Definicja uchodźcy według Konwencji Genewskiej z 1951 roku a prawo unijne

Dokonując analizy praw kobiet będących uchodźcami, należy umiejscowić w centrum rozważań definicję uchodźcy przyjętą przez Konwencję Genewską z 1951 roku. Zgodnie z jej art. 1A(1), uchodźcą jest zarówno osoba, która uważana była za uchodźcę pod rządami Porozumień z dnia 12 maja 1926 roku i dnia 30 czerwca 1928 roku lub Konwencji z dnia 28 października 1933 roku i dnia 10 lutego 1938 roku, Protokołu z dnia 14 września 1939 roku lub konstytucji Międzynarodowej Organizacji do Spraw Uchodźców, jak i pod rządami Konwencji Genewskiej. Dochodzi tutaj do pewnego odwołania historycznego wskazującego na to, iż osoby zakwalifikowane jako uchodźca przed obowiązywaniem Konwencji Genewskiej z 1951 roku utrzymają ten status²⁶. Nadto za uchodźcę uważać będziemy osobę określoną jako uchodźca zgodnie z art. 1A(2) Konwencji Genewskiej z 1951 roku. Jest to osoba, która na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem²⁷ z powodu rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej, lub z powodu poglądów politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajduje się poza państwem poprzedniego stałego zamieszkania i na skutek podobnych zdarzeń nie może lub nie chce powrócić do tego państwa.

24 UN GA/RES/48/104, 19 December 1993.

25 UN GA/RES/3318 (XXIX), 14 December 1974.

26 Kwalifikuje się tutaj zarówno osoby posiadające „paszport nansenowski” (zaświadczenie tożsamości używane jako dokument podróży wydawany uchodźcom zgodnie z postanowieniami umów przedwojennych) oraz

„zaświadczenia o kwalifikowaniu się” wydane przez Międzynarodową Organizację do spraw Uchodźców; por.

Zasady i tryb ustalania statusu uchodźcy, zgodnie z Konwencją dotyczącą statusu uchodźcy z 1951 roku oraz Protokołem dodatkowym do niej z 1967 roku, red. wersji polskiej I. Kurz, Warszawa 2007, s. 16-17.

27 Przesłanka uzasadnionej obawy przez prześladowaniem rodzi spore wątpliwości interpretacyjne w praktyce.

Obawa ma być „uzasadniona”, wynika stąd, iż poza subiektywnym przeświadczeniem o prześladowaniu, należy także wykazać jej obiektywny charakter. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że: „Status uchodźcy otrzymują osoby, które żywią uzasadnioną obawę przed prześladowaniem z powodów określonych w konwencji. Dodana do elementu obawy – subiektywnego stanu umysłu – cecha „uzasadniona” oznacza, że nie tylko stan umysłu zainteresowanej osoby decyduje o statusie uchodźcy, lecz że stan ten musi być uzasadniony przez sytuację obiektywną” (wyrok NSA z 15 marca 2004 r., sygn. akt V SA 738/2003, LexPolonica nr 367536, OSA 2005/1, s. 1). Patrz też wyrok NSA z 12 lipca 2005 r., sygn. akt V SA 3265/2001, LexPolonica nr 357214.

Przy określaniu statusu uchodźcy szczególnego podkreślenia wymagają dwie kwestie.

Po pierwsze, pojęcie uchodźcy zostało zdefiniowane z dwóch perspektyw, które dopiero kumulatywnie kształtują definicję uchodźcy – a mianowicie, w sposób pozytywny i negatywny. Przesłanki pozytywne zostały przedstawione w art. 1A(2) Konwencji Genewskiej z 1951 roku i zwane są dalej klauzulami „włączenia”. Przesłanki negatywne dzielą się z kolei na klauzule „ustania” i „wyłączenia”. Dotyczą one odpowiednio: ustania ochrony uchodźczej oraz niemożliwości jej uzyskania, nawet jeśli osoba ta kwalifikowałaby się do objęcia ochroną na podstawie przesłanek przewidzianych w art. 1A Konwencji Genewskiej. Po drugie, należy wskazać, iż decyzja o przyznaniu statusu uchodźcy ma charter deklaratoryjny. Nie dochodzi tutaj do konstytutywnego uznania za uchodźcę ex nunc, ale do stwierdzenia, że ktoś uchodźcą jest ex tunc²⁸. Ergo, decyzja o nadaniu statusu uchodźcy nie jest decyzją konstytutywną, chociaż wiąże się z nią powstanie pewnych praw skutecznych dopiero od momentu jej uprawomocnienia.

