Cena użyteczności publicznej

Zadania użyteczności publicznej wpisują się w działania pań-stwa, które to polegają na „określaniu bieżących i perspektywicz-nych celów społeczno-gospodarczych oraz ich realizacji w opar-ciu o poznane prawa społeczno-ekonomiczne oraz za pomocą me-tod i środków wynikających z zasady racjonalnego gospodarowa-nia”³³⁸. Działania tak zdefiniowane są określane mianem polityki gospodarczej państwa. W literaturze przedmiotu można spotkać jeszcze wiele innych określeń polityki gospodarczej. Inna definicja mówi, że polityka gospodarcza dotyczy całości środków państwo-wych, „które skierowane są na uporządkowanie życia gospodar-czego i wpływanie na nie w myśl określonych celów”³³⁹. Jednocze-śnie próbuje ona „znaleźć odpowiedź na pytanie: co jest możliwe do zrealizowania i jak dadzą się zrealizować określone cele?”³⁴⁰. W kontekście rozważań dotyczących koncepcji efektywnościowej realizacji inwestycji publicznych można stwierdzić, iż zadania te wpisują się w politykę gospodarczą państwa jako przedmiot dzia-łań rządu zgodnie z ogólnogospodarczymi i ogólnospołecznymi ce-lami³⁴¹. Wydatki przeznaczone więc na realizację określonych ce-lów społeczno-gospodarczych przynależą do kategorii wydatków rządowych. To z kolei sprawia, iż wydatki te są ponoszone często w warunkach ograniczeń budżetowych. Skutkiem tego jest koniecz-ność podejmowania strategicznych i politycznych wyborów

związa-338K. Secomski, Elementy polityki gospodarczej , PWE, Warszawa 1972, s. 26.

339 U. Teichmann, Wirtschaftspolitik , Verlag Vahlen, M¨unchen 1993, s. 346–347.

340H. Bartling i F. Luzius, Grundz¨uge der Volkswirtschaftslehre: Einf¨uhrung in die Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik , Verlag Vahlen, M¨unchen 1993, s. 11.

341por. K. Piech, Etymologiczna i sokratyczna definicja polityki gospodarczej ,

„Polityka Gospodarcza”, 2001, nr 5–6, s. 247.

nych z alokacją środków publicznych³⁴², a to już dotyczy zjawiska określanego mianem politycznego cyklu koniunkturalnego³⁴³.

Powyższe osadzenie inwestycji publicznych w wydatkach rzą-dowych związanych z polityką gospodarczą uzasadnia także ra-cjonalne gospodarowanie finansami publicznymi przeznaczonymi na ich realizację. Optymalizacja zadań użyteczności publicznych dotyka więc wydatków i w tym kontekście wprowadzona zostanie nowa kategoria ceny użyteczności publicznej (w skrócie: CUP).

Wydatki inwestycyjne znajdą się więc w kategorii wydatków rzą-dowych przeznaczanych m.in. na zakup dóbr i usług³⁴⁴. W kon-tekście zagadnień związanych z koncepcją efektywnościową należy stwierdzić, iż ogół wydatków rządowych, jako jeden z elemen-tów składowych produktu krajowego brutto (PKB), będzie de-finiowany jako suma wydatków rządowych nieinwestycyjnych oraz wydatki na inwestycje rządowe realizowane wg przedmiotowej tu koncepcji.

W ujęciu koncepcji optymalizacji inwestycji publicznych ich cena będzie dotyczyła więc wielkości inwestycyjnych wydatków rządowych G_I. Istotny jest tu fakt, iż cena ta definiowana jest w sposób komplementarny i wychodzi daleko poza definicję bezpo-średnich kosztów inwestycyjnych. Należy zwrócić uwagę na koszty związane z utrzymaniem i/lub pozyskaniem wymaganych kompe-tencji do realizacji określonego celu publicznego oraz na proces analizy potencjalnych korzyści i zagrożeń wynikających z implika-cji koncepimplika-cji OIP. W tym świetle wprowadza się cztery główne składowe wartości ceny użyteczności publicznej, które dla po-trzeb definiowania koncepcji OIP będą rozpatrywane z perspek-tywy kosztowej organizacji rządowej, będącej głównym

inwesto-342 por. M. Zioło, Makroekonomiczne zależności pomiędzy inwestycjami pu-blicznymi a wzrostem gospodarczym, deficytem i długiem publicznym. . . , op.

cit., s. 525.

