Referendum obligatoryjne i fakultatywne w perspekty-

Obywatele mają prawo wyrażania decydującej opinii w kwestiach będących przedmiotem obrad parlamentów kantonalnych oraz związkowego. Odbywa się to w formie referendum powszechnego. Wyróżniamy tutaj dwa rodzaje głosowań – obligatoryjne oraz fakultatywne. Do referendum obligatoryjnego, na szczeblu federalnym, dochodzi przy okazji poprawek konstytucyjnych lub ważnych trak-tatów międzynarodowych. W przypadku tych ostatnich „suweren”, a więc ogół posiadających prawo wyborcze obywateli, wypowiada się w sprawie przyłączenia Szwajcarii do organizacji zbiorowego bezpieczeństwa (np. NATO) lub tzw. or-ganizacji o charakterze supranarodowym. W rozumieniu szwajcarskiego prawo-dawstwa zalicza się do nich Unia Europejska. W obu powyższych przypadkach wymagana jest podwójna większość głosów. Oznacza to, że projekt zostanie przy-jęty pod warunkiem, iż zagłosuje za nim ponad połowa obywateli w większości

kantonów85. Zapis ten wskazywany jest zresztą jako jedna z głównych przeszkód

na drodze do pełnej integracji ze Wspólnotą. Referendum fakultatywne, niewy-magające podwójnej większości, odbywa się dość często zarówno na poziomie lokalnym, jak i regionalnym czy federalnym. Szacuje się, że suweren wypowiada się rocznie średnio w ponad 20 kwestiach, co określić można jako wynik dość

im-ponujący86. Na poziomie federalnym odnosi się ono do zwykłego ustawodawstwa,

pod warunkiem, iż w ciągu 90 dni zostanie zebranych 50 000 podpisów. Podobnie jest w przypadku głosowań kantonalnych, choć w kilku regionach nowe projekty ustaw wymagają niekiedy obligatoryjnego referendum. Dopełnieniem demokra-cji bezpośredniej jest inicjatywa powszechna, polegająca na zgłoszeniu poprawki konstytucyjnej, propozycji zmiany lub zniesienia istniejących zarządzeń. Formal-ny wniosek składaFormal-ny jest pod warunkiem zebrania 100 000 podpisów. Staje się on przedmiotem debaty na forum Rady Związkowej i parlamentu, a jej wynikiem może być formalna kontrpropozycja. Oba wnioski poddawane są wówczas gło-sowaniu powszechnemu. Podobnie jak w przypadku referendum obligatoryjnego wymagana jest tutaj podwójna większość. Warto dodać, że demokracja bezpo-średnia, w postaci referendum oraz inicjatywy powszechnej, na szczeblu fede-ralnym wprowadzona została w celu ograniczenia prerogatyw władzy centralnej. Jest ona również odzwierciedleniem tendencji decentralistycznych.

Z punktu widzenia tematyki niniejszej monografii szczególnego znacze-nia nabiera prawo do przeprowadzeznacze-nia referendum fakultatywnego w odniesie-niu m.in. do umów międzypaństwowych. Konstytucja wyraźne określa rodzaje

85 Większość w kantonie traktowana jest jako jeden głos, w półkantonie jako pół głosu. Ozna- cza to, iż aby projekt został przyjęty musi uzyskać minimum 12 głosów. Wynik remisowy trak-towany jest jako odrzucenie propozycji.

umów, które mogą podlegać zakwestionowaniu przez obywateli87. Należą do nich umowy bezterminowe lub te, które przewidują przystąpienie do organizacji mię-dzynarodowej. Konstytucja zalicza do tego grona również takie projekty, których realizacja pociągnie za sobą multilateralną standaryzację prawa (multilarelare

