Sieci związane z realizacją innych usług publicznych

Przedmiotem zinstytucjonalizowanej kooperacji międzygminnej są również innego rodzaju działalności związane z szeroko rozumianymi usługami publicznymi. Nie są one tak często usieciawiane jak w przypadku gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ścieko-wej, czy transportu publicznego. Mogą jednak (w niektórych przypadkach) stanowić dobre praktyki, pewne wzorce do naśladowania dla innych gmin. Łącznie w ramach tego typu ziden-tyfikowano 21 sieci (zob. Załącznik nr 8). Uczestniczy w nich 206 (8%) gmin. Funkcjonują one w oparciu o formę związku międzygminnego (18 sieci) lub stowarzyszenia jednostek samo-rządu terytorialnego (3 sieci).

Najbardziej liczne wśród nich są sieci zajmujące się prowadzeniem schronisk dla bezdom-nych zwierząt. Jest ich łącznie 8 i zrzeszają 96 gmin (ryc. 44). Ustawa o ochronie zwierząt z 1997 r.⁸⁹ zobligowała gminy do „zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyła-pywania” (art. 11), uznając to za jej zadanie własne. Jednak mimo wprowadzenia przez usta-wodawcę instytucji obligujących, problematyka ta jest nadal traktowana dość luźno (wynika to najpewniej z braku realnych sankcji za nieprzestrzeganie instytucji). Kolejne raporty NIK⁹⁰ oraz organizacji społecznych⁹¹ ukazują pewne pozytywne zmiany w realizacji przez gminy za-dania opieki nad zwierzętami, jednak oceny całościowe są ciągle dość negatywne. Dużym pro-blemem w realizacji tego zadania są bowiem braki w infrastrukturze (niewielka liczba schro-nisk, które w większości istnieją już kilkadziesiąt lat i są niedostosowane do współczesnych standardów). Jednym ze sposobów radzenia sobie z tym problemem stała się kooperacja mię-dzygminna, która gwarantuje uzyskanie efektu skali (wysoce nieopłacalne jest bowiem budo-wanie schroniska dla jednej gminy, szczególnie gdy jest ona niewielka).

89 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 1997 nr 111 poz. 724).

90 Zob. np.: (1) Informacja o wynikach kontroli…, 2011. [w:] http://www.nik.gov.pl/plik/id,3159,vp,3989.pdf (dostęp:

12.01.2015 r.); (2) Wykonywanie zadań…, 2013. [w:] http://www.nik.gov.pl/plik/id,5160,vp,6685.pdf (dostęp: 15.01.2015 r.).

91 Zob. np.: Realizacja zadań własnych, 2011. [w:] http://www.ngopole.pl/wp-content/uploads/2012/12/RAPORT-REALIZA-CJAZADAN...1.pdf (dostęp: 15.01.2015 r.).

182 Rycina 44. Sieci związane z budową i/lub prowadzeniem schronisk dla bezdomnych zwierząt.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie zgromadzonej bazy danych.

Czynniki instytucjonalne oraz motywacje ekonomiczne są zatem głównym powodem powstawania sieci współpracy w zapewnianiu opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyła-pywaniu. Skala współpracy jest jednak stosunkowo niewielka w porównaniu do samodzielnych inicjatyw gmin:

„Szczególnym przypadkiem schronisk gminnych są związki i porozumienia co do prowadze-nia wspólnego schroniska przez kilka gmin. Pomimo wielu planów i zapowiedzi, model taki nie upowszechnia się. W Polsce funkcjonuje zaledwie kilka takich schronisk.”⁹²

Obiekty te prowadzą w większości duże gminy miejskie (które są w stanie samodzielnie uzyskać efekt skali), w mniejszym stopniu również prywatne przedsiębiorstwa (24%) i organi-zacje pozarządowe (12%)⁹³. Problemy z wygospodarowaniem przez gminy środków finanso-wych na budowę i prowadzenie schronisk powodują, że czasami są one prowadzone przez sieci,

