Dyskusje w zakresie zgodności z zasadą bezpośredniości wywołuje także głosowanie elektroniczne53. Ryszard Balicki i Artur Preisner wskazując doświadczenia z różnych krajów demokratycznych nakazują „daleko idącą powściągliwość” w ocenie głosowania elektronicznego w kontekście zasady bezpośredniości54. Przy założeniu istnienia bezpiecznego systemu komputerowego można stwierdzić, że głosowanie elektroniczne nie narusza obowiązujących standardów prawa wyborczego55. Trafne wydaje się stwierdzenie, że głosowanie elektroniczne jest zgodne z bezpośredniością interpretowaną jako głosowanie osobiste, ponieważ wypełniona przez wyborcę karta do głosowania może być przesłana automatycznie po zakończeniu aktu wyborczego do komisji wyborczej. Wirtualna weryfikacja danych wyborcy zastępuje natomiast fizyczną obecność w lokalu wyborczym56
.
4. Zasada bezpośredniości a dokonywanie preferencji wyborczej
Z punktu widzenia realizacji zasady bezpośredniości najbardziej odpowiedni jest system jednomandatowych okręgów wyborczych, w których głosowanie odbywa się na indywidualnie oznaczonych kandydatów (tzn. głosowanie imienne). System ten powoduje, że o personalnym składzie wybieranego organu decydują wyborcy. W sposób wyraźny wyborca głosuje na konkretnych kandydatów w wyborach do Senatu57
, gdzie nie ma list kandydatów, a tylko zestaw zgłoszonych nazwisk w karcie do głosowania. Także na konkretnego kandydata oddaje się głos we wszystkich gminach, niebędących miastami na prawach powiatu. Taki sposób głosowania zabezpiecza stosowanie zasady bezpośredniości58
.
Bardziej skomplikowana jest sytuacja w okręgach wielomandatowych, w których wyborca musi dokonać dodatkowo selekcji, głosując na jedną z list wyborczych. Z
52A. Żukowski, Głosowanie…, op. cit., s. 32.
53Ponadto podnoszone są takie kwestie, jak zapewnienie tajności wyborów oraz wysokie koszty wdrożenia zapewniającego bezpieczeństwo danych, systemu i jego obsług (zob. Ł. Kaczkowski, Zasady prawa wyborczego, [w:] Prawo wyborcze obywateli, red. A. Deryng ,Wrocław 2010, s. 21).
54Zob. szerzej, R. Balicki, A.Preisner, E-voting – szanse, możliwości, zagrożenia, [w:] Alternatywne sposoby…, op. cit., s. 73
55Por. K.W. Czaplicki, Głosowanie elektroniczne (e-voting) – wybrane zagadnienia, [w:] Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej, red. F. Rymarz, Warszawa 2005, s. 45.
56M.P. Gapski, Nowe techniki…, op. cit., s. 88.
57Zob. więcej: M. Dobrowolski, Okręgi jednomandatowe w wyborach do Senatu w 2011 r., „Przegląd Sejmowy” 2012, nr 3, s. 67 i n.
istniejących na świecie rozwiązań w przedmiocie sposobu głosowania wyróżnić możemy listy zamknięte, w których kolejność kandydatów jest wiążąca dla wyborcy. Partie polityczne, komitety wyborców decydują o umieszczeniu kandydatów na miejscach mandatowych. Głos wyborcy może jedynie wpłynąć na liczbę mandatów, jakie przypadną danemu ugrupowaniu. Przyjmuje się, że wyborca, aprobując listę, popiera wszystkich znajdujących się na niej kandydatów. Rozwiązanie te budzi pewne wątpliwości z punktu widzenia zasady bezpośredniości, gdyż uniemożliwia wyborcy wskazanie konkretnej osoby lub konkretnych osób cieszących się jego zaufaniem społecznym (np. występuje w wyborach do niemieckiego Bundestagu). Zastosowanie tzw. list otwartych zwiększa demokratyzację wyborów, gdyż wyborca dokonuje preferencji personalnych. Daje to możliwość połączenia preferencji programowych z personalnymi oraz decydowania, kto z popieranej przez niego listy ma być reprezentantem w danym organie przedstawicielskim. Wyborca wskazuje wybranego kandydata albo stawiając przy jego nazwisku znak (np. „x”) lub skreślając kandydatów, których nie akceptuje.