Rechtsvereinheitlichung). Zawarta w ustawie zasadniczej definicja uznawana jest

za dość szeroką, pozostawiającą spory margines interpretacji. Do roku 1994

jedy-nie 4 projekty ze 119 poddane zostały głosowaniu88. Jest to wynik mogący

świad-czyć o szerokiej akceptacji społecznej dla polityki zagranicznej rządu lub też o ni-kłym zainteresowaniu obywateli tą sferą działań administracji rządowej. Od roku 2003 wprowadzono poprawkę do konstytucji rozszerzającą zakres umów, które mogą zostać poddane pod głosowanie fakultatywne. Nowa ustawa uwzględnia także umowy zawierające istotne regulacje prawne lub wymagające stosownego

rozporządzenia w prawie związkowym89. Powyższa definicja nie rozwiała

jed-nak wielu wątpliwości. W ciągu dwóch pierwszych lat obowiązywania nowych regulacji Rada Związkowa przygotowała 20 umów, które oceniane były przez

parlament pod kątem konieczności poddania ich pod głosowanie fakultatywne90.

Uznano, iż jedynie 12 z nich spełnia wymogi zawarte w ustawie zasadniczej. Naj-więcej kontrowersji budzi stwierdzenie mówiące o istotnym znaczeniu prawnym umowy. Trudno bowiem określić, czy należy w tym wypadku stosować wyłącznie prawną wykładnię, czy też kierować się politycznym znaczeniem międzynarodo-wego porozumienia.

W literaturze przedmiotu bardzo często spotkać można stwierdzenie, że in-tegracja europejska stanowi zagrożenie dla dalszego funkcjonowania demokracji bezpośredniej, przynajmniej w jej obecnym kształcie. Warto jednakże nieco od-wrócić powyższą tezę w celu przeanalizowania jej aktualnego wpływu na rozwój relacji z Unią Europejską. Czy zatem demokracja bezpośrednia stanowi poważną barierę na drodze do integracji? Jeszcze na początku lat 90. stało się jasne, że jedną z najpoważniejszych przeszkód włączenia Szwajcarii do struktur Wspól-noty pozostaje referendum obligatoryjne, czyli jedno z najważniejszych instru-mentów demokracji bezpośredniej. Zgodnie z obowiązującymi regulacjami osta-teczne przystąpienie do UE zależeć będzie przede wszystkim od decyzji samych obywateli, albowiem tego typu wniosek musi być zaakceptowany w referendum. Oczywiście sam fakt poddania go pod głosowanie nie musi oznaczać klęski. Po-dobna sytuacja występuje przecież również w innych państwach, których obywa-tele mają prawo do zadecydowania o ewentualnej przynależności ich państwa do ponadnarodowej organizacji. Jednak w przypadku Szwajcarii prawdopodobień-stwo odrzucenia wniosku jest o wiele większe, przede wszystkim ze względu na konieczność uzyskania wspomnianej już wyżej tzw. podwójnej większości.

87 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999..., art. 141. 88 L. Goetschel. M. Bernath, D. Schwarz, op. cit., s. 72.

89 Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV.

Wymóg ten był jednym z powodów, dla których rząd Szwajcarii zrezy-gnował ze strategii nastawionej na członkostwo w UE na rzecz rozpoczęcia współpracy bilateralnej, będącej jedynym sposobem uniknięcia kłopotliwego referendum obligatoryjnego. Podstawowym problemem tej formy demokracji jest zjawisko niereprezentacyjności. Oznacza ono w skrócie, iż negatywnie nastawiona mniejszość jest w stanie skutecznie torpedować wolę większości. Podstawowa reguła, jaka przyświecała twórcom demokracji, polegała na spra-wiedliwym podziale głosów pomiędzy wszystkich obywateli, zgodnie z regułą „jeden człowiek – jeden głos”. W czasach, gdy ustanawiano podstawy obecnego systemu politycznego Szwajcarii, stopień zaludnienia poszczególnych kanto-nów był w całym państwie na podobnym poziomie. Oznaczało to porównywal-ną liczbę obywateli we wszystkich regionach, a co za tym idzie podobporównywal-ną wagę głosów. Zróżnicowany stopień rozwoju gospodarczego kantonów i wewnętrzne migracje ludności w ciągu ponad 150 lat istnienia Związku zaważyły na ist-nieniu dziś ogromnych różnic w liczbie ludności poszczególnych regionów. W efekcie zaludnienie kantonu Appenzell Innerrhoden sięga zaledwie nieco po-nad 1% wszystkich mieszkańców kantonu Zürich. Reguły ważenia głosów nie uległy przy tym przez cały ten czas żadnym zmianom.

