Formy prawno-organizacyjne funkcjonujących sieci

Zidentyfikowane sieci współdziałania międzygminnego działają w oparciu o 6 różnych form prawno-organizacyjnych (tab. 12): (1) związek międzygminny, (2) stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego, (3) spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, (4) związek międzyg-minny wraz ze spółką kapitałową (związek posiada 100% udziałów lub akcji spółki), (5) spółkę wodną oraz (6) fundację, przy czym dwie ostatnie formy są nielicznie reprezentowane. Jedyną fundacją jest Unia Metropolii Polskich, a dwie zidentyfikowane międzygminne spółki wodne (formy prawne działające w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne) mają swoje siedziby we Władysławowie i Kaliszu.

Tabela 12. Formy prawno-organizacyjne zidentyfikowanych sieci współdziałania międzygminnego.

Forma prawno-organizacyjna Liczba sieci Udział w ogólnej liczbie sieci

Związek międzygminny 191 46,6%

Stowarzyszenie jednostek

samorządu terytorialnego 114 27,8%

Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością 68 16,6%

Związek międzygminny + spółka 29 7,1%

Spółka akcyjna 5 1,2%

Spółka wodna 2 0,5%

Fundacja 1 0,2%

razem 410 100,0%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie zgromadzonej bazy danych.

97 Najczęściej wystąpującą formą prawno-organizacyjną współpracy jest związek mię-dzygminny, tworzony na podstawie Ustawy o samorządzie gminnym (art. 64-73) w celu wspól-nego wykonywania zadań publicznych. Jest to najbardziej sformalizowana forma współpracy.

Ustawa wyraźnie określa bowiem sposób tworzenia oraz likwidacji związków międzygmin-nych, a cała procedura składa się z kilku dość czasochłonnych etapów. Co do zasady, zadanie przekazane przez gminę związkowi nie może być realizowane samodzielnie, tzn. jeśli jakaś gmina przystąpiła do związku międzygminnego zajmującego się organizacją systemu odbioru odpadów komunalnych, to nie może samodzielnie ustalać stawek, realizować przetargów itd.

Podstawowym dokumentem określającym ustrój związku jest jego statut, zaakceptowany przez wszystkich uczestników, przy czym każdy ze związków działa poprzez ustawowo regulowane organy (zgromadzenie i zarząd) i jest zobowiązany uchwalać corocznie plan finansowy.

Interakcje międzygminne w związkach zachodzą na dwóch poziomach: zgromadzenia i zarządu związku. Zgromadzenie jest organem stanowiącym. Z mocy ustawy przedstawicie-lami gmin w zgromadzeniu są wójtowie, burmistrzowie oraz prezydenci miast (za zgodą rady gminy ich rolę może pełnić zastępca wójta lub radny). Związki międzygminne mogą również poszerzać grono członków zgromadzenia. Według zebranych informacji, sytuacja taka ma miejsce w 62% związków³³. Najczęściej zakłada się w statutach związków uczestnictwo jed-nego dodatkowego członka gminy w zgromadzeniu, rzadziej dwóch (ryc. 9). Dotyczy to głów-nie małych sieci (składających się z dwóch, trzech gmin), choć zdarzają się sytuacje wyjątkowo specyficzne, np. w Związku Komunalnym Gmin Ziemi Chełmskiej (sieć 23 gmin), którego zgromadzenie liczy 69 osób, czy Związku Komunalnym Biebrza (sieć 17 gmin) ze zgromadze-niem 51-osobowym. Sieci mają prawo poszerzać grono członków swoich organów, jednak trzeba powiedzieć, że czasami wpływa to niekorzystnie na efektywność ich pracy (uzgadnianie określonego rozwiązania wymaga większej liczby interakcji, a wypracowanie kompromisu jest trudniejsze). Wydaje się, że zwiększanie rozmiarów zgromadzenia ma sens albo w niewielkich sieciach, albo wtedy, gdy istnieje jakaś grupa osób szczególnie ważna z punktu widzenia reali-zowanego przez sieć zadania, nie mająca w nim swojej ustawowo gwarantowanej reprezentacji (np. w Edukacyjnym Związku Międzygminnym Gostkowo-Niepart swoich przedstawicieli mają nauczyciele oraz rodzice dzieci uczących się w szkole prowadzonej przez związek). Prze-słanką do włączenia w prace zgromadzenia radnego może być też stosunkowo niewielki stopień legitymizacji władzy wójta i silna opozycja w radzie gminy. Wówczas włączenie radnego

33 Przedstawione dane obejmują zbiór 147 z 221 związków międzygminnych.

98 w prace zgromadzenia może zwiększać zaufanie do samej sieci w ramach gminnego organu stanowiącego.