92 Statystyka i typologia schronisk…, 2014. [w:] http://www.boz.org.pl/raport/2014/02.htm (20.01.2015 r.).

93 Statystyka i typologia schronisk…, 2014. [w:] http://www.boz.org.pl/raport/2014/02.htm (20.01.2015 r.).

183 które zajmują się również innym zadaniem, a schroniska prowadzą niejako „przy okazji”. Taka sytuacja ma miejsce m. in. w Ekologicznym Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki w Baćko-wicach, który zajmuje się również organizacją systemu zbiórki, odbioru i transportu odpadów komunalnych i realizuje duży projekt wodno-kanalizacyjny oraz w Ekologicznym Związku Gmin Działdowszczyzna w Działdowie, który oprócz tego zadania organizuje zbiórkę, odbiór i transport odpadów, a także prowadzi instalację zagospodarowania odpadów komunalnych.

Pozostałe 6 sieci powstało i realizuje wyłącznie zadania budowy i/lub prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt.

Pozostałe sieci (zob. ryc. 45) realizują bardzo różne zadania, czasami nawet nieco wy-kraczające poza komptetencje gmin. Są nimi:

 zaopatrzenie ludności w energię cieplną (Komunalny Związek Ciepłownictwa Ponidzie w Busku-Zdroju oraz Komunalny Związek Dolina Redy i Chylonki w Gdyni),

 modernizacja infrastruktury drogowej (Związek Gmin Regionu Kutnowskiego w Kut-nie),

 rozwój infrastruktury teleinformatycznej (Związek Miast i Gmin Dorzecza Parsęty w Karlinie oraz Mazowieckie Stowarzyszenie Gmin na rzecz Rozwoju Społeczeństwa Informacyjnego w Warszawie),

 realizacja opracowań planistycznych i projektowych (Międzygminny Związek Plano-wanie Przestrzenne w Kielcach oraz Związek Międzygminny Mazowsze Zachodnie w Mszczonowie),

 realizacja wychowania przedszkolnego oraz edukacji podstawowej i gimnazjalnej (Edu-kacyjny Związek Międzygminny Gostkowo-Niepart w Nieparcie),

 prowadzenie domu opieki społecznej (Związek Gmin – Międzygminny Ośrodek Opie-kuńczy w Pruszczu),

 dbanie o bezpieczeństwo publiczne (Stowarzyszenie Bezpieczny Region Słupski w Słupsku),

 koordynacja działań na rzecz przeciwdziałania problemom społecznym (Stowarzysze-nie Gmin Powiatu Wejherowskiego na rzecz Wspólnego Rozwiązania Problemów Al-koholowych Zdrowa Rodzina – Zdrowa Gmina w Wejherowie),

 prowadzenie mediów elektronicznych (Związek Gmin Ziemi Wieluńskiej w Wieluniu),

 przeciwdziałanie bezrobociu (Staropolski Związek Gmin i Miast w Końskich).

Część spośród przedstawionych powyżej zadań będących przedmiotem zinstytucjonalizowanej kooperacji międzygminnej zostanie przedstawiona poniżej w bardziej szczegółowy sposób.

184 Rycina 45. Sieci realizujące inne usługi publiczne.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie zgromadzonej bazy danych.

Zaopatrzenie ludności w energię cieplną jest jednym z podstawowych zadań własnych gmin. Natura infrastruktury ciepłowniczej (wymagana jest określona, możliwie wysoka gęstość zaludnienia na km sieci) powoduje jednak, że jest to działalność prowadzona głównie w mia-stach, szczególnie dużych. Niestety nie udało się w ramach niniejszej rozprawy szczegółowo i w pełnym zakresie zidentyfikować zjawiska międzygminnego sieciowania tego zadania.

