IWONA LUBIMOW-BURZYŃSKA
1. Budżet zadaniowy jako metoda poprawy efektywności w zarządzaniu publicznym
Sporządzany w Polsce przez jednostki sektora finansów publicznych bu-dżet tradycyjny, (współczynnikowy) opiera się na klasyfikacji bubu-dżetowej, w której wyróżnia się części, działy, rozdziały i paragrafy. Układ budżetu oparty jest na klasyfikacji stworzonej w drugiej połowie XX wieku, a następnie grun-townie przebudowany na początku lat 90. XX wieku jest mało czytelny.
Do najistotniejszych wad ustawy zalicza się:
dostarczenie decydentom mało przejrzystych i obiektywnych informacji, trudność oceny celowości i efektywności wydatkowania funduszy
145
brak możliwości wykorzystania wiedzy i doświadczeń na rzecz lepszej
alo-kacji środków budżetowych w następnych latach23.
Od kilku lat prowadzone są dyskusje nad celowością zmiany zaistniałego
stanu rzeczy i w efekcie proponuje się budżet zadaniowy24. Budżetowanie
zada-niowe stanowi alternatywny, w stosunku do układu tradycyjnego podziału klasy-fikacji budżetowej (dział – rozdział – paragraf), sposób opracowywania i wy-konywania budżetu gminy. Istotą budżetu zadaniowego jest zarządzanie działal-nością gminy poprzez ujęcie tej działalności w zadania. Dotyczy to zarówno wykonywanych przez gminę kompetencji ustawowych, obowiązków zleconych przez administrację rządową, jak i innych wynikających z decyzji gminy, okre-ślanych na podstawie priorytetów zawartych w programie
społeczno-gospodarczym oraz potrzeb mieszkańców25. Ideą budżetu zadaniowego jest
również dostarczenie szeregu szczegółowych danych informujących o kosztach realizacji poszczególnych zadań publicznych.
Wprowadzenie nowego porządku w rachunkowości budżetowej nastręcza
wiele trudności26. System prowadzenia rachunkowości w jednostkach sektora
finansów publicznych reguluje Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o
rachunko-wości27 i Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych28 oraz
wy-dane na podstawie tych ustaw akty wykonawcze. (…) W ust. 2 § 15 Rozporzą-dzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. na wszystkie jednostki, których Rozporządzenie dotyczy, nałożony został obowiązek zapewnienia w zakłado-wym planie kont ewidencji wykonania budżetu w układzie zadaniozakłado-wym.
23 Budżet zadaniowy, Racjonalność, przejrzystość, skuteczność. Metodyka, Materiały Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2006, s. 3.
24 Dyskusje prowadzone są na wielu płaszczyznach, zarówno w środowisku naukowym jak
i wśród ekspertów praktyków. W środowisku naukowym efektem wymiany poglądów są zorganizowane konferencje naukowe oraz wiele publikacji przygotowanych w ostatnich 10 latach. Powstały zakładki na stronie rządowej dotyczącej przygotowania i wdrażania budżetu zadaniowego. Można tam również odnaleźć informacje o szkoleniach z zakresu konstruowania i wdrażania budżetu zadaniowego.
25 Por. J. Szołno-Koguc, Nowoczesne instrumenty efektywnego zarządzania finansami gmin, Samorząd Terytorialny III Rzeczpospolitej, Dziesięć lat doświadczeń, (red.) S. Michałowski, Lublin 2002, s. 265.