Rycina 9. Dodatkowi przedstawiciele (poza wójtami, burmistrzami, prezydentami miast) w zgromadzeniach związków międzygminnych.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie zgromadzonej bazy danych.

Drugim forum międzygminnych interakcji w związku międzygminnym jest zarząd, składający się w większości z wybranych członków zgromadzenia. Związki międzygminne róż-nie kształtują liczbę członków organu wykonawczego. Pracuje w nich od 3 do 10 osób³⁴. Naj-częściej spotykanym jest zarząd 3-osobowy (ryc. 10). Wydaje się, że jest to liczba optymalna z punktu widzenia organizacji pracy (ustrój związku międzygminnego zakłada kolegialny mo-del zarządzania, co oznacza konieczność w zasadzie ciągłego kontaktu członków zarządu³⁵).

W przypadku organu wykonawczego stosuje się dość często rozwiązania profesjonalizujące prace, tzn. zatrudnia się zawodowego członka zarządu, który jest specjalistą w dziedzinie bę-dącej przedmiotem współpracy. Ustawa dopuszcza udział w zarządzie do 1/3 członków spoza zgromadzenia. Większość sieci (79%) uwzględnia takie rozwiązanie w swoich statutach.

W praktyce jednak wygląda to różnie i wcale nie jest tak powszechne. Osobną, dość problema-tyczną kwestią, jest wynagradzanie członków zarządu. Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami mogą oni być zatrudniani na podstawie wyboru i wynagradzani w ramach umowy o pracę – zatem prawo dopuszcza taką możliwości, bez względu na to kto jest członkiem

34 Próba obejmuje w tym przypadku 139 sieci.

35 Nie mówiąc już o bardziej prozaicznych czynnościach, jak podpisywanie decyzji. W większości przypadków, by decyzja zarządu była ważna, konieczne są podpisy większości organu, co w sytuacji pełnienia podwójnych obowiązków (np. wójta i członka zarządu związku) znacznie spowalnia i utrudnia bieżące prace. Spowolnienia i utrudnienia są tym większe, im bar-dziej rozbudowany jest zarząd.

0 10 20 30 40 50 60 70

1 2 3 4 5 brak

liczba związków międzygminnych

liczba dodatkowych przedstawicieli gmin w zgromadzeniu

99 rządu. Pewnym kłopotem jest jednak sytuacja, w której wynagradzanym członkiem (przewod-niczącym, zastąpcą przewodniczącego) zarządu jest jeden z wójtów. Pojawią się bowiem wów-czas zarzuty polityczne ze strony gminnej opozycji („wójt pobiera drugą pensję, mimo że i tak reprezentuje w związku gminę”).

Rycina 10. Zróżnicowanie wielkościowe zarządów zidentyfikowanych związków międzygminnych.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie zgromadzonej bazy danych.

Drugą najczęściej wybieraną formą współpracy jest stowarzyszenie jednostek samo-rządu terytorialnego (JST). Ustawa o samorządzie gminnym poświęca tej formie art. 84, w którym zapisno, że „w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i wojewódz-twami”. Jest to w zasadzie jedyna regulacja zapisana w gminnej ustawie ustrojowej dotycząca stowarzyszeń JST. Pozostałe kwestie reguluje bowiem ustawa Prawo o stowarzyszeniach. Pod-stawową różnicą między stowarzyszeniem JST a związkiem międzygminnym jest ich różny status prawny. Stowarzyszenia nie są bowiem (w przeciwieństwie do związków) korporacjami prawa publicznego i nie mogą być powoływane do wykonywania funkcji administracji publicz-nej, a zwłaszcza stanowienia aktów władczych (Współpraca JST…, 2013: 37). Mogą natomiast prowadzić działalność gospodarczą (dochód musi być przeznaczony na cele statutowe). Po-nadto, w przypadku stowarzyszeń istnieje możliwość współpracy pionowej, tzn. mogą przystę-pować do nich zarówno gminy, jak i powiaty oraz województwa, przy czym nie mogą one mieć mniej niż 3 założycieli.