Wymienić możemy także inne sposoby głosowania przez wyborców: np. głosowanie preferencyjne, które umożliwia wyborcy dokładniejsze i pełniejsze wyartykułowanie swoich preferencji politycznych, wiąże się to jednak ze skomplikowaniem procesu głosowania i ustalenia wyników głosowania59. Na przykład w systemie głosów przenoszonych wyborca ma możliwość ustalania miejsc mandatowych poprzez możliwość dokonania zmian w zgłoszeniu kandydatów zaproponowanym przez partię. Możliwy jest do zastosowania zarówno w okręgach jedno-, jak i wielomandatowych. System ten występuje m.in. np. w Luksemburgu, na Malcie, czy w Holandii. Interesujące zastosowanie ma także głosowanie rozproszone (tzw. system pióropusza lub zmieszania), który daje wyborcom prawo wybieranie kandydatów z różnych współzawodniczących list. Wyborca nie udziela poparcia kandydatom z jednej listy. Ma możliwości prawne dać wyraz swojemu poparciu kandydatom na różnych listach, ustalając w ten sposób własną listę. Mandaty uzyskują ci kandydaci, którzy otrzymali najwięcej głosów na poszczególnych listach. System ten występuje np. w Monako, Szwecji czy Szwajcarii. Funkcjonował też w Polsce w okresie międzywojennym przy wyborach do rad gmin. Ustawa z dnia 16 sierpnia 1938 r. o wyborze radnych gromadzkich, gminnych i
powiatowych nie wiązała wyborcy kandydatami jednej listy, ale dawała możliwość swobodnie
wybrać kandydata spośród ważnie zgłoszonych nazwisk, na jakichkolwiek listach w okręgu. Ograniczenia polegały głównie na tym, że jeden kandydat może oddać mógł tylko jeden głos.
59
W Polsce w wyborach do Sejmu, wyborach radnych rad gmin miast na prawach powiatu, radnych rad powiatowych oraz sejmików województw przyjęto metodę głosowania sprzyjającą realizacji zasady bezpośredniości. W ten sposób ustawodawca częściowo zapobiega całkowitemu skrępowaniu woli wyborcy, wskutek narzucenia mu kolejności kandydatów przez zgłaszający daną listę komitet wyborczy. Kodeks wyborczy z 2011 r. kładzie nacisk na aktywność wyborcy podczas głosowania. Osoba, która chce oddać głos, zmuszona jest do zaznaczenia swoich preferencji programowych oraz personalnych. Należy zaakceptować system głosowania imiennego, gdyż spersonalizowanie wywołuje konkurencję pomiędzy kandydatami tego samego komitetu, ugrupowania. Myślę, że wewnętrzna rywalizacja wśród kandydatów z tej samej listy wyborczej wpływa pozytywnie na wynik wyborczy danej listy kandydatów.
Czy wypracowany system głosowania imiennego zabezpiecza realizację zasady bezpośredniości, a może stwarza możliwości występowania określonych nieprawidłowości? W mojej ocenie obecnie obowiązujący w Polsce kształt list kandydatów w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w związku z przyjętym sposobem głosowania, ją gwarantuje. Realizacja tej zasady w kontekście wyborów w jednomandatowych okręgach wyborczych (wszystkie gminy z wyjątkiem miast na prawach powiatu) nie podlega żadnej wątpliwości. W powyższych wyborach sprawa jest prosta, listy mają zawsze układ alfabetyczny (każdy kandydat jest zarejestrowany odrębnie). Wyborca ma możliwość oddania głosu na preferowanego przez siebie kandydata, który uzyskuje mandat, gdy otrzyma większą liczbę ważnie oddanych głosów60. Jednak w sytuacji, gdy łączy się zasadę bezpośredniości wyborów z systemem proporcjonalnego rozdziału mandatów, to mogą pojawić się pewne niejasności.
