Typologia funkcjonalna sieci

Czynności porządkujące i generalizujące odkryte fakty i prawidłowości są jedną z podstawo-wych form działalności naukowej, w tym szczególnie w geografii (por. Chojnicki, Czyż 1973;

Parysek 1982; Swianiewicz 1989). Zwiększają one stopień poznania naukowego określonej problematyki i są doskonałym punktem wyjścia do formułowania twierdzeń wyjaśniających.

111 Trzeba jednak dodać, że wszelkie klasyfikacje, typologie, czy klasyfikacje typologiczne (dys-kusję mniej lub bardziej pozornych różnic między tymi terminami przeprowadził Swianiewicz w swojej pracy z 1989 r.) wymagają zgody na pewne uproszczenia, a zakres dostępnych infor-macji bezpośrednio wpływa na sposób wyłaniania pewnych bardziej ogólnych grup. Również niniejsza typologia nie jest wolna od tych ograniczeń, które jednak (zdaniem jej autora) nie przysłaniają wartości płynącej z dokonanych generalizacji.

Kryterium grupowania sieci współdziałania międzygminnego w Polsce w określone typy ma charakter empiryczno-funkcjonalny. Charakter empiryczny oznacza, że dokonana typologia jest kolejnym krokiem (po stosowanych dotychczas klasyfikacjach opartych głównie o kryteria formalno-prawne) w kierunku poznania mechanizmów powstawania i funkcjonowania tego ro-dzaju sieci. Natomiast funkcjonalny charakter typologii kładzie nacisk na instrumentalną istotę sieci kooperacji międzygminnej. Wydaje się bowiem, że to właśnie na tym poziomie (tj. celów działania sieci) należy szukać przyczyn ich tworzenia.

W efekcie procesu grupowania wydzielono 3 podstawowe typy oraz 14 podtypów sieci współdziałania międzygminnego. Zostały one przedstawione w osobnych tabelach (o numerach 16-18), ponieważ uznano, że taka forma zwiększa czytelność informacji, a każda z wyodręb-nionych grup wymaga osobnego, dodatkowego komentarza. Zanim jednak zostaną one wyar-tykułowane, trzeba odnieść się do kilku kwestii dotyczących ogólnej konstrukcji przyjętej ty-pologii. Otóż po pierwsze, ma ona charakter wyczerpujący, co oznacza, że każda zidentyfiko-wana sieć została przyporządkozidentyfiko-wana do któregoś z wyróżnionych typów. Po drugie, dokonane grupowanie nie uwzględnia kryterium rozłączności, co prowadzi do stwierdzenia, że każda sieć może znaleźć się w więcej niż jednym typie. Wynika to z wielofunkcyjności niektórych sieci.

Po trzecie, zostało przyjęte określone kryterium włączania sieci do więcej niż jednego typu.

Sytuacje takie miały miejsce wówczas, gdy trudno było wyodrębnić główny cel jej działania, albo gdy drugi i (ewentualnie) kolejny cel był niezależny od pozostałych. By było to bardziej jasne, posłużę się przykładem. Jeśli określone stowarzyszenie realizuje kilka wyraźnie określo-nych, różnych celów (np. budowa infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, wsparcie sektora tury-styki i prowadzenie schroniska dla zwierząt), wówczas przyporządkowywano taką sieć do trzech różnych grup. Natomiast jeśli sieć stanowi np. płaszczyznę integracji metropolitalnej i jest to konstytutywny cel jej działania (tzn. gdyby się on nie wyłonił, to współpraca nie zosta-łaby zinstytucjonalizowana), zaliczono ją wyłącznie do jednego typu, mimo że prowadzi mniej lub bardziej rozbudowaną działalność na rzecz np. turystyki, która jest działalnością towarzy-szącą integracji. Założenie to można uzasadnić chęcią wyważenia różnych racji metodycznych i odnalezienia w nich „złotego środka”. Gdyby go nie przyjęto, powstała typologia mogłaby

112 być albo zbyt upraszczająca zidentyfikowane fakty (kryterium rozłączności = pominięcie wie-lofunkcjonalności sieci) albo zbyt drobiazgowa i przez to mniej czytelna (w sytuacji włączania sieci w określony typ na podstawie jakiegokolwiek działania zgodnego z jego założeniami).