Interakcje międzygminne w ramach stowarzyszeń JST, podobnie jak w związkach, zacho-dzą na dwóch poziomach: (1) walnego zebrania członków (najwyższa władza stowarzyszenia i jego organ stanowiący) oraz (2) zarządu (organ wykonawczy). Pierwszy organ ma charakter

0 10 20 30 40 50 60

2 3 4 5 6 7 8 9 10

liczba związków międzygminnych

liczba członków zarządu

100 powszechny, tzn. w jego skład wchodzą przedstawiciele wszystkich gmin. W stowarzyszeniach JST sytuacja dodatkowych reprezentantów w organie stanowiącym w zasadzie nie zachodzi (poza niewielką liczbą przypadków), choć ustawa dopuszcza takie rozwiązanie³⁶. Zatem bez względu na wielkość gminy, każda z nich wchodzi w interakcje międzygminne podczas wal-nego zebrania członków poprzez jedwal-nego przedstawiciela³⁷. Wielkość organu stanowiącego jest zatem tożsama z liczbą gmin uczestniczących w sieci.

Organy wykonawcze stowarzyszeń JST są zazwyczaj większe (średnia wielkość wyno-sząca nieco ponad 7 osób) niż ich odpowiedniki w związkach międzygminnych (średnia ok. 4-5 osób). W przypadku stowarzyszeń JST istnieje stosunkowo duża liczba sieci z zarządem li-czącym więcej niż 10 osób (najbardziej liczny jest zarząd Związku Miast Polskich składający się z 25 osób), a najczęściej liczy on 5 osób (ryc. 11). Trzeba jednak powtórzyć, że stowarzy-szenia JST nie mają prawa stanowienia aktów władczych, dlatego większa liczebność organu wykonawczego nie tworzy tak istotnego problemu, a niektóre decyzje może podejmować jed-noosobowo prezes zarządu, będący de facto politycznym liderem sieci. Większa liczba człon-ków organu wykonawczego może natomiast utrudniać koordynację prac tej grupy – trudno jest bowiem wskazać jakiekolwiek prakseologiczne uzasadnienie zwiększania liczebności tego or-ganu do rozmiarów większych niż 3-5 osób³⁸. Jedynym uzasadnieniem są najpewniej kwestie politycznej legitymizacji działań zarządu, przejawiającej się w możliwie pełnej reprezentacji kluczowych aktorów oraz różnych podgrup tworzących się w ramach sieci. Oczywistym jest bowiem fakt, że gdy sieć liczy kilkadziesiąt lub kilkaset gmin, tworzą się w ramach niej mniej-sze grupy dążące do wyłonienia swojego reprezentanta w kluczowym dla bieżącej działalności sieci organie. Stąd liczebność zarządu jest w tego rodzaju sieciach większa. Wydaje się, że nie ma zbyt dużych możliwości ograniczania liczebności zarządu w sieciach opartych o formę sto-warzyszenia JST. Na kwestię politycznej legitymizacji nakłada się bowiem sprawa niskiego poziomu zaufania wśród Polaków, potwierdzanego w cyklicznych badaniach w ramach Dia-gnozy Społecznej (zob. m.in. Diagnoza Społeczna…, 2011), czy Europejskiego Sondażu Spo-łecznego (zob. m.in. H. Domański 2014). Badania te obejmują co prawda ogół obywateli (stąd ich odniesienie do określonej grupy społecznej należy traktować z pewną ostrożnością), jednak w związku z brakiem międzynarodowych analiz porównawczych dotyczących samorządow-ców są one jedynym źródłem wiedzy na temat zaufania.

36 Wówczas organ taki określa się miane walnego zebrania delegatów (art. 11 ustawy Prawo o stowarzyszeniach).

37 Trzeba jednak dodać, że stosuje się różnicowanie liczby głosów w zależności od wielkości JST, szczególnie w regionalnych i krajowych stowarzyszeniach gmin.

38 Badania psychologów społecznych (por. m.in. Parks i in. 2013: 134) dowodzą, że współpraca oraz wkładany w nią wysiłek są tym mniejsze i słabsze im większa jest grupa.

101

Rycina 11. Zróżnicowanie wielkościowe zarządów zidentyfikowanych stowarzyszeń gmin.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie zgromadzonej bazy danych.