343por. K. Piech, Polityczny cykl koniunkturalny w krajach o rozwiniętej de-mokracji, [w:] Transformacja systemowa w Polsce. Oceny i perspektywy, Wy-dawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2002, s. 334–336.

344 por. D.K.H. Begg, S. Fischer, i R. Dornbusch, Makroekonomia, PWE, Warszawa 2007, s. 33–34.

rem. Można więc powiedzieć, iż na cenę składają się koszty warto-ści rzeczywistych (K^∗) oraz koszty wartości potencjalnych (XK ).

CU P = K^∗+ XK (2.2)

gdzie:

CUK – cena użyteczności publicznej

Koszty wartości rzeczywistych będą definiowane jako koszty, które będą poniesione przez organizację rządową w celu realizacji inwestycji celu publicznego bez względu na sposób ich realizacji.

Jednym z kosztów wartości rzeczywistych, definiowanych w przy-taczanych aktach prawnych powyżej, będzie cena określana tutaj mianem bezpośrednich kosztów inwestycyjnych (K_I) Drugą war-tością składową kosztów wartości rzeczywistych będą koszty posia-dania kompetencji (K_K). Są one definiowane jako koszty konieczne do poniesienia na rzecz utrzymania i/lub pozyskania określonych kompetencji wymaganych do realizacji określonych zadań publicz-nych. W głównej mierze będą to zatem koszty związane z zatrud-nieniem wyspecjalizowanych pracowników oraz z utrzymaniem in-frastruktury miejsc pracy.

Rysunek 2.3: Struktura kosztów rzeczywistych K*, opracowanie własne

K^∗= K_I+ K_K (2.3) gdzie:

K^∗ – koszty wartości rzeczywistych, K_I – koszty bezpośrednie inwestycji, K_K – koszty posiadania kompetencji.

Strukturę kosztów rzeczywistych można przedstawić w formie graficznej (zob. rys. 2.3). Bezpośrednie koszty inwestycyjne (K_I) zostały przedstawione w formie prostej z tego względu, iż ich wiel-kość jest związana bezpośrednio z realizacją określonej inwestycji publicznej i są wypadkową kosztorysu opracowanego przez ofe-renta i wykonawcę. W związku z tym, w kontekście rozważań do-tyczących koncepcji OIP, wielkości te są wartościami, na które administracja publiczna nie ma wpływu. Można więc je traktować jako egzogeniczne. Wartość kosztów posiadania kompetencji (K_K) przedstawiona została już jako krzywa rosnąca. Obrazuje ona sy-tuację, w której to koszty te są związane z koniecznością utrzymy-wania obecnych i/lub pozyskania nowych zasobów wykorzystywa-nych przy realizacji inwestycji publiczwykorzystywa-nych. Mowa jest tu o kapi-tale ludzkim, ale i o koniecznej infrastrukturze. Praktyka pokazuje, że wzrost tych nakładów jest ograniczony ich zapotrzebowaniem.

