a) Elementy formalnej równości wyborów
Jak już była wcześniej mowa, równość wyborów w znaczeniu formalnym oznacza, że każda osoba, której przysługuje prawo wyborcze, uczestniczy w głosowaniu, posiadając takie same prawa i obowiązki jak inni wyborcy; przede wszystkim dysponuje taką samą liczbą głosów. Przyjmuje się, że wyrazem równości formalnej prawa wyborczego jest posiadanie przez wyborcę tylko jednego głosu, ale nie jest to warunek sine qua non istnienia równości formalnej. Istotne jest bowiem, czy wyborca posiada jeden lub tyle samo głosów w wyborach do tego samego organu co inni wyborcy. W konsekwencji żaden wyborca, poprzez posiadanie większej liczby głosów niż inni, nie jest uprzywilejowany w stosunku do innych wyborców24
. Równość praw wyborczych, według Kodeksu dobrej praktyki w sprawach
wyborczych wymaga, żeby każdy wyborca był uprawniony do oddania „jednego głosu i tylko jednego”25. Występujące często w nowych demokracjach wielokrotne głosowanie jest zabronione: zarówno wówczas, gdy wyborca głosuje więcej niż raz w tym samym miejscu, jak również gdy umożliwia się wyborcy oddanie jednocześnie głosu w wielu rożnych miejscach (np. w lokalu wyborczym i korespondencyjnie w swoim domu). W niektórych systemach wyborczych wyborca ma więcej niż jeden głos. W Polsce zasada równości prawa wyborczego w znaczeniu formalnym ma zastosowanie do wszystkich wyborów, które są regulowane przez Kodeks wyborczy, w związku z czym nie budzi także wątpliwości w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. W stosunku do każdego rodzaju wyborów obowiązuje taka sama zasada: „jeden wyborca – jeden głos”.
24J. Jaskiernia, Zasada równości w prawie wyborczym USA, Warszawa 1992, s. 17.
25
Zgodnie z art. 439 § 1 k.w. w wyborach do rady gminy niebędącej miastem na prawach powiatu wyborca głosuje na określonego kandydata, stawiając znak „x” (dwie przecinające się linie w obrębie klatki) w kratce z lewej strony obok nazwiska kandydata. W wyborach radnych w mieście na prawie powiatu osoba oddaje głos tylko na jedną listę kandydatów, stawiając znak „x” w kratce z lewej strony obok nazwiska jednego z kandydatów z tej listy (art. 440 § 1 k.w.). Oznacza to, że każdy wyborca posiada taką samą liczbę głosów – konkretnie jeden. Oddanie większej liczby głosów będzie skutkowało stwierdzeniem przez komisję wyborczą, że głos jest nieważny. Może zdarzyć się sytuacja, gdy większa liczba znaków „x” będzie postawiona przy dwóch lub więcej kandydatach z tej samej listy wyborczej. Wówczas głos jest ważny i oddany na komitet wyborczy, a w jego ramach zostanie przyznany kandydatowi, który znajduje się wyżej na liście wyborczej (art. 440 § 4 k.w. ). W wyborach do rad powiatowych (art. 450 k.w.) i sejmików województw (art. 459 § 1 k.w.) stosuje się przepisy dotyczące wyborów do rad w miastach na prawach powiatu.
Nadmienić należy, iż według obowiązujących do 2011 r. przepisów, wyborcy w wyborach do organów stanowiących samorządu terytorialnego oraz do Senatu dysponowali zróżnicowaną liczbą głosów w zależności od miejsca zamieszkiwania.