Trzecią, najliczniej reprezentowaną formą prawno-organizacyjną współpracy międzyg-minnej są spółki prawa handlowego (łącznie 102 sieci, w tym 29 z udziałem związków mię-dzygminnych), w tym przede wszystkim spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (stanowiące ponad 94% wszystkich kapitałowych spółek międzygminnych). W świetle obowiązujących przepisów, spółki prawa handlowego nie są formą współpracy wymienianą przez ustawodawctę explicite. W ustawie o samorządzie gminnym uwzględniono jednak, że gmina może „tworzyć i przystępować do spółek oraz spółdzielni” (art. 18, ust. 9, pkt 6, lit. f). Możliwa jest zatem sytuacja, w której określona gmina staje się udziałowcem (akcjonariuszem) spółki wraz z inną, tworząc tym samym warunki, w których dokonuje się międzygminna kooperacja. Najczęściej tego rodzaju spółki są również związane z publicznoprawną formą współpracy, tj. porozumie-niem międzygminnym (ma to miejsce wówczas, gdy przedmiotem działania spółki jest działal-ność o charakterze użyteczności publicznej), co oznacza, że odpowiedzialdziałal-ność publiczno-prawną za realizację zadania ponosi jedna z gmin-stron porozumienia, jednak faktyczny wpływ na działania spółki mają wszyscy jej udziałowcy poprzez zgromadzenie wspólników (akcjona-riuszy).

Organami spółek prawa handlowego są: (1) zgromadzenie wspólników, (2) rada nadzor-cza oraz (3) zarząd. Interakcje międzygminne w pełni dokonują się na forum pierwszego z wy-mienionych organów. Każdą gminę reprezentuje w zgromadzeniu wspólników wójt, burmistrz lub prezydenta miasta. Organ ten, co do zasady, zakłada więc liczbę członków równą liczbie gmin uczestniczących w sieci. Drugim kluczowym organem w międzygminnej spółce prawa

0 5 10 15 20 25 30

3 4 5 6 7 8 9 10 więcej niż 10

liczba stowarzyszeń JST

liczba członków zarządu

102 handlowego jest rada nadzorcza, która w przypadku spółek komunalnych jest podmiotem po-woływanym obligatoryjnie (zgodnie z art. 10a, ust. 1 Ustawy o gospodarce komunalnej). Człon-kiem rady nadzorczej w spółce komunalnej może zostać osoba, która złożyła stosowny egzamin i została wyznaczona na to stanowisko przez odpowiedniego wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Są oni zatem przedstawicielami gmin w organie nadzoru spółki, który z kolei dokonuje wyboru zarządu, czyli ostatniego z kluczowych podmiotów w spółce. Zarząd pełni najważniej-sze funkcje związane z bieżącą działalnością spółki. Jego członkowie są zatem bardziej profe-sjonalistami w określonej dziedzinie, niż samorządowcami z pewną ogólną wiedzą o różnych aspektach gospodarki komunalnej. Jest to więc organ działający niezależnie w tym sensie, że rada nadzorcza nie może bezpośrednio wpływać na decyzje podejmowane przez zarząd. Może natomiast, zachowując odpowiednią procedurę, odwołać członka zarządu i w tym należy upa-trywać demokratyczną legitymizację działań spółki.

Konstrukcja prawno-organizacyjna spółek prawa handlowego jest więc odmienna od dwóch wcześniej opisanych form, bowiem zarówno w związkach międzygminnych, jak i w sto-warzyszeniach JST interakcje w ramach kluczowych dla sieci organów odbywają się zazwyczaj pomiędzy samorządowcami (wyjątek stanowią niektórzy członkowie zarządu związku mię-dzygminnego powoływani spoza zgromadzenia, choć ich liczba jest, jak już wspomniano, ogra-niczona). Natomiast w spółkach integracja dokonuje się wyłącznie w organach stanowiących i kontrolnych, tj. bezpośrednio na forum zgromadzenia wspólników lub pośrednio w radach nadzorczych, a bieżące sprawy podmiotu realizuje profesjonalny zarząd.

Osobną sytuacją, występującą w 29 międzygminnych spółkach prawa handlowego, jest połączenie tej formy współpracy ze związkiem międzygminnym. Gminy uczestniczą zatem w dwóch odrębnych formach (w związku bezpośrednio, a w spółce pośrednio poprzez zwią-zek), które de facto zajmują się tym samym zadaniem publicznym (przy czym związek mię-dzygminny odpowiada za jego organizację i kontrolę, a spółka za realizację). Jest to więc kon-strukcja nieco bardziej skomplikowana. Generalnie powszechnie przyjętą zasadą stało się, że połączenie tych dwóch form odbywa się na linii zarząd związku-zgromadzenie wspólników spółki, tzn. organ wykonawczy związku stanowi jednocześnie zgromadzenie wspólników w spółce.