Tym samym uchodźcą jest człowiek przebywający poza granicami państwa, którego jest obywatelem lub państwa stałego zamieszkania, z powodu uzasadnionej obawy przed prześladowaniem, z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa²⁹.

Z kolei zgodnie z art. 2 Dyrektywy Kwalifikacyjnej, „uchodźca oznacza obywatela państwa trzeciego, który na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu poglądów politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, oraz nie może lub nie chce z powodu tych obaw skorzystać z ochrony tego państwa, albo który nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując się na skutek podobnych zdarzeń poza państwem swojego zamieszkania, nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa, i co do którego nie stosuje się art. 12”³⁰. Jakkolwiek przesłanki włączenia wydają się zbieżne z tymi, które zostały wymienione w Konwencji Genewskiej z 1951 roku, to podczas badania przesłanek do nadania ochrony trzeba kierować szczególną uwagę na wskazany art. 12 Dyrektywy Kwalifikacyjnej, w którym zostały wymienione przesłanki wyłączenia mające szersze zastosowanie niż te, które zostały zapisane w Konwencji Genewskiej z 1951 roku.

Konkludując, większa liczba wyjątków do przyznania ochrony zmniejsza jej dostępność.

28 Ibidem, s. 15.

29 Zob. też Ochrona Uchodźcy i rola UNHCR, Regionalne Przedstawicielstwo UNHCR w Europie Środkowo-Wschodniej, Budapeszt 2008, s. 4-13.

30 W art. 12 zostały przewidziane reguły wyłączenia.

Do powyższych nieścisłości rozwiązania zawartego w prawie unijnym nawiązuje dr K. Przybysławska, która stawia dwie zasadnicze tezy. Po pierwsze, wnioskuje, iż dochodzi tutaj do zniekształcenia definicji uchodźcy zawartej w art. 1 Konwencji Genewskiej. Uważa, że: „zamiast oprzeć regulację unijną na konkretyzacji oraz rozszerzeniu katalogu praw przyznanych uchodźcom, dyrektywa wkracza na niwę prawa materialnego, podejmując de facto zmiany w definicji ustalonej przez art. 1 traktatu”³¹. Po drugie, dr K. Przybysławska wskazuje na „modyfikujący kierunek legislacji” Dyrektywy Kwalifikacyjnej, wyrażając pogląd, że: „dyrektywa uzurpuje sobie w ten sposób prawo do ponownego sformułowania kwalifikacji bycia uchodźcą”³², zamiast odwołać się explicite do definicji zawartej w Konwencji Genewskiej z 1951 roku.

Powyższe uwagi należy skonfrontować z analizą jednej z zasad prawa unijnego – zasady pierwszeństwa. Omówienie jej ma pierwszorzędne znaczenie w ustaleniu zakresów stosowania przez państwa członkowskie UE, które są także stronami Konwencji Genewskiej z 1951 roku.

Państwa członkowskie UE są zobligowane w pierwszej kolejności do stosowania prawa UE pomimo licznej sieci zobowiązań międzynarodowych istniejących jeszcze przed momentem podpisania traktatu akcesyjnego. Zostaje to potwierdzone zarówno przez prawodawstwo, jak i przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE³³.

Jak zauważa prof. J. Barcz, „w przypadku przystąpienia działa generalna reguła prawa międzynarodowego, zgodnie z którą przystąpienie do Unii Europejskiej nie narusza praw i obowiązków wynikających z takich umów³⁴ dla nowego państwa członkowskiego”³⁵. Jak

33 Por. orzeczenia w sprawach: ETS 26/62 van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastigen, Zb.

Orz. 1963, s. 1 oraz ETS 16/64 Costa v. ENEL, Zb. Orz. 1964, s. 585.

34 Zgodnie z art. 87 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku (dalej: Konstytucja RP),

„Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia”, a na podstawie art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, „Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy”.

35 J. Barcz, Umowy międzynarodowe Unii Europejskiej z państwami trzecimi [w:] Ustrój Unii Europejskiej (red.

J. Barcz), Warszawa 2009, s. IV, 109-110.

36 Por. J. Barcz, Umowy międzynarodowe…, s. IV, 109-110.

Jak w związku z powyższymi uwagami ma się regulacja definicji uchodźcy o niższym poziomie ochrony do innych gwarancji przyznawania statusu uchodźcy w prawie unijnym?

