Istota polityki gospodarczej

Ekonomia Celów Publicznych chcąc podjąć próbę opisania zja-wisk społeczno-gospodarczych, którymi z definicji są zadania uży-teczności publicznych, w sposób naturalny dotyka zagadnień eko-nomii wpisywanych w politykę gospodarczą. To wszak pod tym pojęciem „należy rozumieć świadome oddziaływanie państwa na zjawiska gospodarcze za pomocą określonych narzędzi służących do osiągnięcia założonych celów”⁴²⁷. Dla pełnego jednak uzasad-nienia osadzenia ECP w polityce gospodarczej warto dokonać ogól-nego przeglądu definicji, które znaleźć można w literaturze przed-miotu. Pierwszą z nich może być już ta przytoczona powyżej, któ-rej autorem jest J. Kaja. Wynika z niej, iż kluczowymi elementami polityki gospodarczej są instytucja państwa jako jej podmiot, cele gospodarcze oraz narzędzia wykorzystywane przez państwo do ich realizacji. „Elementy te w konkretnych przypadkach mogą przy-bierać różne formy, ale zawsze stanowią integralną część polityki gospodarczej, rozpatrywanej jako określone zjawisko”⁴²⁸.

Warto w tym miejscu także przytoczyć definicję zawartą w Lek-sykonie polityki gospodarczej . Polityka ekonomiczna jest tam okre-ślana jako „świadoma działalność państwa, zmierzająca przez zmianę struktury materialnej i instytucjonalnej gospodarki na-rodowej za pomocą instrumentów przymusu polityczno-prawnego i ekonomicznego do osiągnięcia ściśle określonych publicznych ce-lów społeczno-ekonomicznych”⁴²⁹. Definicja ta zakłada więc ko-egzystencję czterech kluczowych elementów tej polityki. Mowa jest wszak o samym jej podmiocie, którym jest państwo, oraz

427J. Kaja, Polityka gospodarcza. Wstęp do teorii, SGH, Warszawa 2014, IV, s. 13.

428Ibid.

429U. Kalina-Prasznic, red., Leksykon polityki gospodarczej, Oficyna Ekono-miczna, Kraków 2005, s. 175.

o przedmiocie polityki gospodarczej. Ten z kolei jest określany jako zamierzone zmiany w strukturze krajowej gospodarki. Kolej-nym elementem jest sam mechanizm prowadzenia tejże polityki, na który składają się różnego rodzaju instrumenty przysługujące państwu. Ostatnim elementem, a w kontekście rozważań nad kon-cepcją optymalizacji inwestycji publicznych, można zaryzykować stwierdzenie, iż elementem kluczowym polityki gospodarczej są konkretne cele społeczno-ekonomiczne, które można tu przedsta-wić jako swoistą przesłankę czy motyw definiowanego tu działania państwa. Te zaś są określane jako „związane z podnoszeniem po-ziomu dobrobytu ekonomicznego społeczeństwa, głównie w sferze podziału dochodu narodowego, likwidacji nierówności, wyrówny-wania szans społeczno-ekonomicznych”⁴³⁰.

Inna definicja, wychodząc z funkcji państwa, podkreśla istotną rolę polityki gospodarczej w całym systemie politycznym. Jej pod-miotem jest oczywiście władza państwowa, która poprzez cen-tralne organy władzy oraz administrację państwową na każdym jej szczeblu realizuje polityczne założenia i cele. W tym kontekście

„polityka gospodarcza wyraża się w świadomej działalności pań-stwa polegającej na wyznaczaniu celów i zadań gospodarczych oraz na ustalaniu środków i metod ich realizacji, czyli – mówiąc inaczej – na powodowaniu realizacji zadań prowadzących do osiągnięcia ustalonych celów. Charakter polityki gospodarczej kształtuje się pod determinującym wpływem warunków społeczno-ustrojowych i techniczno-ekonomicznych. Oznacza to, że elementy składowe polityki gospodarczej (cele, zadania, środki i metody realizacji) zmieniają się wraz ze zmianą stosunków społeczno-ustrojowych.