26 Obecne budżetowanie w jednostkach sektora finansów publicznych (JSFP) oparte jest na metodzie kasowej. Plany i ich wykonanie jest oparte na wartości poniesionych wydatków. Oficjalne materiały, firmowane przez MF operują kategorią wydatku. Na przykład w materiałach http://www. mf.gov.pl/_files_/budzet_zadaniowy/e-szkole... podana jest definicja prof. A. Schicka, w której mowa jest o wydatkach. „Budżetowanie zadaniowe – metoda budżetowania, w której wydatki ujmuje się w zadania, (…)” „Budżetowanie zadaniowe – metoda planowania wydatków, (…)”. Takie same sformu-łowania odnaleźć można również w przepisach prawa. Ustawa o finansach publicznych, w art. 3 mówi, że „Finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, w szczególności: (…) 2) wydatkowanie środków publicznych”. W rozporządze-niu w „sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa” w § 3 mowa jest o „odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznie (kasowo) zrealizowanych podatkowych i niepodatkowych dochodów i wydatków budżetu państwa”. Natomiast w informacjach dotyczących rachunkowości budżetu zadaniowego mowa jest tylko o rozwiązaniach opartych na doświadczeniach firm komercyjnych – czyli budżetowaniu kosztów.
27 (Dz.U. z 1994 r., nr 121, poz. 591)
146
ster dopuścił możliwość ewidencjonowania operacji dotyczących wykonania budżetu w układzie zadaniowym na kontach, na których operacje ujmowane są według podziałek klasyfikacji budżetowej. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r.
Gmina opracowująca budżet zadaniowy nie jest zwolniona z obowiązku sporządzenia i uchwalenia „zwykłego” budżetu, więc musi jednocześnie
przygo-towywać i uchwalać dwa projekty29. Również naniesienie poprawek do projektu
budżetu pociąga za sobą więcej pracy, ponieważ poprawki muszą zostać nanie-sione zarówno w budżecie tradycyjnym, jak i zadaniowym.
Podstawową trudnością w przygotowaniu budżetu zadaniowego może być sam podział na zadania, który powinien odzwierciedlać hierarchię celów, jakie gmina stawia przed sobą. Do tych właśnie celów w budżecie powinny być dopa-sowane określone zadania. Podział na zadania może jednak być trudny nie tylko
dlatego, że gmina nie ma wyraźnie zhierarchizowanych celów30, ale także
dlate-go, że pewne zadania wykonują jednostki gospodarki pozabudżetowej, a więc trzeba wybrać pomiędzy potrzebą wyodrębnienia zadań a potrzebą wyodrębnia-nia działalności określonych struktur organizacyjnych zajmujących się wieloma zadaniami. W trakcie prac nad budżetem zadaniowym mogą także pojawić się
trudności ze wskazaniem wszystkich wydatków dotyczących danego zadania31.
Tabela 1 przedstawia najważniejsze różnice między budżetem w układzie tradycyjnym a zadaniowym:
Tabela 1 Podstawowe charakterystyki budżetu tradycyjnego i zadaniowego
29 Wspomniana nowelizacja Rozporządzenia wprowadziła m.in. zmianę treści ust. 2 § 15, który otrzymał następujące brzmienie: W jednostkach zobowiązanych – na podstawie odrębnych przepisów – do planowania i sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym, ewidencja operacji dotyczących wykonania budżetu w układzie zadaniowym jest prowadzona z wykorzy-staniem konta pozabilansowego 990 – Plan finansowy wydatków budżetowych w układzie zadaniowym. Po ust. 2 Rozporządzenia dodany został ust. 2a, który stanowi o tym, że ewidencja wykonania budżetu w układzie zadaniowym może być prowadzona w inny sposób ustalony przez jednostkę pod warunkiem, że zapewni wykonanie obowiązków sprawozdawczych wyni-kających z odrębnych przepisów. Tym samym Minister Finansów zadecydował, że operacje dotyczące wykonania budżetu zadaniowego rejestrowane mają być w ewidencji pozabilansowej. Oznacza to, że – podobnie jak w przypadku innego konta pozabilansowego 975 – Wydatki strukturalne – ewidencja wykonania budżetu w układzie zadaniowym będzie wykorzystywana w zasadzie tylko do wykonywania obowiązków sprawozdawczych.
30 Oczywiście można mówić, że istnieje katalog zadań własnych obowiązkowych, który wyzna-cza cele działania gminy, jednak wydaje się, że należy tutaj rozróżnić narzucony katalog zadań i cele, stawiane sobie przez gminy. Cele powinny indywidualizować gminy natomiast katalog zadań własnych obowiązkowych jest w pewien sposób wyrównywaniem szans i zapewnieniem obywatelom dostępu do takich samych usług podstawowych na terenie całego kraju.
