Demokracja bezpośrednia jako element przewagi w ne-

Poza opisanymi wyżej, raczej negatywnymi konsekwencjami specyfiki szwajcarskiego systemu politycznego, należy wspomnieć o innym aspekcie de-mokracji bezpośredniej, który pod pewnymi względami może działać na korzyść Szwajcarii w trakcie rokowań z UE. Wiadomo bowiem, iż konieczność uwzględ-nienia bezpośredniego współuczestnictwa obywateli w procesie decyzyjnym

wy-102 S. Kux, Zwischen Isolation und autonomer Anpassung: Die Schweiz im

integrationspoli-tischen Abseits?, ZEI Disscusion Paper of the Center for European Integration Studies C3/1998,

Rheinische Friedrich Wilhelms-Universität, Bonn 1998, s. 10.

musza na obu stronach swoistą powściągliwość w procesie negocjacyjnym. Unia Europejska musi bowiem zdawać sobie sprawę z obiektywnych ograniczeń sto-jących przez rządem Szwajcarii. Jest przecież oczywiste, że do pewnego stopnia stanowisko Rady Związkowej nie zależy wyłącznie od subiektywnie określanych celów politycznych i metod ich osiągania, lecz od obiektywnych czynników, po-dyktowanych nastrojami społecznymi. Najlepszym tego przykładem jest cho-ciażby próba włączenia Szwajcarii do Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Polityka rządu bardzo szybko została wówczas negatywnie zweryfikowana przez społeczeństwo. Często mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której partner roz-mów, w tym przypadku UE, jest niejako zmuszony do pewnych ustępstw na rzecz Szwajcarii. Dzięki temu wypracowany wspólnie kompromis ma więcej szans na uzyskanie społecznej legitymizacji w przypadku konieczności poddania go pod referendum. Dobrym tego przykładem jest układ o swobodzie przepływu osób, zawarty w roku 1999. Zgodnie z przyjętymi regulacjami Szwajcaria uzyskała bar-dzo korzystne okresy przejściowe na otwarcie rodzimego rynku pracy dla oby-wateli unijnych. W odniesieniu do nowych państw UE wprowadzono również tzw. kontyngenty ilościowe, które stanowią skuteczną ochronę przed socjalnym

dumpingiem104. Był to celowy i, wydaje się, niezbędny zabieg, który dopomógł

rządowi przekonać społeczeństwo do podjęcia odważnego kroku w relacjach ze Wspólnotą. Oczywiście wiązało się to również z pewnym ryzykiem. Bruksela, świadoma zagrożenia, doprowadziła do związania pierwszego pakietu umów tzw. zasadą gilotyny. W myśl tej zasady odrzucenie jednej umowy, pociąga za sobą anulowanie wszystkich pozostałych. Okazało się to niezwykle skutecznym instru-mentem zapobiegawczym. Zasada gilotyny zdała egzamin nie tylko przy okazji głosowania z roku 2000, umożliwiając wejście w życie pierwszego pakietu po-rozumień w styczniu roku 2001. Również kolejne głosowania dotyczące rozsze-rzenia swobody przepływu osób na nowe państwa unijne z roku 2005 oraz 2009

potwierdziły jej skuteczność105. Czas pokaże, czy również w przyszłości

Szwaj-caria, biorąc pod uwagę szczególne znaczenie demokracji bezpośredniej, będzie mogła liczyć na taryfę ulgową w trakcie negocjacji nad kolejnym pakietem umów. Już teraz pojawiają się jednak symptomy, które świadczą o coraz mniejszej po-błażliwości ze strony Brukseli. Być może już wkrótce referendum przestanie być problemem obu stron, a stanie się wyłącznie bolączką władz Szwajcarii.

104 Limity zostały zniesione w roku 2007 dla obywateli tzw. starej piętnastki. Dla pozostałych krajów ograniczenia mają obowiązywać maksymalnie do roku 2019 (włączając w to specjalną trzyletnią klauzulę ochronną).

105 Szwajcarzy opowiedzieli się wówczas za otwarciem rynku pracy, oczywiście przy uwzględnieniu okresów przejściowych oraz kontyngentów ilościowych dla obywateli krajów, które od roku 2004 stały się członkami UE, z wyjątkiem Malty i Cypru (tj. Polski, Czech, Słowacji, Węgier, Litwy, Łotwy, Estonii i Słowenii). Wobec obywateli Malty i Cypru obowiązują takie same regulacje, jak dla obywateli krajów starej piętnastki. Podobne głosowanie przeprowadzono w roku 2009 w odniesieniu do Bułgarii i Rumunii.

