Definicja i podstawowe rodzaje instytucji

W najbardziej ogólnym ujęciu instytucje to funkcjonujące w społeczeństwie zbiory reguł i norm, wpływające na działanie człowieka (Ostrom 1986; North 1991; Scott 1995; Stryjakie-wicz 1999; Stachowiak 2007; Steinmo 2008; Chmielewski 2011). Całość tych reguł i norm bywa różnie określana, np. jako „społeczny system normatywny”, „struktura normatywna”,

„struktura instytucjonalna”, „podsystem regulacyjny”, „system podtrzymawania wzorów” czy

„system aksjo-normatywny” (Sztompka 2012: 316). Najogólniej mówiąc, reguły i normy po-stępowania wpływają na działania człowieka lub organizacji. Mają one charakter formalny lub nieformalny. Poprzez te reguły i normy społeczeństwo żąda (imperatywy), dopuszcza (przy-zwolenia), zaleca lub preferuje (zalecenia lub preferencje) określone zachowania.

Jak już wspomniano, funkcjonujące w danej społeczności instytucje mają dwojaki cha-rakter: (1) formalny lub (2) nieformalny. Podział ten przyjmuje się w wielu naukowych publi-kacjach i nie budzi on większych wątpliwości (North 1991; Blom-Hansen 1997; Helmke, Levitsky 2004; Stachowiak 2007; Chmielewski 2011). Określenia „formalny” i „nieformalny”

są w pewnym sensie uproszczeniem. Instytucje formalne są skodyfikowane i mają charakter obligatoryjny, tzn. ich nieprzestrzeganie wiąże się z określonymi przewidzianymi prawem sankcjami. Zazwyczaj domykają się one w ramach systemu prawnego danego państwa lub innej jednostki autonomicznej. Współcześnie w Europie dość dużą rolę w kształtowaniu formalnego porządku instytucjonalnego odgrywają również organy Unii Europejskiej, które formułują i wprowadzają określone dyrektywy lub zachęty finansowe do realizacji wyznaczonych uprzed-nio działań. Instytucje formalne mają kluczowe znaczenie w powstawaniu i funkcjonowaniu zinstytucjonalizowanych sieci współdziałania międzygminnego, ponieważ to one determinują zachowania gmin jako podmiotów administracji publicznej. Dlatego spora część badań, w tym również w Polsce, dotyczy jakości tych instytucji i ich dostosowania do aktualnych problemów i wyzwań (por. Ofiarska 2008; Dolnicki 2012). Z punktu widzenia współpracy międzygminnej instytucje formalne mogą odnosić się do podmiotu lub przedmiotu kooperacji. Pierwsze z nich dotyczą prawno-ustrojowych form współdziałania, a drugie – zadań, które stają się przedmio-tem kooperacji (np. gospodarki odpadami komunalnymi, dostarczania wody, odprowadzania ścieków). W pracy skoncentrowano się głównie na instytucjach odnoszących się do przedmiotu współpracy. Uznano bowiem, że przyczyn powstawania sieci współdziałania międzygminnego,

78 jako podmiotów wykorzystywanych instrumentalnie (tj. w celu realizacji określonych funkcji), należy szukać w charakterze wspólnej działalności i regułach, które je kształtują.

Drugim rodzajem instytucji są instytucje nieformalne, które czasami określa się również regułami lub normami kulturowymi. Helmke i Levitsky (2004: 727) definiują je jako „społecz-nie podzielane, „społecz-niepisane zasady, które są zazwyczaj tworzone, przekazywane i egzekwowane poza oficjalnie usankcjonowanym kanałem”. Mogą mieć one różny „ładunek powinności”, tzn.

wiązać się mogą z nimi silniejsze lub słabsze oczekiwania społeczne na temat właściwego dzia-łania (Sztompka 2012: 317). Całość tak sformułowanych reguł i norm tworzy kulturę danego społeczeństwa lub społeczności. Instytucje nieformalne domykają się zatem często również w ramach określonego państwa, choć w tym przypadku zróżnicowanie jest dużo większe. Przy-kładem mogą być regiony historyczno-kulturowe Francji, Hiszpanii, Niemiec lub Polski.

W każdym z tych krajów istnieje przynajmniej kilka różnych grup kulturowych, które cechują się innym zbiorem zwyczajów, symboli oraz uznanych sposobów zachowań. Zróżnicowanie instytucji nieformalnych może mieć również inny układ i zależeć od pokolenia, w którym się żyje, wykształcenia, czy wykonywanego zawodu lub pozycji społecznej. Inne instytucje funk-cjonują bowiem wśród urzędników, inne wśród burmistrzów, wójtów i prezydentów miast i inne wśród radnych, sołtysów lub „zwykłych” mieszkańców. Instytucje nieformalne różnią się od formalnych również czasem trwania (Lauth 2004). Raz ukształtowane i zaakceptowane normy i reguły kulturowe mogą trwać w nieznacznie zmienionej formie nawet dziesiątki, czy setki lat. Ma to swój wyraz w podejmowanej problematyce naukowej. Również w Polsce wiele zjawisk i procesów społecznych analizuje się w kontekście wpływu na nie uwarunkowań re-gionów historyczno-kulturowych (Gorzelak, Jałowiecki 1996; 2014; Kowalski 2000, 2003; Go-rzelak 2004; Stryjakiewicz 2012). Specjalistami w tego rodzaju badaniach są przede wszystkim geografowie i socjologowie, którzy są w stanie najbardziej kompleksowo (głównie geografo-wie) i wnikliwie (głównie socjologogeografo-wie) te kwestie dostrzec i zinterpretować. W niniejszej pracy wyniki identyfikacji sieci współpracy międzygminnej odniesiono również do układu re-gionów historyczno-kulturowych.