Warto przypomnieć, że ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z 1998 r. określała w art. 2 ust. 2, że „głosować można osobiście i tylko jeden raz”. Porównując wybory lokalne z ogólnokrajowymi należy wskazać, że identyczne rozwiązanie zawierała obowiązująca wówczas ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu RP z 2001 r.26, która w art. 2 stanowiła, że głosować można tylko jeden raz. W wyborach do Sejmu wyborcy przysługiwało prawo oddania tylko jednego głosu (oddany na konkretną listę poprzez postawienie znaku „x” obok nazwiska wybranego kandydata z tej listy). W wyborach do Senatu zasady głosowania natomiast były odmienne. Liczba głosów, jakie posiadał wyborca, była uzależniona od okręgu wyborczego, w którym oddawał swój głos (w okręgach obsadzało się od dwóch do czterech mandatów). Wyborcy w wyborach do Senatu wprawdzie mogli posiadać większą liczbą głosów niż jeden, jednak tego faktu nie można uznać za naruszenie zasady równości formalnej. Pamiętać należy, że przepisy ordynacji wyborczych nie przewidywały tzw. głosowania kumulacyjnego, tj. oddania kilku głosów na jednego kandydata. Możliwość oddania przez wyborców różnej liczby głosów nie wywierało skutku w zakresie ich wpływu na wyniki wyborów w okręgach, w których głosowali, ponieważ w tych okręgach każdy z wyborców posiadał taką samą liczbę głosów, w związku z czym warunki
26Ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360 z późn. zm.).
potrzebne do istnienia równości formalnej były zachowane. 27
. W tym miejscu warto wspomnieć, że instytucja głosowania kumulacyjnego (tzw. system Marshalla) występowała w Polsce jedynie w samorządowym prawie wyborczym II Rzeczypospolitej. Została wprowadzona w 1933 r. ustawą o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego28
. W wyborach do rad miejskich wyborca miał prawo część głosów lub wszystkie, którymi dysponował, przeznaczyć na rzecz tylko jednego kandydata lub kilku wybranych przez siebie kandydatów (art. 39 ust. 5)29
.
Według aktualnych przepisów polskiego prawa wyborczego obowiązywanie zasady równości formalnej nie budzi większych dyskusji. Problem powstaje jedynie przy stosowaniu instytucji pełnomocnika wyborczego. Pełnomocnik może dysponować dwoma, a w niektórych przypadkach nawet trzema głosami. Oczywiście głosy oddawane są w imieniu osoby udzielającej pełnomocnictwo, jednak dysponują nimi osoby udzielające pełnomocnictw, więc w ewidentny sposób zostaje naruszona zasada równości formalnej. A. Sokala postuluje trafne rozwiązanie, żeby pełnomocnik był tylko posłańcem, który ma dostarczyć kartę wyborczą do lokalu wyborczego30. Kodeks nie ogranicza się jedynie do proklamowania zasady równości formalnej, ale tworzy gwarancje mające ją zabezpieczyć. Moim zdaniem instytucja pełnomocnika zawarta w Kodeksie wyborczym powinna zostać zmodyfikowana, zgodnie z wskazaną wyżej sugestią, tak żeby nie naruszały zasady równości formalnej. Ewentualnie należy rozszerzyć zakres stosowania innego alternatywnego sposobu głosowania funkcjonującego w polskim prawie wyborczym, czyli głosowania korespondencyjnego, które nie budzi w tej materii kontrowersji.
b) Gwarancje formalnej równości wyborów
Przyjęta przez Radę Międzyparlamentarną w Paryżu w dniu 26 marca 1994 r. Deklaracja w Sprawie Kryteriów Wolnych i Uczciwych Wyborów31, zobowiązuje władze państw do „zapewnienia integracji procesu głosowania, poprzez stosowanie właściwych środków, aby przeciwdziałać wielokrotnemu głosowaniu lub głosowaniu przez osoby, które nie są do tego uprawnione”.
27
J. Buczkowski, Podstawowe zasady prawa wyborczego, [w:] Prawo konstytucyjne RP (Instytucje wybrane), red. J. Buczkowski, Przemyśl-Rzeszów 2008, s. 89-91.
28
Ustawa z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 35, poz. 294).
29M. Bąkiewicz, System…, op. cit., s.55.