Uznano bowiem, że czas poświęcony na szczegółowe rozpoznanie każdego podmiotu realizu-jącego tę usługę w Polsce (tylko taki sposób pozwala na zidentyfikowanie ich międzygminnego charakteru) będzie zbyt długi w stosunku do uzyskanych efektów. Wydaje się bowiem, że za-danie to nie jest tak częstym przedmiotem kooperacji jak choćby gospodarka wodno-ściekowa (również oparta o infrastrukturę sieciową). Wniosek ten oparto o analizę działań związków międzygminnych (tylko 2 z nich zajmują się sprawami ciepłownictwa) oraz przykłady opraco-wań eksperckich, pokazujących stosunkowo duży udział prywatnej własności w tym sektorze

185 (zob. np. Energetyka cieplna…, 2013). Trzeba jednak dodać, że mimo niewielkiej skali, w przy-szłości i tę sferę działalności gmin należy poddać analizie w kontekście międzygminnego usie-ciowienia.

Dość nietypowym przedmiotem współdziałania międzygminnego jest prowadzenie pod-miotu odpowiedzialnego za sporządzanie na rzecz gmin podstawych dokumentów planistycz-nych i strategiczplanistycz-nych (przede wszystkim studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego). Zadanie to tworzy więź kooperacyjną między gminami w związkach międzygminnych z Kielc i Mszczo-nowa. Pierwszy z nich tworzy 9 niewielkich gmin wiejskich i miejsko-wiejskich z wojewódz-twa świętokrzyskiego (Kielce są tylko siedzibą związku i nie uczestniczą w sieci współdziała-nia), natomiast drugi składa się z 6 mazowieckich gmin wiejskich oraz gminy miejsko-wiejskiej Mszczonów. Wydaje się, że w przypadku tych dwóch sieci głównym powodem współdziałania jest chęć uzyskania efektu skali, który pozwala na stworzenie podmiotu odpowiedzialnego za prace projektowe na rzecz gmin. Tego rodzaju działalność wymaga bowiem określonych kom-petencji i zatrudnienia specjalistycznej kadry. Małych gmin na to zazwyczaj nie stać i zlecają one zadanie opracowania dokumentów planistycznych komercyjnym przedsiębiorstwom pry-watnym. Międzygminne usieciowienie tego zadania jest o tyle inne, że pozwala na bezpośred-nią kontrolę działalności przedsiębiorstw planistycznych i projektowych. Trudno powiedzieć jak to rozwiązanie wpływa ostatecznie na koszty realizacji i jakość opracowań planistycznych – wydaje się, że zagadnienie to mogłoby być przedmiotem ciekawych analiz eksperckich i na-ukowych w przyszłości.

Przykładem bardzo interesującej współpracy międzygminnej w formie dotychczas niespo-tykanej jest działalność Edukacyjnego Związku Międzygminnego Gostkowo-Niepart w Nie-parcie, utworzonego w 2009 r. Zrzesza on dwie gminy (Krobia i Miejska Górka), które zdecy-dowały się na wspólne prowadzenie Zespołu Szkół w Gostkowie, składającego się ze szkoły podstawowej w Nieparcie (gm. Krobia) i gimnazjum w Gostkowie (gm. Miejska Górka). Ze-spół prowadzi również przedszkole w Nieparcie. Przejęcie przez związek prowadzenia części zadań edukacyjnych gmin spotkało się jednak z dość dużym oporem instytucjonalnym. Można powiedzieć, że gminy Krobia i Miejska Górna „przecierały szlaki” w tej materii, gdyż dotych-czas jakakolwiek kooperacja gmin w dziedzinie edukacji sprowadzała się przede wszystkim do porozumień międzygminnych w sprawie świadczenia usług edukacyjnych (czyli de facto prze-kazywania ich jednej ze stron porozumienia). Problemy z funkcjonowaniem związku miały