Dla przykładu, art. 53 Karty Praw Podstawowych stanowi, że „Żadne z postanowień niniejszej Karty nie będzie interpretowane jako ograniczające lub podważające prawa człowieka i podstawowe wolności uznane, we właściwych im obszarach zastosowania, przez prawo Unii i prawo międzynarodowe oraz umowy międzynarodowe, których Unia, Wspólnota lub wszystkie Państwa Członkowskie są stronami, łącznie z europejską Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przez konstytucje Państw Członkowskich”. Co więcej, w art. 6 ust. 2 zd. 1 TUE stwierdzono, iż „Unia przystępuje do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności”³⁷. Dalej w art. 6 ust. 3 TUE jeszcze raz podkreślono, że „prawa podstawowe zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa”. Jednak już w zd. 2 art. 6 ust. 2 TUE stwierdza się, że

„przystąpienie do Konwencji nie ma wpływu na kompetencje Unii określone w Traktatach”.

Karta Praw Podstawowych gwarantuje wysoki poziom ochrony praw człowieka, a w większości przepisów znajduje ona zastosowanie nie tylko do obywateli UE. Jednak z uwagi na art. 6 ust. 2 zd. 2 TUE oraz bezsprzecznie obowiązującą zasadę pierwszeństwa prawa unijnego, można dojść do wniosku, że w przypadku kolizji prawa unijnego z prawem państw członkowskich (czyli także zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych, którymi państwa te są związane) w konkretnym przypadku, przepisy sprzeczne z prawem UE, nawet jeśli gwarantują wyższy poziom ochrony, nie znajdą zastosowania.

W świetle powyższych przepisów można podjąć próbę obrony tezy stanowiącej, że jeśli ochrona przewidziana w Dyrektywie Kwalifikacyjnej będzie niższa niż wynikająca z Konwencji Genewskiej z 1951 roku i Protokołu do niej, to na podstawie art. 18 Karty Praw Podstawowych, w konkretnym przypadku taka norma nie powinna znaleźć zastosowania.

Z drugiej jednak strony, pojęcie pierwszeństwa prawa unijnego wynikające z TUE, jest zasadą kardynalną przy interpretacji prawa, potwierdzoną orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, a zgodnie z art. 351 TFUE, państwo członkowskie, które zawarło umowę międzynarodową, której postanowienia są niezgodne z prawem unijnym, jest zobowiązane do renegocjacji, a nawet w skrajnych przypadkach do wypowiedzenia takiej umowy. Mimo, iż

37 Na podstawie art. 6 ust. 1 zd.1 TUE Karta Praw Podstawowych uzyskała moc równą Traktatom (TUE i TFUE), stąd należy do aktów prawa pierwotnego, z którymi akty prawa wtórnego, w tym Dyrektywa Kwalifikacyjna, powinny być zgodne.

Karta Praw Podstawowych ma moc równą traktatom, to art. 18 Karty Praw Podstawowych nie znajdzie zastosowania w konflikcie z prawem przewidzianym w dyrektywie w konkretnym przypadku stosowania prawa przez państwo, nawet jeśli to dyrektywa jest niższa w hierarchii aktów pierwotnych prawa unijnego. Wynika to między innymi z faktu, iż instytucją uprawnioną do oceny legalności aktu prawodawczego w UE jest – na mocy art. 263 TFUE – Trybunał Sprawiedliwości UE. Ergo, definicja uchodźcy przewidziana w Dyrektywie Kwalifikacyjnej będzie miała pierwszeństwo przed definicją uchodźcy ustanowioną w Konwencji Genewskiej z 1951 roku, mimo, iż wszystkie państwa członkowskie UE są stronami Konwencji Genewskiej z 1951 roku, a to, czy postanowienie Dyrektywy Kwalifikacyjnej jest zgodne z postanowieniami Karty Praw Podstawowych, jako aktu prawa pierwotnego, stosując argument a rubrica, będzie jedynie podlegać badaniu Trybunału Sprawiedliwości UE. Póki do takiego badania nie dojdzie, należy domniemywać legalność postanowień Dyrektywy Kwalifikacyjnej i obowiązek stosowania jej postanowień przez państwa członkowskie UE.