W trakcie głosowań obligatoryjnych mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której wynik głosowania w kantonach słabo zaludnionych ma taką samą war-tość jak w tych, mogących się poszczycić o wiele wyższymi wskaźnikami. Stano-wi to o słabości tego rodzaju instrumentów demokracji bezpośredniej. OczyStano-wiście podczas głosowań nad niebudzącą większych kontrowersji poprawką do konsty-tucji referendum obligatoryjne nie stanowi większej przeszkody. Sprawa nabiera jednak zupełnie innego wymiaru w przypadku polityki europejskiej. Społeczne uwarunkowania mają decydujące znaczenie. Okazuje się bowiem, że największy odsetek eurosceptyków odnaleźć można w słabo zaludnionych kantonach. Rela-tywnie niski poziom rozwoju gospodarczego sprawił, iż zamieszkująca te tere-ny ludność odznacza się dość konserwatywtere-nymi poglądami, a co za tym idzie, dużym przywiązaniem do tradycyjnych wartości i niechęcią wobec politycz-nych przemian. Reimund E. Germann w opublikowapolitycz-nych przez siebie badaniach przedstawił procentowy udział głosów na „nie”, które są w stanie zablokować

wolę większości91. W roku 1880 odsetek ten był największy i wynosił 11,2%. Na

początku lat 90. XX w. liczba ta zmniejszyła się do zaledwie 9%. Wynik ten budzi zatem uzasadnione obawy zwolenników szybkiej integracji ze Wspólnotą. Warto dodać do tego niski poziom partycypacji w głosowaniach. Zazwyczaj frekwen-cja oscyluje w granicach 40–50%. Oczywiście liczba ta wzrasta przy bardziej kontrowersyjnych problemach. Dobrym tego przykładem było głosowanie nad wnioskiem o włączenie Szwajcarii do Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

Do urn poszło wówczas 78,8% uprawnionych92. Można zatem oczekiwać, że w przypadku referendum dotyczącego przystąpienia do UE frekwencja znacznie się podniesie. Należy liczyć się jednak z dość powszechnym, również w innych pań-stwach, zjawiskiem, polegającym na niskiej partycypacji osób o raczej postępo-wych poglądach, a więc otwartych na integrację europejską. Osoby konserwatyw-ne, które z reguły odczuwają większe obawy przed zmianami, są w tym względzie znacznie bardziej zdyscyplinowane. Może się zatem zdarzyć, iż pomimo relatyw-nie wysokiej frekwencji, przeważać będą głosy negatywne i to one zadecydują o ostatecznym wyniku głosowania, pomimo że w ogólnym rozrachunku euroscep-tycy należeć będą do mniejszości. Dotychczasowe głosowania w sprawie przystą-pienia do Organizacji Narodów Zjednoczonych w roku 1986 oraz Europejskiego Obszaru Gospodarczego pokazują dobitnie, że tego typu sytuacje nie należą do rzadkości. Przyglądając się zresztą wynikom wszystkich głosowań związanych z polityką europejską od roku 1972 do 2009 zauważyć można, że w przeważają-cej liczbie przypadków większość kantonów opowiedziała się przeciwko, nawet jeżeli w ogólnym rozrachunku wniosek został przyjęty ze względu na procentowo większy odsetek obywateli głosujących na „tak”.