W związku z tym trzecim powodem liczba zidentyfikowanych sieci przedstawiona we wcze-śniejszych rozdziałach, np. w tabeli 12 (wynosząca 410) nie jest równa zsumowanej wartości z tabel 16-18 (wynoszącej 432).

Opis poszczególnych typów sieci zawarty w tabelach uzupełniono o dwie podstawowe cha-rakterystyki. Pierwsza z nich oznacza reprezentację sieci w ramach danej grupy, natomiast druga – poziom usieciowienia polskich gmin w ramach poszczególnych typów. Jest to bardzo prosty wskaźnik wyrażający stosunek liczby gmin uczestniczących w danego rodzaju sieciach do ogólnej liczby gmin w Polsce.

Pierwszy typ tworzą sieci związane z organizacją i realizacją usług publicznych.

Mogą one zostać określone jako tzw. twarde sieci, opierające swoje działanie na stosunkowo dużym, „uwspólnionym” kapitale majątkowym i finansowym. Typ ten jest tożsamy z formami współpracy międzygminnej, które są chyba najczęstszym przedmiotem analiz empirycznych w literaturze anglojęzycznej (m.in.: Hulst, van Montfort 2007a; Swianiewicz 2011a; Bel, War-ner 2013; Bel i in. 2013). W ramach niego najczęściej występującymi celami kooperacji są:

(1) gospodarowanie odpadami komunalnymi (93 sieci), (2) gospodarka wodno-ściekowa (91), (3) transport publiczny (13) oraz (4) inne usługi publiczne (21). Tego typu sieci podlegają dość dużej presji instytucjonalnej, co oznacza, że charakter podejmowanej działalności może w mniejszym lub większym stopniu wynikać z ukształtowanego systemu prawnego i zachęt finansowych, motywujących do określonego działania (problem ten będzie przedmiotem po-głębionej analizy w kolejnym rozdziale).

W ramach pierwszego typu wyróżniono również licznie reprezentowaną grupę sieci uznanych za „puste skorupy”. Jest to określenie wykorzystane przez Karen West (2007) w jed-nym z rodziałów monografii pod red. Hulsta i van Montforta (używa ona w nim określenia

„empty shells”), a zaczerpnięte przez nią z raportu francuskiego Trybunału Obrachunkowego z 2005 r. (oryginalny zwrot użyty przez urzędników brzmi: „coquilles vides”). Najkrócej mó-wiąc, „puste skorupy” to sieci, które zostały zinstytucjonalizowane i prawnie upodmiotowione, jednak ich działania wyraźnie odbiegają od pierwotnie założonych i zdefiniowanych zasad współpracy (ang. genuine cooperation), a czasem w ogóle nie mają miejsca (szczegółowe kry-teria włączania sieci do typu „puste skorupy” przedstawiono w rozdziale 4.5). Występowanie tego rodzaju „martwych”, czy też „fasadowych” sieci sygnalizowali w swoich badaniach inni polscy autorzy (zob. m.in.: Bil 2013; Współpraca JST…, 2013). Wartością dodaną niniejszej

113 rozprawy jest natomiast próba określenia rozmiarów tego zjawiska i sformułowania hipotez wyjaśniających.

Tabela 16. Typologia sieci związanych z organizacją i realizacją usług publicznych.

Typ Podtyp Przykłady współpracy Liczba

sieci

 organizacja systemu zbiórki, odbioru i transportu od-padów komunalnych;

 budowa i prowadzenie instalacji zagospodarowania odpadów komunalnych;

 rekultywacja składowisk odpadów komunalnych

93 35%

b. sieci gospodarki wodno-ściekowej

 organizacja rynku świadczenia usług dostarczania wody i odbierania ścieków;

 prowadzenie przedsiębiorstwa realizującego usługi dostarczania wody i odbierania ścieków;

 budowa, rozbudowa i modernizacja systemów kana-lizacji zbiorczej

91 17%

c. sieci w publicznym transporcie zbiorowym

 organizacja publicznego transportu zbiorowego;

 prowadzenie przedsiębiorstwa transportowego;

 integracja taryfowa i biletowa; 13 3%

 prowadzenie przedsiębiorstwa wykonującego doku-menty planistyczne;

 budowa i/lub prowadzenie schroniska dla bezdom-nych zwierząt

*Usieciowienie gmin oznacza stosunek liczby gmin uczestniczących w danym podtypie sieci do ogólnej liczby gmin w Polsce.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie zgromadzonej bazy danych.