30A. Sokala, Przemiany prawa wyborczego w Polsce, [w:] Przemiany prawa wyborczego – doświadczenia nowych demokracji: Republika Czeska, Republika Słowacji, Republika Ukraińska, Rzeczypospolita Polska, red. A. Sokala, Z. Witkowski, Rzeszów 2008, s. 82.
31
Przestrzeganie zasady równości formalnej gwarantują dwie grupy przepisów. Ich głównym celem jest ograniczenie do minimum możliwości wielokrotnego oddania głosu przez jednego wyborcę. Pierwsza grupa przepisów dotyczy sporządzania i aktualizowania rejestru i spisów wyborców. Adresatami tych norm prawnych są urzędy gmin. Ich podstawowym obowiązkiem jest informowanie właściwych innych urzędów o dopisaniu wyborcy do rejestru, czy spisu oraz skreślenie osoby, która została dopisana do spisu prowadzonego przez inną gminę. Druga grupa dotyczy samego aktu głosowania i związana jest zagwarantowaniem, że obwodowa komisja wyborcza jest w stanie zapobiec wielokrotnemu głosowaniu przez daną osobę32
.
Jedną z gwarancji równości formalnej wyborów jest ujęcie każdej osoby mogącej głosować tylko w jednym rejestrze wyborców, na podstawie którego sporządzany jest spis wyborców dla potrzeb konkretnych wyborów. Wyborca może być wpisany tylko do jednego spisu, co eliminuje możliwość głosowania w większej liczbie obwodów, ponieważ komisja obwodowa dopuszcza do udziału w głosowaniu jedynie osoby umieszczone w spisie obejmującym dany obwód głosowania. Dzięki temu głosowanie wielokrotne tej samej osoby w kilku obwodach jest wykluczone. Można sobie jednak wyobrazić hipotetyczną sytuację, w której obywatel może oddać swój głos w więcej niż jednym lokalu wyborczym. Na przykład obwodowa komisja wyborcza może dopisać do spisu wyborców w dniu wyborów obywatela polskiego stale zamieszkującego za granicą na podstawie ważnego polskiego paszportu, odnotowując numer paszportu w rubryce spisu „uwagi” (art. 28 § 1 k.w.)33
. Warto przypomnieć, że wniosek dopisania do spisu wyborców nie może być złożony w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wyborów wójta, burmistrza czy prezydenta miasta (art. 28 § 2 k.w.). Potwierdzeniem tej zasady jest również wykreślenie ze spisu wyborców. Osoba, która wystąpiła do gminy właściwej ze względu zamieszkania o zaświadczenie o prawie do głosowania, zostaje wykreślona ze spisu wyborców prowadzonego przez tę gminę. Chroni to przed sytuacją, w której wyborca mógłby głosować dwukrotnie: w obwodowej komisji wyborczej właściwej ze względu na miejsce zamieszkania oraz w komisji, którą wybrał, posługując się posiadanym zaświadczeniem. Należy przypomnieć, że instytucja zaświadczeń do głosowania nie dotyczy wyborów samorządowych, tylko ogólnokrajowych.
Innym zabezpieczeniem przed aktem wielokrotnego głosowania jest osobiste, pisemne
32M. Przywara, System wyborczy do Sejmu i do Senatu RP po 1989 roku – ciągłość i zmiany, Warszawa 2012, s. 228.
33
poświadczenie swoim podpisem odbioru karty do głosowania. Zapobiega to możliwości kilkokrotnego pobrania karty do głosowania, co może być następstwem oddania wielu głosów w jednym obwodzie głosowania.
Do gwarancji równości formalnej wyborów zaliczyć można jeszcze obowiązek komisji obwodowej do opieczętowania wszystkich kart do głosowania pieczęcią komisji. Gwarantuje to ochronę przed możliwością wielokrotnego głosowania przez osoby, które mogły uzyskać w sposób nielegalny karty do głosowania34
.