Wyróżnić można występowanie pewnych rozwiązań prawnych, które naruszają wskazaną wyżej zasadę. Kodeks wyborczy z 2011 r. utrzymał istniejącą w poprzednich ordynacjach instytucję ustąpienia mandatu przez kandydata mającego prawo do jego obsadzenia innemu kandydatowi z tej samej listy61. W doktrynie podkreśla się, że instytucja ta w praktyce oznacza ukształtowanie się niektórych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, czy poselskiego grona, niezależnie od wyrażanych w wyborach preferencji wyborców62. Ustawodawca mógłby przewidywać, że w przypadku rezygnacji z
60
J. Buczkowski, Podstawowe…, op. cit., s. 173.
61Instytucję ustąpienia mandatu przez kandydata na rzecz innego z tej samej listy wprowadził art. 114 ust. 3 ordynacji sejmowej z 1991 r.
62Por. Z. Jackiewicz, Ordynacja wyborcza do Sejmu RP w świetle doświadczeń wyborów 1993 r., „Państwo i Prawo” 1994, z. 3, s. 46.
mandatu nie byłby obsadzany on przez kolejną osobę z listy, tylko dany organ obradowałby w zmniejszonym składzie. Wówczas w interesie komitetu byłoby wystawianie osób, które chcą sprawować mandat radnego i mogłoby wyeliminować jednoczesne kandydowanie do organów władzy wykonawczej i stanowiącej. Zresztą taką sytuację już przewiduje Kodeks wyborczy, który stwierdza, że wyborów ponownych nie przeprowadza się, jeżeli ich data przypadałaby w okresie sześciu miesięcy przed zakończeniem kadencji rady( art.386 §5).
Istnienie wymogu uzyskania przez komitety 5% ważnie oddanych głosów w skali danego okręgu wyborczego powoduje, że znaczenie poszczególnego głosu wyborcy przekracza jego rzeczywiste intencje. Wyborca głosujący na danego kandydata z określonej listy wpływa nie tylko na uzyskanie mandatu przez tego kandydata, ale może przyczynić się do uzyskania mandatu przez nieokreślonego kandydata danego komitetu, w innym okręgu wyborczym. Zbigniew Jackiewicz, uważa że nieosiągnięcie klauzuli 5% ważnie oddanych głosów w skali kraju automatycznie pozbawia szans na uzyskanie mandatów przez tych kandydatów zgłoszonych na listach okręgowych, za którymi mogła głosować większość wyborców danego okręgu wyborczego63. W przypadku wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego sytuacja taka raczej nie może mieć miejsca (ewentualnie wybory do sejmików województw), gdyż okręgi wyborcze, w porównaniu do wyborów do Sejmu, zawierają stosunkową niedużą liczbę wyborców. W związku z tym uzyskanie przez jednego kandydata większości możliwych głosów, przy jednoczesnym braku poparcia pozostałych kandydatów z listy, oznacza uzyskanie mandatu.