186 dwojaką naturę⁹⁴. Po pierwsze, nie było jasne, czy subwencja oświatowa (czyli podstawowe źródło finansowania przez gminy zadań edukacyjnych) powinna być przekazana związkowi bezpośrednio, czy też za pośrednictwem gmin. To drugie rozwiązanie (za którym opowiadało się ministerstwo) z pewnością generowałoby niepotrzebne, dodatkowe koszty obsługi finanso-wej. Po drugie, w świetle obowiązujących wówczas przepisów, dla związków międzygminnych (jako podmiotów innych niż jednostki samorządu terytorialnego) stososowanie zapisów Karty Nauczyciela nie miało charakteru obligatoryjnego. To natomiast wywołało natychmiastowy sprzeciw i protest Związku Nauczycielstwa Polskiego, który uznał, że otwarcie „furtki” w tym przypadku będzie traktowane w przyszłości jako precedens i ograniczy prawa nauczycieli. Nie-stety, ostatecznie doprowadziło to do nowelizacji Ustawy o systemie oświaty⁹⁵ i wprowadzenia ust. 5ga w art. 5 o następującej treści:

„5ga. Jednostka samorządu terytorialnego nie może (podkr. B.K.) powierzyć lub przekazać wykonywania zadań oświatowych, o których mowa w art. 5a ust. 2–2b, osobie prawnej utwo-rzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego lub osobie prawnej, w której ta jednostka samorządu terytorialnego ma udziały, albo której ma akcje. W szczególności jednostka sa-morządu terytorialnego nie może przekazać takiej osobie prawnej prowadzenia szkoły na podstawie ust. 5g, ani udzielić jej zezwolenia na założenie publicznej szkoły, placówki lub innej formy wychowania przedszkolnego na podstawie art. 58 ust. 3.”

Zapis ten uniemożliwa gminom przekazywanie zadań edukacyjnych na rzecz związków mię-dzygminnych. Jest to o tyle niedobra informacja, że przykład związku z Niepartu można bez wątpienia wskazać jako dobrą praktykę rozwiązywania problemów małych szkół wiejskich i powstających wokół tego konfliktów społecznych (zob. m.in. Bajerski 2014). Związek Gost-kowo-Niepart stanowi przykład nowego sposobu radzenia sobie z problemami demograficz-nymi i koniecznością likwidacji szkół. Przyjęcie związku międzygminnego jako formy prowa-dzenia szkół wynikało z niedopasowania dotychczas stosowanych rozwiązań do tej konkretnej sytuacji. Utrzymywanie dwóch osobnych szkół w Nieparcie i Gostkowie jako szkół gminnych było wysoce nieefektywne ekonomicznie. Trzeba również dodać, że forma związku międzyg-minnego umożliwia wprowadzenie rozwiązań korzystnych dla różnych grup interesu. W statu-cie związku zapisano np., że w skład zgromadzenia (a więc organu stanowiącego i kontrolnego) wchodzą również przedstawiciele rodziców i nauczycieli (§9 Statutu):

„Ust. 1. W skład zgromadzenia związku wchodzą burmistrzowie gmin będących członkami związku oraz przedstawiciele wyznaczeni przez rady gmin należących do Związku spośród

94 Zob m.in. Związki międzygminne będą stosować Kartę nauczyciela, 2013. [w:] http://prawopl.pl/edukacja/aktu- alno%C5%9Bci/projekty-akt%C3%B3w-prawnych/9986-zwi%C4%85zki-mi%C4%99dzygminne-b%C4%99d%C4%85-sto-sowa%C4%87-kart%C4%99-nauczyciela (dostęp: 21.01.2015 r.).

95 Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 poz. 357).

187 radnych lub spoza składu rady w liczbie po 4 członków z każdej z gmin będących członkami

Związku, z zastrzeżeniem określonym w ust. 2.

Ust. 2. Przedstawiciele o których mowa w ust. 1, w liczbie co najmniej po trzech z każdej z gmin będących członkami Związku, powoływani będą spośród przedstawicieli lokalnych środowisk działających na terenie objętym prowadzeniem przez Związek szkół i przedszkoli, w szczególności rodziców dzieci uczęszczających do tych szkół i przedszkoli oraz mini-mum po jednym nauczycielu.