Stosunki te jednocześnie określają i są określane przez politykę gospodarczą”⁴³¹. Z definicji tej wynika, iż kluczowym elementem polityki gospodarczej są jej cele i zadania oraz środki i metody ich osiągania. W kontekście nurtu neoinstytucjonalnego, definicja ta jest jednak interesująca jeszcze z jednego powodu. Jej autorzy akcentują wpływ warunków społeczno-ustrojowych i

techniczno-430Ibid., s. 29.

431W. Baka et al., Planowanie gospodarki narodowej, PWE, Warszawa 1975, s. 15.

ekonomicznych na charakter tejże polityki. Co więcej, mowa jest także o tym, iż owe warunki z jednej strony kształtują charak-ter polityki gospodarczej, a z drugiej – są przez nią kształtowane.

Widać tu dość wyraźnie ideę instytucji, stanowiącą jeden z funda-mentów Nowej Ekonomii Instytucjonalnej. Stwierdzenie, iż „każdy system społeczny i każdy etap rozwoju społeczno-gospodarczego odznacza się odrębną polityką gospodarczą”⁴³², można traktować jako swoiste odniesienie autorów tej definicji – świadome lub też nie – do istoty neoinstytucjonalizmu.

Kolejna definicja polityki gospodarczej odnosi ją do systemu społeczno-ekonomicznego państwa, w którym gospodarka kra-jowa jest swoistym układem o celowym działaniu. W tym świe-tle polityka gospodarcza jest rozumiana jako „świadoma i celowa działalność państwa polegająca na kształtowaniu, na podstawie praw ekonomicznych, racjonalnego przebiegu procesów społeczno-ekonomicznych”⁴³³. Ta definicja podkreśla z kolei aspekt celowo-ści działań państwa, które poprzez swoją politykę gospodarczą wpływa na zachowanie i funkcjonowanie skomplikowanego systemu gospodarki narodowej. W kontekście rozważań nad koncepcją efek-tywnościową, interesujące wydaje się stwierdzenie o racjonalności przebiegów procesów społeczno-ekonomicznych. Te, jako przed-miot polityki gospodarczej, są modelowane pracą ludzi (polityków) świadomych skutków swojej działalności i odpowiedzialności za jej finalne efekty. Świadomość tejże działalności jest z kolei rozumiana w taki sposób, że jest ona (działalność polityczna) rozpoznana i przemyślana z perspektywy jej słuszności i zasadności⁴³⁴.

Inną dość ogólną definicję polityki gospodarczej, co można uznać za jej atut, podał H. Ćwikliński. Otóż ów poziom jej ogól-ności daje możliwość zastosowania opisu polityki gospodarczej do szerokiego wachlarza najróżniejszych systemów gospodarczych, tj.

transgraniczne organizacje gospodarcze i polityczno-ekonomiczne, gospodarki narodowe, regionalne czy gminne, korporacje

między-432Ibid., s. 17.

433Z. Bosiakowski, A. Sławiński, i B. Woźniak, Polityka ekonomiczna, PWN, Warszawa 1988, s. 10.

434por. Ibid., s. 11.

narodowe, przedsiębiorstwa czy nawet określone branże gospo-darki krajowej. Na tak wysokim poziomie ogólności „polityka go-spodarcza polega na określeniu celów danego systemu gospodar-czego oraz stosowaniu metod, środków i sposobów (czyli odpowied-niego zbioru procesów regulacyjnych) prowadzących do osiągania tych celów, zgodnie z regułami nauk ekonomicznych”⁴³⁵. Przyj-mując jednak założenie, iż politykę gospodarczą należy traktować w kontekście systemu gospodarki narodowej konkretnego państwa, można przytoczyć definicję sformułowaną przez B. Winiarskiego.

Polityka gospodarcza będzie zatem oznaczała tu „oddziaływanie władz państwowych na gospodarkę narodową – na jej dynamikę i strukturę, na stosunki ekonomiczne w państwie oraz na jego re-lacje gospodarcze z zagranicą”⁴³⁶. Definicja ta nabiera pełnego znaczenia w powiązaniu z jej autorską interpretacją. Otóż owo od-działywanie władz państwowych jest postrzegane w perspektywie także sposobu powoływania, samej struktury, kompetencji i odpo-wiedzialności organów państwowych. Kluczowym jest założenie, iż wszelkie decyzje związane z gospodarowaniem państwowym po-winny być dokonywane w zgodzie z zasadami dobra wspólnego, celowości, racjonalnego działania (oszczędnego w środkach i roz-ważnego w skali) oraz niezbędnych i rozsądnych ograniczeń swobód obywateli i przedsiębiorców⁴³⁷.