Przyrost więc wielkości K_Krośnie wraz ze wzrostem ilości inwesty-cji publicznych. Krzywa K^∗charakteryzuje się tym, iż przyrost jej wartości zwiększa się w miarę wzrostu kosztów posiadania kompe-tencji. Pojawia się tu pierwsza pewnego rodzaju nowość w podej-ściu do wartości ceny użyteczności publicznej. Cena w ujęciu ogól-nym, można ją także nazwać ceną w ujęciu ustawowym, określa tylko i wyłącznie wolumen jednostek pieniężnych – jak określa nam prawo – przeznaczony na osiągnięcie celu publicznego. Nie ma tu mowy o kosztach związanych w sposób bezpośredni przecież z re-alizacją projektów publicznych, dotyczących zasobów wewnętrz-nych organizacji rządowych utrzymywawewnętrz-nych lub pozyskiwawewnętrz-nych tylko i wyłącznie dla realizacji tychże zadań. W myśl powyższego założenia można powiedzieć, iż koszty wartości rzeczywistych są sumą kosztów bezpośrednich inwestycji i kosztów posiadania kom-petencji.

Drugą grupą kosztów w ujęciu optymalizującym są koszty war-tości potencjalnych (XK ). Należy je rozumieć jako koszty, które hipotetycznie będą do poniesienia w wyniku niewdrożenia do reali-zacji zadań publicznych koncepcji ich racjonalireali-zacji. Założenie to jest związane w sposób bezpośredni z potencjalnymi korzyściami i zagrożeniami generowanymi implikacją koncepcji efektywnościo-wej w realizację przedmiotowych projektów gospodarczych. Powy-żej zostały omówione już hipotetyczne benefity i niebezpieczeń-stwa związane z zastosowaniem koncepcji optymalizacji inwestycji publicznych. W tym miejscu zostają one sprowadzone już do po-tencjalnych wartości kosztowych. Zabieg ten jest zdeterminowany logiką formuły przedmiotowej koncepcji, co umożliwia stworzenie swoistego narzędzia, będącego źródłem twardych danych anali-tycznych koniecznych do podejmowania strategicznej decyzji przez menedżerów organizacji rządowych. Wielkości te można przedsta-wić na wykresie jako strukturę kosztów wartości potencjalnych (zob. rys. 2.4).

Rysunek 2.4: Struktura kosztów wartości potencjalnych XK, opracowanie własne

Zobrazowane to zostało z wykorzystaniem krzywych kosztów

potencjalnych utraconych korzyści (lost benefits – LB ) i kosztów potencjalnie utraconych zagrożeń (lost dangers – LD ). Krzywa potencjalnie utraconych korzyści ukazuje wzrost tych wartości w miarę wzrostu inwestycji pożytku publicznego realizowanych bez wykorzystania koncepcji efektywnościowej. Podobnie interpre-towana jest postać krzywej potencjalnie utraconych zagrożeń, z tą różnicą, iż jest to krzywa malejąca. Koszty wartości potencjalnych można przedstawić także w postaci algebraicznej. Będą one sta-nowiły różnicę kosztów potencjalnych utraconych korzyści (LB ) i kosztów potencjalnych utraconych zagrożeń (LD ).

XK = LB − LD (2.4)

gdzie: XK – koszty wartości potencjalnych, LB – koszty poten-cjalne utraconych korzyści, LD – koszty potenpoten-cjalne utraconych zagrożeń.

Koszty potencjalne utraconych korzyści będą wartością okre-ślającą przewidywaną korzyść, której się nie uzyska, nie wdrażając do realizacji zadania publicznego koncepcji efektywnościowej, wy-rażoną w wielkości nominalnej. Można zatem powiedzieć, iż owe koszty są kosztami wynikającymi z nieosiągnięcia określonych ko-rzyści usprawniających czy racjonalizujących osiągnięcie celu pu-blicznego. Będą to więc koszty powstałe w skutek nieracjonal-nego zarządzania administracją publiczną w zakresie projektów inwestycyjnych. Tak traktowana wartość nieosiągniętych benefi-tów (lost benefits) w ujęciu optymalizującym będzie traktowana jako potencjalna wartość kosztów inwestycji rządowych.