Z powyższą sytuacją związana jest też kolejna sytuacja podważająca faktyczny wpływ wyborcy na wybór preferowanego przez siebie kandydata. Na gruncie obowiązujących przepisów hipotetyczna jest sytuacja, że mandaty w okręgach wielomandatowych mogą otrzymać osoby, na które nie głosował żaden wyborca. Jeżeli okaże się, że listy danego komitetu przekroczyły wymagany próg wyborczy, to komitet będzie uczestniczył w podziale mandatów. Wyborcy mogą oddać swoje głosy np. tylko na jednego bądź dwóch kandydatów z danej listy, nie obdarzając zaufaniem pozostałych. Jeżeli dany komitet uzyskał np. trzy lub cztery mandaty, a kandydatów którzy uzyskali głosy było tylko dwóch, to trzeci i czwarty też uzyska mandat, nawet gdyby liczba uzyskanych przez niego głosów zero. W sytuacji takiej przeprowadza się wówczas losowanie wśród kandydatów z danej listy wyborczej. Powyższy przypadek można odnieść do sytuacji, w której mandat uzyskuje kandydat, który otrzymał minimalne poparcie w wyborach, a otrzymaniu dużej liczby głosów przez „lidera” listy
zostaje radnym. Przedstawione wyżej sytuacje mogą powstać, jeżeli na danej liście będzie umieszczony bardzo popularny kandydat, który uzyska tak dużą liczbę głosów, że wpłynie na zwiększenie liczby mandatów dla listy okręgowej danego komitetu. W sytuacji takiej do rady gminy, sejmiku województwa, czy tez do Sejmu mogą uzyskać mandaty osoby, które mają znikome (lub też żadne) poparcie wyborców.
Warto przypomnieć, że ordynacja wyborcza do rad narodowych z 1984 r.64
przywróciła instytucję list ogólnokrajowych, najpierw wprowadzono listy wojewódzkiej w wyborach do wojewódzkiej rady narodowej, a ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 1985 r. krajową listę wyborczą65. Lista wojewódzka spotkała się z totalną krytyką konstytucjonalistów. Podnoszony był zarzut, że radni wybrani z tej listy nie byli powiązani z żadnym okręgiem wyborczym i w związku z tym nie byli zdolni do utrzymywania więzi z żadną konkretną grupą wyborców. Rozwiązanie to poddawało pod wątpliwość zgodność z konstytucyjnymi podstawami przedstawicielstwa wyrażonymi w Konstytucji PRL, która głosiła zasadę, że przedstawiciele ludu „są odpowiedzialni przed swymi wyborcami i mogą być przez nich odwołani”. Okoliczność ta stanowiła postawę do kwestionowania legalności wprowadzonej w następnym roku instytucji krajowej listy wyborczej. Jak zauważył Wojciech Sokolewicz, wystąpił „prawnokonstytucyjny problem zgodności tej instytucji z deklarowaną w ustawie zasadniczej zasadą odpowiedzialności przedstawicieli przed wyborcami”66.
Podpisane w kwietniu 1989 r. porozumienie władzy z opozycją (Okrągły Stół) przewidywało wybory parlamentarne według nowych zasad. Przyjęta ordynacja, która miała mieć´ jednorazowe zastosowanie, określała nowy podział miejsc w Sejmie między rządzącą˛ koalicje (PZPR i jej sojusznicy) i solidarnościową opozycje w stosunku: 65 do 35%. Wybory określane jako „kontraktowe” nie były zatem wolne, ponieważ˙ o wynikach w głównej mierze decydowali sygnatariusze umowy Okrągłego Stołu. Ordynacja dokonała podziału mandatów na dwie grupy: 425 posłów wybierano w wielomandatowych okręgach wyborczych, a 35 w ramach tzw. listy krajowej, do której stosowały się˛ przepisy ordynacji z 1985 r. (na tej liście umieszczono prominentnych przedstawicieli rządzącej koalicji). W poszczególnych okręgach wyborczych Rada Państwa dokonała podziału na mandaty dla koalicji i opozycji. O wybór ubiegali się kandydaci mający poparcie władz partyjnych lub co najmniej trzech tysięcy
64Zob. art. 9 ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. – Ordynacja wyborcza do rad narodowych (Dz.U. Nr 8 poz. 32).
65Zob. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1985 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 26, poz. 112).