Drugi wyróżniony typ obejmuje sieci koordynacji polityk rozwojowych i wsparcia działalń gospodarczych, społecznych i środowiskowych (tab. 17). Łącznie zidentyfikowano 65 takich sieci. Generalnie, w literaturze dość często wyróżnia się samodzielną grupę koopera-cyjnych praktyk zarządzania metropolitalnego (zob. m.in.: Kaczmarek i Mikuła 2007; Hulst, van Montfort 2007d; Rayle, Zegras 2012; ), które w niniejszej rozprawie stanowią tylko część typu 2 (podtyp 2a). Jednak w związku z niewielką liczbą tego rodzaju form współpracy (jest ich łącznie 17, z czego kilka ma raczej pozornie aglomeracyjny charakter – bardziej szczegó-łowo opisano tę kwestię w rozdziale 5.1), zdecydowano o włączeniu ich w szerszy zbiór obej-mujący sieci pełniące funkcje związane z szeroko rozumianym rozwojem lokalnym (z uwzględ-nieniem aspektów gospodarczych, społecznych i przyrodniczych). Poza sieciami integracji aglomeracyjnej (metropolitalnej), typ 2 reprezentują organizacje zajmujące się wsparciem sek-tora turystyki (podtyp 2b) oraz koordynacją i wsparciem działań na rzecz ochrony środowiska przyrodniczego (podtyp 2c) i działalności społecznych (podtyp 2d).

114 Tabela 17. Typologia sieci koordynacji polityk rozwojowych i wsparcia działań gospodarczych, społecznych i śro-dowiskowych.

Typ Podtyp Przykłady współpracy Liczba

sieci

 oddolne budowanie zrębów planowania i zarządzania me-tropolitalnego;

 realizacja funcji związku zintegrowanych inwestycji tery-torialnych w unijnej perspektywie finansowej 2014-2020;

 wsparcie różnego rodzaju działań społecznych, gospodar-czych i przyrodnigospodar-czych w zasięgu aglomeracji lub ob-szaru metropolitalnego

17 13%

b. sieci wsparcia sektora turystyki

 promocja zasobów i walorów turystycznych (targi tury-styczne, tworzenie materiałów promocyjnych, prowadze-nie kampanii marketingowych);

 modernizacja i rewitalizacja obiektów turystycznych o charakterze antropogenicznym;

 ochrona i odnowa przyrodniczych zasobów turystycz-nych;

 organizacja i koordynacja przedsięwzięć generujących ruch turystyczny;

 budowa i rozbudowa publicznej infrastruktury turystycz-nej (szlaki i ścieżki piesze oraz rowerowe, systemy infor-macji turystycznej i in.)

23 10%

c. sieci koordynacji i wsparcia działań śro-dowiskowych

 integracja działań gmin oraz organizacji odpowiedzial-nych za ochronę przyrody (m.in. parki narodowe, krajo-brazowe);

 zwiększenie korzystania z odnawialnych źródeł energii

15 8%

d. sieci koordynacji i wsparcia działań spo-łecznych

 przedsięwzięcia artystyczne i edukacyjne związane z określoną kulturą, podzielanymi symbolami;

 imprezy sportowe integrujące społeczności lokalne 9 5%

razem typ 2. 65 24%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie zgromadzonej bazy danych.

Trzeci typ tworzą sieci wymiany wiedzy oraz reprezentacji i obrony wspólnych intere-sów gmin (tab. 18). Są to głównie różnego rodzaju zrzeszenia powoływane w celu lobbowania i reprezentacji gmin w relacjach z państwem, samorządem województwa i powiatu. Istotnym celem ich funkcjonowania jest również działalność wydawnicza, szkoleniowa, doradcza, kon-ferencyjna, a także (choć nie jest to cel sformalizowany) nawiązywanie kontaktów, budowanie koalicji i przepływ informacji o nowych rozwiązaniach instytucjonalnych.