Związek ten stał się więc (przynajmniej pozornie) praktycznym przykładem niespotykanego jak dotąd w związkach międzygminnych zastosowania idei współrządzenia poprzez włączenie w skład najważniejszego organu uczestników innych niż lokalni samorządowcy. Niestety, wskutek wprowadzonej nowelizacji przepisów będzie on musiał zostać zlikwidowany. Przepisy przejściowe zakładają, że musi to nastąpić do 31 sierpnia 2017 r.⁹⁶

4.5. „Puste skorupy”, czyli sieci nierealizujące swoich statutowych celów

Spośród wszystkich zidentyfikowanych sieci, 89 to tzw. „puste skorupy”, czyli związki mię-dzygminne (a więc struktury mocno sformalizowane, co do zasady przeznaczone do wykony-wania zadań własnych związanych z usługami publicznymi), nierealizujące swoich statuto-wych celów, często w ogóle niefunkcjonujące (spis „pustych skorup” przedstawiono w Załącz-niku nr 9). Zrzeszają one 562 gminy (23%). Do identyfikacji tego typu sieci przyłożono wyjąt-kowo dużą wagę (określenie „puste skorupy” może mieć swoje pejoratywne konotacje, dlatego starano się uniknąć jakiejkolwiek omyłkowej diagnozy), a ich wyodrębnienie miało swoje me-rytoryczne podstawy, obejmujące trzy kryteria:

1. Za „pustą skorupę” uznano związek międzygminny, który podjął decyzję o likwidacji, przy czym niezrealizowano jej skutecznie bądź czynności związane z jej realizacją cią-gle trwają (dlatego nadal widnieją one w rejestrze związków międzygminnych jako

„działające”) – zidentyfikowano łącznie 14 takich związków. Jako decyzję o likwidacji traktowano przede wszystkim: uchwały zgromadzenia związku w sprawie jego likwi-dacji, ogłoszenia o licytacji mienia, wypowiedzi przedstawicieli gmin-uczestników lub fragmenty uzasadnień uchwał rad gmin w sprawie wystąpienia ze związku międzyg-minnego. Można przyjąć, że w przypadku tej grupy sieci jednoznacznie rozstrzygnięto sens ich istnienia i nie ma żadnych wątpliwości, że nie funkcjonują.

2. Drugą podstawą do włączenia sieci w grupę „pustych skoru” było nieuchwalanie planu finansowego przez przynajmniej trzy ostatnie lata (2011-2013), co generalnie jest obo-wiązkiem każdego związku międzygminnego (wynika to bezpośrednio z art. 73a

96 Art. 11 Ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 poz. 357).

188 Ustawy o samorządzie gminnym). Brak planu finansowego nie oznacza oczywiście, że sieć nie działała całkowicie (choć dostępne dane pokazują, że w większości przypadków tak było). Oznacza jednak z całą pewnością, że nie działała w trybie zgodnym z przyję-tymi regułami i nie realizowała żadnych spraw związanych ze świadczeniem usług pu-blicznych. W przypadku tej grupy sieci można mieć wyraźne wątpliwości co do zgody uczestników na ich funkcjonowanie. W większości są one równie „martwe” jak związki w fazie likwidacji (czego dowodem jest wielokrotnie notowany brak planów finanso-wych w ostatnich 8 latach i jakichkolwiek informacji na temat prowadzonych działań).

Część z nich może mieć jednak charakter czasowo „uśpiony”. W ramach tego kryterium zidentyfikowano kolejne 47 sieci.

3. Ostatnią przesłanką do uznania związku za „pustą skorupę” było wyraźne nierealizo-wanie zadań statutowych. Zdarzyły się sytuacje, w których niezidentyfikowano w związkach międzygminnych decyzji likwidacyjnych (1 kryterium), a plan finansowy w ostatnich latach, corocznie lub z przerwami, był uchwalany (2 kryterium). Mimo to część sieci niespełniających dwóch ww. warunków również zaklasyfikowano do kate-gorii „puste skorupy”. Zdecydowano tak po pogłębionej analizie funkcjonowania każ-dej z nich, a jako czynniki decydujące o takim przyporządkowaniu potraktowano m.in.:

nieregularnie przyjmowany plan finansowy, skrajnie niski poziom dochodów, wypo-wiedzi uczestników sieci negatywnie oceniające jej funkcjonowanie. Nade wszystko, uznanie danej sieci za „pustą skorupę” następowało w sytuacji pełnej zgodności infor-macji, tzn. wówczas gdy wszystkie źródła potwierdzały tezę o wyraźnym nierealizowa-niu zadań statutowych. W ten sposób uzupełniono zbiór tego typu sieci o kolejne 28 związków.