31 Przy szczegółowym podziale zadań, które mają być uwzględnione w budżecie wyraźnie też staje się widoczna potrzeba przypisywania niektórych wydatków (kosztów) do kilku zadań i ich procentowego podziału pomiędzy te zadania, gdyż służą realizacji kilku różnych zadań jednocześnie.
147
Cecha Budżet tradycyjny Budżet zadaniowy
Rodzaj narzędzia Służy wydatkowaniu Służy zarządzaniu
Przedmiot finansowania Ogólny Ściśle określony
Zasady gospodarki
finansowej Sztywne (rygorystyczne) Elastyczne
Racjonalizacja wydatków Ograniczona Znaczna
Możliwość nieracjonalnego wydatkowania środków w
wyniku działania grup nacisku Duża Mała
Arbitralność w alokacji
środków Istotna Nieistotna
Możliwość kontroli celowości i skuteczności Utrudnione powiązanie z celami i kontroli skuteczności realizacji zadań
Sprzyja sprecyzowaniu celów działania i monitorowania skuteczności ich realizacji Funkcjonowanie w oparciu o
hierarchię celów Utrudnione Duże
Okres finansowania Roczny Roczny budżet wynikający z wieloletniego programowania budżetowego
Informacja o efektywności
wydatkowanych środków Brak Duża
Sposób podejmowania decyzji Ukierunkowuje dyskusję na pojedyncze pozycje wydatkowe Umożliwia merytoryczną dyskusję o programach Stopień trudności w czytaniu
budżetu
Wymaga
specjalistycznej wiedzy
Czytelna informacja o wydatkach
Źródło: opracowanie własne
Budżet w układzie zadaniowym staje się czytelny i przejrzysty, zrozumiały zarówno dla jego wykonawców – wójta (burmistrza, prezydenta) gminy, rad-nych oraz pracowników poszczególrad-nych komórek organizacyjrad-nych gminy, jak i wszystkich mieszkańców gminy. Czytelny budżet daje możliwość szerszego zaangażowania się wszystkich zainteresowanych w tworzeniu budżetu, a przez to zwiększenie poczucia faktycznej odpowiedzialności za realizację zadań. Uła-twia właściwy i świadomy wybór celów i zadań. W porównaniu z budżetem klasycznym, sporządzanym w układzie podziałek klasyfikacji budżetowej, bu-dżet zadaniowy: pokazuje wszystkie zadania realizowane przez gminę, wskazu-je, co ma zostać zrealizowane za te środki, pozwala zestawić rzeczywiste i pełne koszty realizacji zadań, prezentuje szczegółowe mierniki wykonania zadań, wskazuje odpowiedzialnych za wykonanie poszczególnych zadań, pracownicy
148
wiedzą, według jakich kryteriów będą oceniani, określa pracochłonność zadań i czynności wykonywanych przez pracowników, może być podstawą racjonalno-ści zatrudnienia, jest czytelny i zrozumiały dla mieszkańców gminy i radnych, powstaje „od dołu”, dzięki czemu pracownicy współuczestniczą w procesie jego powstawania, spełnia dodatkowe funkcje planistyczne – wykres Gantta, harmo-nogramy realizacji dochodów i wydatków.
Na podstawie analizy budżetu w układzie zadaniowym będzie można łatwo wywnioskować: jakie cele chce gmina zrealizować, w jaki sposób ma zamiar to osiągnąć i jakimi nakładami finansowymi. Cele zawarte w budżecie powinien być wyrażone zarówno jakościowo, jak i ilościowo, bardzo ważna jest bowiem jego mierzalność. Stosowanie metody budżetowania zadaniowego przez samo-rządy pozwala na uzyskanie szczegółowej informacji na temat efektywności wydatkowania środków publicznych. Dostarczane w ten sposób informacje pozwalają na szybsze podejmowanie decyzji i działań korygujących.
2. Budżet zadaniowy jako metoda poprawy efektywności realizacji zadań