Inwestycje publiczne dla dobra publicz- publicz-nego

U podstaw koncepcji optymalizacji inwestycji rządowych leżą same zadania użyteczności publicznej. Fakt ten jest elementem kluczowym dla koncepcji efektywnościowej, które swoje korzenie czerpie w jakiejś mierze z praktyki gospodarczej sektora prywat-nego. Założenia do opracowania narzędzia racjonalizującego re-alizację celów publicznych bezsprzecznie leżą gdzieś w praktyce gospodarczej przedsiębiorstw prywatnych. To tam kwestia opty-malizacji wydatków jest jednym z kluczowym elementów zarządza-nia²⁷⁹. Efektywność natomiast w aspekcie ekonomicznym jest trak-towana jako wynik działalności gospodarczej przedsiębiorstwa, bę-dący stosunkiem osiągniętego efektu do poniesionych nakładów²⁸⁰. Takie właśnie podejście do zarządzania projektami inwestycyjnymi w kontekście koncepcji OIP będzie odnosiło się do inwestycji ce-lów użyteczności społecznej. To właśnie tego rodzaju inwestycje są tutaj przedmiotem rozważań.

277por. G. Lissowski, Społeczne aspekty analizy kosztów i korzyści , „Decyzje”, 2015, nr 23, s. 47–69.

278por. J. Głowacki, Mierzenie społecznej wartości dodanej , „Ekonomia spo-łeczna, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie”, 2010, nr 1, s. 26–34.

279 por. P. Pabianiak, Ocena efektywności projektów inwestycyjnych, Biz-COM, Szczecin 2015, s. 14–15.

280 por. A. Koliński, Przegląd metod i technik oceny efektywności procesu produkcyjnego, „Logistyka”, 2011, nr 5, s. 1084.

Logika ekonomicznej efektywności koncepcji optymalizującej jest przystawiona do realizacji zadań administracji publicznej na szczeblu rządowym i samorządowym. „Są to usługi świadczone obywatelom poprzez administrację publiczną. Obejmują one dobra publiczne, które powinny być dostępne dla wszystkich, bez wyklu-czenia kogokolwiek. (. . . ) Usługi użyteczności publicznej mogą być realizowane bezpośrednio przez podmioty będące częścią sektora publicznego lub poprzez finansowanie podmiotów prywatnych za-pewniających daną usługę”²⁸¹. Definicji zadań o charakterze uży-teczności publicznej dostarczają nam także akty polskiego prawa.

W ustawie o samorządzie gminnym czytamy, że zadaniami tymi są zadania własne gminy, których celem jest bieżące zaspokaja-nie zbiorowych potrzeb lokalnej społeczności w drodze świadcze-nia usług powszechnie dostępnych²⁸². Z kolei ustawa o gospodarce komunalnej w pierwszych słowach mówi, iż „ustawa określa za-sady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu tery-torialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty sa-morządowej. [W ustępie drugim czytamy dalej, że] gospodarka ko-munalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użytecz-ności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspo-kajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych”²⁸³. Przy podejmowaniu decyzji strate-gicznych sprowadzających się do realizacji tychże zadań celem jest

„wzrost dobrobytu społeczeństwa, przy czym przez społeczeństwo rozumie się w tym przypadku wszystkie osoby, których interesy brane są pod uwagę i na które ma wpływ podjęcie określonej de-cyzji. Trudność w zastosowaniu kryterium dobrobytu społecznego w tak ogólnej postaci polega na tym, że decyzje publiczne nieod-łącznie wiążą się z nierównomiernym rozkładem korzyści i

kosz-281 K. Cibor, Usługi użyteczności publicznej a ekonomia społeczna, Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, Warszawa 2014, s. 3.

282 por. Art. 9 ust. 4 Ustawa o samorządzie gminnym, 1990.

283 Art. 1 Sejm RP, Ustawa o gospodarce komunalnej , 1996.

tów między te wszystkie grupy, których dotyczą”²⁸⁴. Dla potrzeb definiowania koncepcji OIP, inwestycje publiczne można potrakto-wać jako niezależne projekty biznesowe. Ich celem jest osiągnięcie określonego pożytku publicznego, który to jest możliwy do zreali-zowania przy zaabsorbowaniu konkretnych kompetencji bizneso-wych. Tak definiowane zadania publiczne stają się przedmiotem praktyki menedżerskiej w rozumieniu zarządzania procesowego, gdzie projekty są definiowane jako „niepowtarzalne przedsięwzię-cia o znacznej złożoności, są realizowane na podstawie sforma-lizowanych, opracowanych zawczasu – z wykorzystaniem wnikli-wej analizy konkretnego przypadku – niepowtarzalnych, złożonych schematów działania”²⁸⁵.

Dla pewnej poprawności merytorycznej warto także podkre-ślić, iż głównym przedmiotem koncepcji OIP jest projekt, któ-rego realizacja generuje wartość dodaną o charakterze użyteczno-ści publicznej. W polskiej nomenklaturze w celu określenia takiego projektu używa się kilku określeń, które zależą od tego, jaka jed-nostka administracyjna realizuje określony projekt. Mamy zatem do czynienia z takimi określeniami jak: zadanie publiczne lub rzą-dowe, inwestycje rządowe czy samorząrzą-dowe, zadania użyteczności publicznej czy inwestycje Skarbu Państwa. Warto w tym miej-scu wspomnieć, iż „cechą specyficzną dla administracji publicznej w Polsce jest dualizm jej struktury. Samorząd terytorialny jest częścią administracji publicznej, a także jej szczególną formą cha-rakteryzującą się tym, że zadania publiczne wykonywane są sa-modzielnie. Jednakże samorząd wykonuje swoje zadania stosując te same środki prawne co administracja rządowa, w tym także środki władcze. Podstawowa różnica wynika z posiadania przez samorząd terytorialny odrębnej od państwa podmiotowości praw-nej. W tym zakresie korzysta z ochrony sądowej sprawowanej przez sądy administracyjne. W konsekwencji wytworzyła się dwutorowa administracja publiczna, w której strukturze wyodrębniamy

ad-284W.F. Samuelson i S.G. Marks, Ekonomia menedżerska, Polskie Wydaw-nictwo Ekonomiczne, Warszawa 2009, s. 34.

285 M. Trocki, Nowoczesne zarządzanie projektami, PWE, Warszawa 2012, s. 44–45.

ministrację rządową oraz administrację samorządową sprawowaną w imieniu społeczności lokalnej i na jej odpowiedzialność”²⁸⁶. Kon-cepcja optymalizacji inwestycji publicznych dotyczy każdej części administracji publicznej i w związku z tym w niniejszej pracy będą wykorzystywane powyższe określenia zamiennie. Jedynym kryte-rium wyróżniającym przedmiotowe projekty od ogółu inwestycji w gospodarce jest ich publiczna użyteczność, która mocą wiednich przepisów prawa do realizacji jest scedowana na odpo-wiednie organy administracji państwowej. Dla potrzeb zdefiniowa-nia koncepcji efektywnościowej można stwierdzić, iż jest to skutek takiej działalności, która związana jest w sposób bezpośredni lub pośredni z zarządzaniem państwa jako takiego oraz z uprawianiem polityki gospodarczej. W świetle powyższego można zatem powie-dzieć, że koncepcja optymalizacji inwestycji publicznych dotyczy tych projektów, które prowadzą do osiągnięcia celów użyteczno-ści publicznej, z wykorzystaniem odpowiednich kompetencji przez organizacje administracji państwowej.