Głębszy opis funkcjonowania sieci uznanych za „puste skorupy” jest niemożliwy. Jedyne in-formacje dostępne dla całego zbioru dotyczą ich wielkości, rozkładu przestrzennego oraz czasu powstania i na tej podstawie zostaną sformułowane pewne uogólnienia. Generalnie, tego typu sieci nie odbiegają wielkościowo od pozostałych, związanych z organizacją usług publicznych.

Pod względem liczby gmin są nieco mniejsze niż sieci gospodarowania odpadami komunal-nymi, ale większe niż sieci gospodarki wodno-ściekowej (mediana = 6). Natomiast jeśli chodzi o medianę liczby ludności, to przyjmuje ona dla tego typu sieci wartość stosunkowo niską (62 tys.). Mniej ludnym typem są tylko sieci regulujące i organizujące rynek usług wodociągowo-kanalizacyjnych. „Puste skorupy” reprezentują zatem głównie bardzo mały (liczba gmin) oraz mały (liczba mieszkańców) typ wielkościowy sieci.

189 Rycina 46. Sieci zaklasyfikowane jako „puste skorupy”.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie zgromadzonej bazy danych.

Rozkład przestrzenny sieci uznanych za „puste skorupy” przedstawiono na rycinie 46.

Trudno wyprowadzić na jego podstawie wysoce pewne wnioski, gdyż w zasadzie każda z tego typu sieci miała inną genezę (w przeciwieństwie do sieci związanych z gospodarką odpadami, gospodarką wodno-ściekową, czy transportem publicznym). Widać jednak, że część sieci ma dość nietypowy, rozproszony układ przestrzenny (Związek Miast i Gmin Zlewni Wdy w Czar-nej Wodzie, czy Komunalny Związek Celowy Gmin Pomorza Zachodniego Pomerania w Szczecinie) albo wysoce nieefektywną pod względem komunikacji lokalizację siedziby (np.

Związek Gmin Nadobrzańskich w Borku Wielkopolskim, czy Związek Gmin Dorzecza Brdy w Bydgoszczy). Trudno oczywiście bezsprzecznie rozstrzygnąć, czy miało to związek z za-przestaniem prowadzenia działań przez te sieci, jednak jest to prawdopodone, choćby dlatego, że w ramach pozostałych typów tego rodzaju nietypowe sytuacje zachodzą dość rzadko.

Trzeba powiedzieć, że identyfikacja „pustych skorup” nie niesie ze sobą zbyt dużej war-tości utylitarnej – skoro w praktyce nie funkcjonują, to ich głębsze rozpoznanie nie ma żadnego znaczenia dla przeciętnego człowieka. Jednak z naukowego punktu widzenia są one ciekawym

190 zjawiskiem, budzącym przynajmniej trzy kluczowe pytania: (1) dlaczego powstały, (2) dla-czego przestały funkcjonować i (3) dladla-czego jest tak, że mimo praktycznego braku funkcjono-wania widnieją one ciągle w oficjalnym rejestrze (a więc źródle uznawanym przez badaczy za jedno z najbardziej wiarygodnych)? W dalszej części rozdziału postaram się udzielić przynajm-niej częściowej odpowiedzi na te trzy kluczowe pytania.

Rycina 47. Dynamika powstawania związków międzygminnych uznanych za „puste skorupy”.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie zgromadzonej bazy danych.