Omawiając problem oddziaływania form demokracji bezpośredniej na po-litykę Szwajcarii wobec Unii Europejskiej warto zwrócić uwagę na jeszcze je-den aspekt. Chodzi mianowicie o miejsce, jakie zajmuje polityka zagraniczna w życiu społecznym obywateli. W przypadku państw, których system polityczny nie przewiduje bezpośredniej partycypacji społeczeństwa w procesie decyzyj-nym, poziom zainteresowania polityką zagraniczną nie ma większego znaczenia. W Szwajcarii jest to jednak niezwykle istotny czynnik, który śmiało zaliczyć możemy do ważnych uwarunkowań jej polityki zagranicznej. Jeszcze w czasie poprzedzającym nawiązanie ściślejszych relacji ze Wspólnotą, a więc w okresie zdominowanym przez bipolarny podział świata, poziom zainteresowania spo-łecznego relacjami zewnętrznymi był wprost proporcjonalny do zaangażowania Szwajcarii na arenie międzynarodowej. Obecność polityki zagranicznej w de-bacie publicznej była relatywnie niewielka, a neutralność polityczna stanowiła odzwierciedlenie nastrojów społecznych. Większość spraw związanych z reali-zacją współpracy międzynarodowej była niemal wyłączną domeną rządu, rzadko weryfikowaną przez społeczeństwo. Wyjątek stanowiły jedynie te decyzje, które wymagały przeprowadzenia obligatoryjnego referendum. Dotyczyło to przykła-dowo włączenia Szwajcarii do takich organizacji, jak Liga Narodów czy ONZ. W pozostałych przypadkach instrumenty demokracji bezpośredniej nie znajdo-wały zastosowania w obszarze polityki zagranicznej. W związku z powyższym odnotować możemy również mniejszą aktywność mediów, będących przecież podstawowym środkiem przekazu i źródłem informacji na temat pracy rządu i relacji z innymi krajami.

Sytuacja uległa zmianie po zakończeniu zimnej wojny i upadku bloku wschodniego. Procesy integracyjne przyczyniły się do wzrostu obecności poli-tyki zagranicznej w debacie publicznej. Działania rządu w tej materii coraz czę-ściej uwzględniać musiały nastroje społeczne, tym bardziej że zmiana konstytucji w 1999 r. wzmocniła znaczenie demokracji bezpośredniej. Oczywiście kluczową rolę odgrywała nadal egzekutywa, w mniejszym stopniu parlament. Co ciekawe, według opublikowanego w roku 2000 raportu, w większości przypadków rząd

nie bierze bezpośredniego udziału w realizowaniu polityki courant normal106.

Odpowiedzialne są za to poszczególne Departamenty i ich dyrektorzy. Jedynie w trudnych politycznie przypadkach, związanych z silniejszą presją wewnątrzkra-jową czy międzynarodową, członkowie Rady Związkowej angażują się osobiście. Niemniej jednak zjawiska zachodzące na arenie międzynarodowej wymuszały coraz większą partycypację obywateli w życiu politycznym. Polityka zagraniczna zaczęła odgrywać coraz większą rolę. Niestety, w ślad za tymi zmianami nie szły przemiany instytucjonalne. Utarte przyzwyczajenia i zasady sprawiły, że poziom zainteresowania społeczeństwa polityką zagraniczną pozostawał na relatywnie

106 U. Klöti, U. Serdült, T. Widmer, Aussenpolitik von innen: Entscheidungsprozesse der

schweizerischen Aussenpolitik in den achtziger und neunziger Jahren, NFP 42 Synthesis 51, Bern

niskim poziomie, pomimo iż władze coraz częściej zmuszane były do odwoływa-nia się do woli suwerena. Tak było chociażby przy okazji włączeodwoływa-nia Szwajcarii do Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Banku Światowego. To właśnie decyzja społeczeństwa, a nie rządu, zadecydowała o rozpoczęciu współpracy bi-lateralnej z UE. Należałoby zatem oczekiwać, że jakość debaty publicznej i – co za tym idzie – wiedzy obywateli na temat relacji zewnętrznych, osiągnie niepo-równywalnie wyższy poziom niż w okresie zimnej wojny, zdominowanej przez doktrynę neutralności. Analizy przeprowadzone w ramach Narodowego Progra-mu Badawczego NFP przedstawiają jednak zupełnie inny obraz rzeczywistości. Okazuje się bowiem, iż zainteresowanie i wiedza obywateli, dotyczące polity-ki zagranicznej, są znacznie niższe od oczepolity-kiwanej w przypadku społeczeństw wyposażonych w instrumenty bezpośredniej partycypacji politycznej. Wyrażanie własnego zdania odnośnie do kwestii mających niekiedy kolosalne znaczenie dla ochrony interesów państwa oraz jego roli na arenie międzynarodowej, w tym rów-nież dla postrzegania przez innych aktorów wymaga przecież szczególnej wiedzy. Wiedzy, która pozwoliłaby na obiektywną ocenę poruszanych w trakcie referen-dum kwestii, a tym samym świadome podejmowanie związanych z nią decyzji. Jako przyczyny niezadowalającego poziomu wiedzy wskazać należy dwa pod-stawowe czynniki. Po pierwsze, jak wskazują ustalenia wspomnianego już rapor-tu, aż 40% kwestii związanych z realizacją polityki zagranicznej nie wychodzi poza sferę działania rządu, tzn. stosowne informacje nie są publikowane w żad-nych urzędowych biuletynach, a co za tym idzie społeczeństwo nie ma właściwie

żadnego do nich dostępu107. W praktyce upubliczniane są najczęściej jedynie te

sprawy, które trafiają do parlamentu i są przedmiotem obrad specjalnych komisji. Skutkiem tego do konsultacji społecznych kierowana jest tylko niewielka część projektów. Według przeprowadzonych badań, w latach 1992–1997 zaledwie ok. 10% wszystkich konsultacji poświęconych było kwestiom związanym z polityką

zewnętrzną108. Po drugie, bardzo wiele informacji nie trafia do mediów, będących

podstawowym źródłem wiedzy lub też trafia tam ze zbyt dużym opóźnieniem.