W kontekście strategii rozwoju państwa oraz uwarunkowań i celów interwencjonizmu w gospodarkę A. Karpiński podaje własną definicję polityki gospodarczej. Według niego, pod poję-ciem polityka gospodarcza należy rozumieć całokształt „sposo-bów i środków oddziaływania państwa na tempo, strukturę i kie-runki rozwoju gospodarki z punktu widzenia przyjętych celów, na podstawie analizy uwarunkowań wewnętrznych i międzynarodo-wych oraz wiedzy na temat możlimiędzynarodo-wych do zastosowania dla re-alizacji tych celów – określonych środków i mechanizmów

ekono-435H. Ćwikliński, red., Polityka gospodarcza, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańksiego, Gdańsk 2004, IV, s. 22.

436B. Winiarski, red., Polityka ekonomiczna, Wydawnictwo Akademii Eko-nomicznej im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław 1992, s. 12.

437por. Ibid., s. 12–13.

micznych”⁴³⁸. To kolejna definicja, która obok podmiotu polityki gospodarczej i jej celów kładzie wyraźny nacisk na uwarunkowa-nia wewnętrzne i zewnętrzne, a tutaj dodatkowo na analizę tychże uwarunkowań. Można zatem z powyższego wywnioskować, iż cele polityki gospodarczej oraz sposoby i środki działania są przyjmo-wane przez polityków na podstawie właśnie owej analizy warun-ków wewnętrznych i zewnętrznych. Wyraźnie powyższe stwierdze-nie koreluje z teorią instytucji stanowiącą fundament neoinstytu-cjonalizmu. Przyjmując także za kontekst, dla powyższej definicji, strategię długofalowego rozwoju gospodarki narodowej, można za-ryzykować stwierdzenie, iż polityka gospodarcza jest sztuką doko-nywania wyboru⁴³⁹ w warunkach instytucjonalnej sfery, kształtu-jącej zjawiska⁴⁴⁰ będące jej (polityki gospodarczej) przedmiotem zainteresowań. Sam fakt dokonywania wyborów określonych ce-lów do realizacji przez politykę gospodarczą, ale i także sposobów i środków koniecznych do ich osiągania można przyjąć za podstawę innej definicji przedstawionej przez tego samego autora. Wynika z niej, iż „polityka gospodarcza to aktywne oddziaływanie państwa na procesy gospodarcze i społeczne poprzez formułowanie celów, środków ich realizacji, priorytetów i kształtowanie sprzyjających jej postaw jednostkowych i społecznych”⁴⁴¹. W świetle powyższych definicji A. Karpińskiego można powiedzieć, iż polityka gospodar-cza m.in. zmierza do określenia celów społeczno-gospodarczych w oparciu o analizę uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych kształtujących zjawiska gospodarki.

Kolejna definicja warta uwagi traktuje politykę gospodarczą jako praktykę i działanie, a takowa może być dopiero jej wyznacz-nikiem jako nauki. Przechodząc proces prób definiowania polityki gospodarczej z różnych perspektyw i w rozlicznych kontekstach, ostatecznie S. Kurowski stwierdza, iż „ jest to działanie państwa

438A. Karpiński, Zakres interwencji państwa we współczesnych gospodarkach rynkowych, Wydawnictwo PAN, Warszawa 1992, s. 41.

439por. Ibid., s. 40.

440por. J. Kaja, Polityka gospodarcza. . . , op. cit., s. 21–22.

441A. Karpiński, Co warto wiedzieć o polityce gospodarczej rządów, Instytut Organizacji i Zarządzania w Przemyśle „ORGMASZ”, Warszawa 1997, s. 35.

określające cele gospodarcze i środki ich realizacji oraz organizu-jące te środki w procesie gospodarowania w sytuacji, gdy państwo jest ograniczone w tym działaniu przez inne podmioty gospodar-cze, wobec których nie ma pełnej dyspozycji, oraz gdy działanie to dokonuje się przez wybór celów alternatywnych (. . . ) i ograni-czonych środków substytucyjnych”⁴⁴². Swoistym novum zawartym w tej definicji jest kwestia gospodarowania państwa w warunkach ograniczonych możliwości działania oraz ograniczonych środków.