Prześledzenie historii powstawania niefunkcjonujących aktualnie związków (ryc. 47) po-kazuje dużą rolę okresów będących bezpośrednim następstwem dużych reform instytucjonal-nych. Po pierwsze, wyraźnie zaznacza się rola pierwszych lat funkcjonowania odrodzonego samorządu terytorialnego (1991-1993). Okres ten cechowały (jak w każdej transformacji) duża niepewność i niestabilność. Ponadto, wydaje się, że władze lokalne wobec braku znajomości reguł funkcjonowania administracji publicznej (większość radnych pierwszej kadencji nie za-siadała wcześniej w lokalnych organach administracji państwowej) oraz wzorców do naślado-wania, szukały różnych form wsparcia, również w drodze międzygminnej kooperacji. Po dru-gie, ważnym okresem powstawania tego typu sieci były lata 2000-2002, czyli okres bezpośred-nio po reformie terytorialno-administracyjnej (wprowadzającej samorządowe powiaty i woje-wództwa) oraz dużej fali wprowadzanych regulacji unijnych (zob. m.in. rozdział dotyczący sieci gospodarowania odpadami komunalnymi). Zmiany instytucjonalne mogły mieć w obu tych okresach kluczowe znaczenie, przynajmniej takie wyjaśnienie jest w świetle dostępnych informacji najbardziej prawdopodobne. Gminy zrzeszały się, nawet mimo braku pewności, że wspólne działanie ma sens i przyniesie wszystkim stronom wymierne korzyści.

0 2 4 6 8 10 12

liczba powstałych związków

rok rejestracji

191 Odpowiedź na pytanie dlaczego tego typu sieci przestały funkcjonować nie jest prosta. Jed-nak na podstawie danych dostępnych w rejestrze związków międzygminnych (dotyczących ce-lów statutowych) można sformułować kilka wniosków co do przyczyn braku ich aktywnej dzia-łalności. Po pierwsze, wydaje się, że celem powołania sporej części „pustych skorup” była re-alizacja zbyt dużej liczby zadań. Można odnieść wrażenie, że niektóre z nich miały być sieciami

„od wszystkiego”. Trudno bowiem uzasadnić powstanie związku, który miałby zajmować się jednocześnie sprawami: (1) polityki regionalnej, (2) ochrony środowiska, (3) wodociągowania i zaopatrzenia w wodę, (4) kanalizacji, (5) dróg, (6) wysypisk i utylizacji odpadów, (7) gazow-nictwa, (8) ochrony zdrowia, (9) oświaty i nauki, (10) upowszechniania kultury, (11) obrony cywilnej⁹⁷. Po drugie, spora część tego typu sieci założyła sobie realizację zadań, które (przy-najmniej obecnie) nie należą do kompetencji gmin albo zdecydowanie wykraczają poza ich możliwości organizacyjne i finansowe. Chodzi tu z jednej strony o telefonizację, czy gazyfika-cję obszaru (te sektory zostały skomercjalizowane w większości bez udziału podmiotów komu-nalnych), a z drugiej np. o zupełnie nierealną dla gmin budowę portu lotniczego Modlin Cargo⁹⁸. Po trzecie, powszechnie występującym celem statutowym „pustych skorup” jest ochrona środowiska. Cel ten z pozoru nie różni się niczym od innych. Jednak każdy kto miał do czynienia z praktyką funkcjonowania samorządów lokalnych wie doskonale, że do kompe-tencji tych jednostek należą np. (1) gospodarka wodna, (2) oczyszczanie ścieków, (3) gospoda-rowanie odpadami komunalnymi, (4) prowadzenie ewidencji form ochrony przyrody (np.

użytki ekologiczne, pomniki przyrody), ale nie realizuje się w praktyce zadania o nazwie

„ochrona środowiska”. To jest tak ogólne pojęcie, że rodzi wątpliwości, czy gminy inicjujące współdziałanie rzeczywiście zdawały sobie sprawę z tego, co ma być przedmiotem kooperacji.

„ochrona środowiska”. To jest tak ogólne pojęcie, że rodzi wątpliwości, czy gminy inicjujące współdziałanie rzeczywiście zdawały sobie sprawę z tego, co ma być przedmiotem kooperacji.