Drugim składnikiem kosztów wartości potencjalnych są koszty potencjalne utraconych zagrożeń. Logika ich definiowania jest toż-sama z powyższą, dotyczy jednak szeregu zagrożeń wynikających z wdrożenia koncepcji optymalizacji inwestycji publicznych do re-alizacji zadań pożytku publicznego. Koszty potencjalne utraco-nych zagrożeń będą więc definiowane jako wartość nominalna okre-ślająca nieosiągnięte zagrożenia implikacji koncepcji efektywno-ściowej. Przyjęta logika formułowania przedmiotowej koncepcji de-terminuje ujęcie nieosiągniętych zagrożeń (lost dangers) w pozycji

kosztowej. Jest jednak rzeczą oczywistą, iż nieosiągnięcie określo-nych niebezpieczeństw będzie wartością pozytywną w procesie re-alizacji projektów. W związku z tym koszty wartości potencjalnych będą proporcjonalnie odwrotne do kosztów potencjalnych utraco-nych zagrożeń. W świetle powyższego należy stwierdzić, że koszty wartości potencjalnych będą różnicą pomiędzy kosztami poten-cjalnych utraconych korzyści i kosztami potenpoten-cjalnych utraconych zagrożeń. Wzrost zatem potencjalnych wartości utraconych korzy-ści będzie skutkował wzrostem kosztów wartokorzy-ści potencjalnych.

Wzrost natomiast wartości kosztów potencjalnych utraconych za-grożeń będzie determinował zmniejszenie się kosztów wartości po-tencjalnych.

Rysunek 2.5: Struktura ceny użyteczności publicznej, opracowanie wła-sne

Takie definiowanie pojęcia kosztów rzeczywistych i potencjal-nych wyróżnia w sposób istotny pojęcie ceny użyteczności pu-blicznej od ceny w rozumieniu obecnych jej definicji. W świetle powyższego można stwierdzić, iż wartość inwestycji użyteczności społecznej, w świetle logiki koncepcji efektywnościowej, będzie wy-rażona ceną użyteczności publicznej, rozumianą jako suma

kosz-tów wartości rzeczywistych i koszkosz-tów wartości potencjalnych wy-rażonych wzorem 2.2. Nominalna wartość inwestycji publicznych określona przez CUP ukazuje więc szersze spektrum kosztów zwią-zanych bezpośrednio i pośrednio z jej realizacją. Struktura ceny użyteczności publicznej może być także przedstawiona w postaci graficznej (zob. rys. 2.5). Krzywa CUP jest wypadkową krzywych kosztów rzeczywistych K^∗ i kosztów potencjalnych XK. Jest to także uzasadnione przedstawionymi powyżej wzorami algebraicz-nymi. Wynika z tego jeden zasadniczy fakt. Wielkość ceny uży-teczności publicznej jest uzależniona w dużej mierze od kosztów, na które bezpośredni wpływ posiada administracja publiczna. Co więcej, wysokość tych kosztów jest determinowana poprzez działa-nia tejże administracji i przyjętą strategię zarządzadziała-nia projektami inwestycyjnymi. Takie podejście do kategorii kosztów związanych z realizacją zadań użyteczności publicznej tworzy przestrzeń do jej racjonalizacji i optymalizacji.

Cena użyteczności publicznej nie ma na celu sztucznego po-większania kosztów związanych z realizacją zadań użyteczności publicznej. Podejście to generuje jednak szeroki obraz kosztów bez-pośrednich i bez-pośrednich związanych z tym obszarem działalności administracji państwowej. Dodatkowo ukazuje obszar, w którym możliwa jest ich racjonalizacja. W świetle powyższego CUP można zdefiniować jako komplementarną wartość inwestycji publicznej generowaną poprzez działalność państwa w celu osiągnięcia okre-ślonego celu publicznego. Tak definiowana cena wyraża szerokie spektrum nakładów inwestycyjnych, które wyrażają się w bezpo-średnich kosztach inwestycyjnych, kosztach posiadania kompeten-cji oraz kosztach wartości potencjalnych wynikających z polityki i strategii inwestycyjnej administracji publicznej.

Rozdział 3