Sięgając do źródeł powyższej definicji, można znaleźć uzasadnie-nie powyższego. Otóż kwestia związana z ograniczonością działa-nia wynika z faktu, iż polityka gospodarcza stanowi element skła-dowy systemu politycznego, w którym współistnieją różne pod-mioty uprawiające politykę, często o rozbieżnych celach, także i go-spodarczych. Z kolei charakter działań państwa w warunkach ogra-niczonych środków substytucyjnych i alternatywnych celów doty-czy zagadnienia wyborów i samego uprawiania polityki w zakre-sie gospodarki. Rzecz dotyczy procesu wyboru określonych celów przeznaczonych do realizacji z wykorzystaniem zasobów zdatnych także do realizacji innych zadań⁴⁴³. Działalność niebędąca więc, w sposób jednoznaczny, zdeterminowana jednym celem, będzie po-lityką gospodarczą opartą o polityczne wybory strategiczne.

Poza powyższymi definicjami polityki gospodarczej, w literatu-rze pliteratu-rzedmiotu można znaleźć wiele innych prób jej dookreślenia.

Będą to m.in. definicje przedstawione poniżej:

• (wg O. Lange) „polityka ekonomiczna polega na wykorzy-staniu praw ekonomicznych do osiągnięcia zamierzonych ce-lów. (. . . ) Sposób działania polityki ekonomicznej polega na wprowadzeniu do rzeczywistości przyczyn, które zgod-nie z prawami ekonomicznymi wywołują skutki stanowiące cel polityki ekonomicznej. Polityka ekonomiczna stawia sobie pewne cele, które zamierza realizować i posługuje się pew-nymi środkami, które służą do realizacji tych celów. Aby te

442S. Kurowski, Polityka gospodarcza PRL. Ujęcie modelowe. Cele, zasady metody. Analiza krytyczna, Editions Spotkania, Warszawa 1990, s. 13.

443por. Ibid., s. 12–13.

cele osiągnąć, polityka ekonomiczna musi posłużyć się środ-kami, które są przyczynami, wywołującymi zamierzone cele jako skutki. Wymaga to znajomości praw ekonomicznych oraz ich stosowanie”⁴⁴⁴;

• (wg M. Nasiłowskiego) „polityka gospodarcza to działalność państwa lub innego organu publicznego, zmierzająca do osią-gnięcia konkretnych celów społeczno-ekonomicznych w ściśle określonych warunkach i określonym horyzoncie czasu”⁴⁴⁵;

• (wg K. Niemczyckiego) „polityką ekonomiczną państwa na-zywamy ingerencję rządu w procesy produkcji i podziału wy-tworzonych dóbr oraz konsumpcji”⁴⁴⁶;

• (wg T. Orłowskiego) polityka gospodarcza „ jest to działanie państwa lub innego organu publicznego, zmierzające do osią-gnięcia konkretnych celów społeczno-ekonomicznych w okre-ślonych warunkach i w określonym czasie. Elementami po-lityki gospodarczej są: polityka fiskalna (skarbowa), docho-dowa, pieniężna, kształtowanie rynku pracy (bezrobocie) itp.

W sferze polityki gospodarczej odbywa się rozgrywanie inte-resów różnych sił społecznych i orientacji politycznych”⁴⁴⁷;

• (wg B. Prandeckiej) „polityka ekonomiczna jest nauką o umiejętności kierowania oraz sterowania procesami i zja-wiskami gospodarczymi, a formułując to bardziej ogólnie, o umiejętnościach oddziaływania na bieg spraw gospodar-czych w odpowiednim kierunku. Zarówno zakres tego od-działywania, jak i jego kierunki (cele) oraz metody i środki

444O. Lange, Ekonomia polityczna. . . , op. cit., s. 129.

445M. Nasiłowski, Systemy rynkowe. Podstawy mikro- i makroekonomii, Wy-dawnictwo Key Text, Warszawa 2006, VI, s. 23.

446K. Niemczycki, Ekonomia, Wydawnictwo BWSBiI im. J. Tyszkiewicza, Bielsko-Biała 2000, s. 286.

447T. Orłowski, Nowy leksykon ekonomiczny, Oficyna Wydawnicza Graf-Punkt, Warszawa 1998, s. 36.