Zidentyfikowano łącznie 71 sieci zaliczonych do typu 3. Wśród nich największą grupę tworzą międzyregionalne i regionalne sieci ogólnosamorządowe (podtyp 3b). Są to oddolnie tworzone organizacje (poza nielicznymi wyjątkami), budujące więzi domykające się prze-strzennie w skali jednego województwa. Są również takie, które swoim zasięgiem obejmują dwa, trzy lub cztery regiony samorządowe, jednak zdecydowana większość uczestników po-chodzi z województwa, w którym zlokalizowano siedzibę sieci. Drugi co do liczebności jest podtyp 3c grupujący sieci ogólnosamorządowe o zasięgu lokalnym i subregionalnym. Najczę-ściej są one tworzone jako płaszczyzna interakcji z władzami powiatowymi, tzn. w ich skład wchodzą również reprezentanci danego starostwa. Kolejny podtyp składa się z 15 sieci tema-tycznych, reprezentujących sprofilowane interesy gmin. Najmniej liczny jest natomiast typ 3a

115 obejmujący krajowe ogólnosamorządowe zrzeszenia gmin. Ich liczba (4) jest jednak stosun-kowo duża (w porównaniu do sytuacji w innych krajach) – kwestia ta zostanie szerzej omó-wiona w rozdziale 6.1.

Tabela 18. Typologia sieci wymiany wiedzy oraz reprezentacji i obrony wspólnych interesów gmin.

Typ Podtyp Przykłady współpracy Liczba

sieci

 konferencje i sympozja dotyczące tematyki samorządo-wej;

 reprezentacja gmin w relacjach z państwem;

 doractwo prawne;

 szkolenia dla gminnych urzędników;

 działalność wydawnicza;

 zawiązywanie nieformalnych koalicji;

4 35%

b. międzyregionalne i regionalne sieci ogólnosamorządowe

 reprezentacja gmin w relacjach z władzami wojewódz-twa;

 lobbing legislacyjny;

 konferencje i sympozja dotyczące tematyki samorządo-wej;

 doractwo prawne;

 szkolenia dla gminnych urzędników;

 działalność wydawnicza;

 zawiązywanie nieformalnych koalicji

17 47%

c. subregionalne i lo-kalne sieci ogólnosa-morządowe

 budowanie płaszczyzny integracji gmin z powiatami;

 reprezentacja interesów gmin w relacjach z powiatami 16 7%

d. sieci tematyczne re-prezentujące sprofilo-wane interesy gmin

 lobbing w zakresie realizacji inwestycji związanych z in-frastrukturą transportowa;

 reprezentacja interesów gmin o specyficznych cechach lub zasobach (uzdrowiska, gminy górnicze)

15 8%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie zgromadzonej bazy danych.

W prezentowanej typologii wyróżniono jeszcze jedną grupę. Są to istniejące formalnie stowarzyszenia o niezidentyfikowanym profilu. Zasób informacji na ich temat jest tak nie-wielki, że ich jakakolwiek charakterystyka, a tym bardziej przyporządkowanie do określonego typu, są w zasadzie niemożliwe. Stanowią one zbiór 15 stowarzyszeń jednostek samorządu te-rytorialnego.

Wyodrębniony typy zinstytucjonalizowanych sieci współdziałania międzygminnego są w pewnym stopniu zbieżne z trzema podstawowymi sferami współpracy międzyterytorialnej przedstawionymi przez Kaczmarka (2005: 235), który wyodrębnił:

1. współdziałanie na polu administracji i zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców (administracja świadcząca), m.in. w zakresie takich usług, jak: gospodarka komunalna, szkolnictwo, służba zdrowia, opieka socjalna, komunikacja, bezpieczeństwo publiczne, ochrona środowiska, kultura, sport, turystyka i rekreacja,

116 2. współpracę w dziedzinie rozwoju gospodarczego, podnoszenia konkurencyjności

go-spodarki i osiągania korzyści skali w zakresie lokalizacji inwestycji, promocji gospo-darczej, planowania strategicznego, przestrzennego itp.,

3. integrację w celu ochrony interesów społeczności lokalnych, obrony praw samorządów terytorialnych, lobbingu na forum regionalnym, krajowym i międzynarodowym.

117

4. SIECI ZWIĄZANE Z ORGANIZACJĄ I REALIZACJĄ USŁUG