W ramach wspomnianego już wyżej Narodowego Programu Badawczego (NFP 42), dotyczącego polityki zagranicznej, przedstawiono obszerny raport za-wierający analizę problemu demokracji bezpośredniej w perspektywie

intensy-fikacji współpracy z UE93. Autorzy dokumentu wychodzą z założenia, że jedną

z głównych przeszkód na drodze zbliżenia ze Wspólnotą jest system polityczny Szwajcarii. System, którego, wydawać by się mogło, najważniejsza zdobycz – demokracja bezpośrednia – pozostaje największym hamulcem integracji. Okazuje się bowiem, iż referendum, będące przecież ucieleśnieniem zasady społecznego legitymizmu, bardzo często staje się instrumentem walki politycznej oraz poli-tycznego szantażu. To, co w teorii wydaje się niemal idealne, w praktyce przyno-sić może wręcz odwrotny skutek. Autorzy raportu przypominają o niebezpiecznej tendencji do dominowania mniejszości nad wolą większości obywateli. Główne przyczyny takiej sytuacji opisane zostały powyżej. Warto jednak zwrócić uwagę na jeszcze jeden problem, o którym wspominają autorzy raportu. Przeprowadzone przez nich badania wykazały, iż znaczna część uprawnionych do głosowania nie jest w wystarczającym stopniu poinformowana w sprawach będących przedmio-tem referendum. Jak pokazują badania przeprowadzone przez Grunera i Hertiga,

wiele osób nie jest nawet świadomych tematyki referendum94. Z ankiety

przepro-wadzonej pod koniec lat 70. wynikało, iż 2/3 respondentów nie potrafiło powtórzyć treści pytania referendalnego. Decyzje podejmowane bezpośrednio przy urnie nie

92 Był to najwyższy wskaźnik od roku 1947.

93 A. Brunetti, M. Jaggi, R. Weder, Öffnung der Schweiz: Verteilungswirkungen, Kompensation

und mögliche Strategien, NFP 42 Synthesis 7, Bern 1999.

mają w takiej sytuacji charakteru obiektywnego, a ostateczne wyniki zniekształ-cają faktyczny obraz rzeczywistości. Duży odsetek obywateli głosuje wbrew swo-im dotychczasowym przekonaniom lub też nie robi tego wcale. Istotne znaczenie ma przy tym siła oddziaływania kampanii wyborczej. Bardzo często jest ona źle prowadzona i polega na prezentowaniu wyselekcjonowanych informacji. Co cie-kawe, niekorzystny system ważenia głosów sprawia, że zdecydowanie łatwiej, a przede wszystkim taniej, jest przeprowadzić udaną kampanię w kantonach go-spodarczo słabiej rozwiniętych i bardziej konserwatywnych. W ten sposób, rela-tywnie niedużym wysiłkiem, można doprowadzić do zablokowania przedłożone-go w referendum projektu. Ostateczny wynik głosowania uzależniony jest często od właściwych działań informacyjnych rządu. Referendum w sprawie Europej-skiego Obszaru Gospodarczego pokazało dobitnie, że niewystarczające zabiegi administracji centralnej mogą się walnie przyczynić do niekorzystnego wyniku wyborów. Oczywiście w tym konkretnym przypadku mieliśmy do czynienia nie tyle z brakiem określonych działań, ile raczej z niewłaściwym ich ukierunkowa-niem. Parlament Szwajcarii udzielił zgody na kredyt w wysokości 6 milionów franków celem przeprowadzenia odpowiedniej kampanii informacyjnej przed planowanym głosowaniem w sprawie EOG. Biorąc pod uwagę wyniki referen-dum uznać możemy, że nie odniosła ona zamierzonego skutku. W roku 1994 opu-blikowana została obszerna analiza L. Goetschel, oceniająca kampanię, a przede

wszystkim wskazująca na przyczyny jej niepowodzenia95. Do najważniejszych

autorka zalicza niewłaściwą formę przekazu, znaczne opóźnienia w jej rozpoczę-ciu oraz brak jednomyślności w łonie rządu. Ponadto, na co zwraca uwagę Goet-schel, nie zdecydowano się na przesunięcie terminu głosowania celem przedłu-żenia kampanii i zwiększenia szans na przyjęcie wniosku przez społeczeństwo. Jak zauważa Germann, nacisk ze strony państwa EFTA, w tym przede wszystkim

Szwecji, odgrywał tutaj niemałą rolę96.