66Zob. W. Sokolewicz, Podstawowe zasady prawa wyborczego i ich ujęcie w konstytucji, „Państwo i Prawo” 1987 , z. 10, s. 87.
wyborców. W obrębie mandatów przeznaczonych dla „Solidarności” startowali kandydaci mający poparcie Lecha Wałęsy, działacze innych nurtów opozycji przeciwni umowie Okrągłego Stołu i kandydaci bezpartyjni, często blisko związani z aparatem władzy. Warunkiem wyboru w pierwszej turze było uzyskanie co najmniej 50% ważnie oddanych głosów. Warto przypomnieć, że w pierwszej turze wyborów (4 czerwca 1989 r.) opozycja solidarnościowa uzyskała 160 mandatów z przewidzianych dla niej 161. Wybory w ramach listy krajowej przyniosły władzom nieoczekiwaną klęskę˛ — jedynie dwóch kandydatów zyskało wymagane poparcie co najmniej połowy głosujących. W drugiej turze przy 26-procentowej frekwencji obsadzono wakujące mandaty. Tym razem do elekcji wystarczyła zwykła większością głosów.
Kolejne wybory parlamentarne odbyły się 27 października 1991 r. i były pierwszymi „prawdziwie” wolnymi i demokratycznymi w powojennej Polsce. Warto wspomnieć, że podczas tych wyborów zastosowano również ogólnopolskie listy kandydatów. Wybierano 69
posłów z list ogólnopolskich w oparciu o zmodyfikowaną metodę Sainte-Laguë.
Uwzględniane były komitety, które uzyskały co najmniej 5% głosów w skali kraju lub
uzyskały mandaty w co najmniej 5 okręgach. W okręgach wielomandatowych według
wprowadzonej po raz pierwszy zasady proporcjonalności wybierano 391 posłów. Głosy w okręgach przeliczano na mandaty za pomocą metody Hare’a-Niemeyera. Warto podkreślić, że nie było przy tym wymagane przekroczenie żadnego progu wyborczego. W wyniku wyborów do Sejmu w 1991 r. weszło 29 komitetów, z czego aż 11 posiadało zaledwie jednego posła. Spowodowało to destabilizację sceny politycznej. Kolejne wybory z dnia 19 września odbyły się już w oparciu o nową ordynację wyborczą z dnia 28 maja 1993 r., która również określała, że wybór posłów następuje w wielomandatowych okręgach wyborczych oraz z list ogólnokrajowych, ale z progiem 7 % i metodą D’Hondta. Kolejne wybory z 21 września 1997 r. także uwzględniały element list ogólnokrajowym, tylko próg został podniesiony do 8 %, przy zachowaniu metody D’Hondta. Były one także ostatnimi wyborami w Polsce, w których zostały zastosowane listy ogólnokrajowe67
.
Głosowanie imienne nie występuje w sytuacji list ogólnokrajowych, na których nie jest możliwe udzielenie poparcia konkretnemu kandydatowi. Mandaty otrzymują osoby, na które bezpośrednio nikt nie głosował, a jedynie ordynacje przewidują podział mandatów przez partie, które uzyskały największą liczbę głosów68.
67J.K. Sokołowski, K. Streb, Skład polityczny Sejmu w latach 1997-2007, [w:] Wybrane aspekty funkcjonowania Sejmu w latach 1997 -2007 , red. J.K. Sokołowskiego, P. Poznańskiego, Kraków 2008, s. 113-119.
68
Uregulowanie w art. 96 ust. 2 Konstytucji zasady „wyborów proporcjonalnych” stwarza dla ustawodawcy podstawę do powstania instytucji list państwowych oraz stworzenie oddzielnego mechanizmu uzyskiwania mandatów przez kandydatów na nich umieszczonych. Instytucja listy, zgodna z konstytucyjną zasadą proporcjonalności wyborów, wywołuje pewne wątpliwości w zakresie realizacji zasady bezpośredniości wyborów, jeśli oczywiście rozumie się tę zasadę nie tylko w sferze wyborów jednostopniowych, ale również jako rzeczywisty wpływ wyborcy na wybór określonych kandydatów. Zrealizowanie tego drugiego postulatu było możliwe, jeżeli wyborcy mogliby bezpośrednio głosować na kandydatów
umieszczonych na listach ogólnopolskich69
.
69Por. L. Garlicki, Komentarz do art. 3 Małej Konstytucji, [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. L. Garlicki, Warszawa 1995, s. 18 i n.