Najważniejsze różnice między formalnymi i nieformalnymi instytucjami przedstawiono (za H.J. Lauthem 2004) w tabeli 10. Podsumowują one w zasadzie to, co zostało zasygnalizo-wane wcześniej. Dwa podstawowe rodzaje instytucji różnią się więc przede wszystkim stop-niem ich kodyfikacji, rodzajem sankcji, źródłem legitymizacji, modusem i czasową perspek-tywą zmiany oraz ośrodkiem koordynującym.

Oprócz podziału na instytucje formalne oraz nieformalne można wprowadzić drugie rozróżnienie. Polega ono na osadzeniu instytucji na skali zróżnicowania ładunku powinności,

79 jaki ze sobą niosą (Sztompka 2012). Na postawie tego kryterium Sztompka wyróżnił w swojej pracy: (1) przyzwolenia, (2) preferencje oraz (3) imperatywy. Różni je, jak wcześniej wspo-mniano, przede wszystkim ładunek powinności (tj. słabszy lub silniejszy poziom oczekiwania określonego działania), przy czym oprócz zróżnicowania „między”, można również zaobser-wować zróżnicowanie „wewnętrz” tych trzech kategorii.

Tabela 10. Różnice między instytucjami formalnymi i nieformalnymi.

Kategoria Instytucje formalne Instytucje nieformalne

Oficjalne

skodyfikowanie Tak Nie

Sankcje państwowe Tak Nie (tylko sankcje społeczne)

Źródło legitymizacji Suwerenni obywatele (demokracja)

albo władza państwowa Przyzwolenie (społeczna akceptacja oparta na różnych źródłach) Modus zmiany Działanie aktorów politycznych Zmiana zachęt (bodźców),

publiczne dyskusje Czasowa perspektywa

zmiany Krótkoterminowa Długoterminowa

Ośrodek koordynujący Tak Nie

Źródło: Lauth (2004: 71).

Najsłabszy ładunek powinności mają instytucje przyzwalające na określone działanie.

Nie zawierają one nakazów i zakazów, tylko dopuszczają pewną czynność, umożliwiając tym samym jej realizację. Ich werbalnym wyrażeniem są słowa „może” albo „wolno”. Jeśli ktoś chce postąpić zgodnie z tą instytucją, to nic nie stoi na przeszkodzie, ale nie jest to także dzia-łanie zalecane. Prawo, któremu podlegają wójt (burmistrz, prezydent miasta) i rada jest prze-pełnione tego rodzaju regułami i normami i już na wstępie wiadomo, że mają one dla nich znaczenie konstytutywne, tzn. bez instytucji przyzwalających, wójt i rada nie mogliby istnieć jako organy administracji publicznej. Ponadto, w związku z gwarantowaną konstytucyjnie sa-modzielnością samorządu terytorialnego²⁵, można się spodziewać pewnej dominacji instytucji przyzwalających nad pozostałymi.

Większy ładunek powinności zawierają instytucje zalecające określone działanie. Na-zywa się je preferencjami, a w analizach współpracy międzygminnej stosuje się często słowo

„zachęty”. Tego typu instytucje implikują zewnętrze, normatywne rozstrzygnięcie, tzn. okre-ślony podmiot (jednostka, grupa, społeczeństwo) decyduje (w oparciu o przyjęty system war-tości), że dana norma, reguła jest dobra lub zła. Następnie, po dokonaniu tego rozstrzygnięcia,

25 Zgodnie z art. 165, ust. 2 Konstytucji RP, „Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej”.

80 kształtuje on instytucje, których werbalną emanacją jest zwrot: „dobrze by było, żeby…”. Ope-racjonalizacja tego rodzaju instytucji formalnych może mieć różną formę. Zazwyczaj jest tak, że państwo lub inny podmiot prawodawczy (organizacja międzynarodowa lub państwa związ-kowe federacji) względem samorządu terytorialnego tworzy takie regulacje, które mają na celu zmotywowanie do określonych czynności, np. do współpracy międzygminnej. Współcześnie kooperacja gmin jest z reguły oceniana wyłącznie pozytywnie, tzn. tworzy się instytucje zachę-cające do tego rodzaju działań (por. m.in. West 2007; Intermunicipal cooperation…, 2009;

Rayle, Zegras 2012; Sorrentino, Simonetta 2013).

Trzecią grupę stanowią instytucje obligujące do określonego działania, określane mia-nem imperatywów. Mogą być one formułowane dwojako, w formie nakazów lub zakazów.

Pierwszym odpowiadają oczekiwania społeczne wyrażane słowami „musi”, „ma obowiązek”, natomiast drugim – oczekiwania artykułowane zwrotami „nie może”, „nie wolno”. W praktyce tego typu normy dotyczące współpracy międzygminnej są stosowane w skrajnych przypadkach.

Skrajności te mogą dotyczyć materii ekonomicznej (straty efektywności samodzielnych działań są dla większej społeczności na tyle duże, że państwo wymusza współpracę), czy politycznej (centralistyczne poglądy ideowe). W wielu krajach spotykają się one jednak z artykułowanym oddolnie wyraźnym sprzeciwem. Wynika on często z upodmiotowienia społeczności lokalnej i poprzez mechanizm demokratyczny kształtuje ostateczne, zachowawcze rozwiązania instytu-cjonalne. Podobnie jak w przypadku instytucji przyzwalających i zalecających, również te in-stytucje mogą mieć różny charakter.