Polityka europejska pokazała, jak wrażliwe i podatne na manipulacje są naj-ważniejsze instrumenty demokracji bezpośredniej. Wystarczy wskazać na pod-stawowe motywy, jakimi kieruje się przeciętny wyborca. Wiele osób podejmuje przecież decyzję wyłącznie na podstawie sugestii zawartych w spotach reklamo-wych lub billboardach, których treść bardzo często określić możemy jako po-pulistyczną. Integracja europejska jest doskonałym tłem dla tego typu działań. Dostarcza bowiem najwięcej kontrowersyjnych i podatnych na populistyczną de-magogię tematów. Najczęściej spotkać można tu utarte slogany i odwoływania do podstawowych wartości, związanych z bezpieczeństwem oraz gospodarczą

95 Zob. L. Goetschel, Zwischen Effizienz und Akzeptanz. Die Information der Schweizer

Be-hörden im Hinblick auf die Volksabstimmung über den EWR-Vertrag vom 6. Dezember 1992, Haupt

Verlag, Bern 1994.

96 R.E. Germann, Staatsreform. Der Übergang zur Konkurrenzdemokratie, Haupt Verlag, Bern 1994, s. 163.

i polityczną stabilnością97. Swego czasu szerokim echem, nie tylko w samej

Szwajcarii, lecz również w innych państwach98, odbiła się kontrowersyjna

kam-pania konserwatywnej partii ludowej SVP, zorganizowana w roku 2007 w ramach inicjatywy przewidującej przymusową deportację cudzoziemców skazanych

za ciężkie przestępstwa popełnione w Szwajcarii99. Jeden z plakatów

przedsta-wiał kilka białych owiec na tle szwajcarskiej flagi, które kopniakiem wyrzuca-ją ze swojego pola czarną owcę. Miał być to symbol podjęcia zdecydowanych działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa. Kampanię, choć kontrowersyjną, można uznać za skuteczną, czego najlepszym dowodem jest zebranie 200 000 podpisów pod inicjatywą. Główną przyczyną jej sukcesu był fakt, że, po pierw-sze, odwoływała się do powszechnej, choć ukrywanej, niechęci lub przynajmniej braku zaufania wobec osób odmiennej narodowości. Szwajcaria jest zresztą pod tym względem wyjątkowa, ponieważ niemal 20% osób mieszkańców to cudzo-ziemcy. Sytuacja ta sprawia, iż tolerancja i poszanowanie wobec różnych kultur jest dla wielu Szwajcarów niemal podstawową wartością. Jest to także związane z historią i specyfiką społeczno-polityczną państwa, powstałego przecież na dro-dze łączenia, niekiedy odmiennych kulturowo i językowo obszarów. Nie oznacza to jednakże, iż odczucia, tkwiące głęboko w świadomości, a skrywane przez lata pod zasłoną tolerancji i neutralności, są obce mieszkańcom Szwajcarii. Najlep-szym tego dowodem jest popularność skrajnie prawicowej i konserwatywnej SVP, która od roku 2003 cieszy się silną pozycją w parlamencie Szwajcarii, a czołowa postać tego ugrupowania – Christoph Blocher, jak żaden inny polityk, potrafił swoimi kontrowersyjnymi, lecz otwarcie przedstawianymi, opiniami spolaryzo-wać szwajcarskie społeczeństwo. Po drugie, kampania SVP podejmowała bliską i niezwykle wrażliwą tematykę. Poczucie bezpieczeństwa jest przecież jedną z najważniejszych wartości. Badania empiryczne pokazują, że wyborcy z natury rzeczy pozostają nieufni wobec zmian. Utrzymanie status quo staje się wówczas najbardziej naturalnym wyborem. Potwierdzają to również badania wykonane w ramach NFP 42. Zdaniem Kriesi argumenty przeciwników integracji zazwyczaj zdecydowanie lepiej pokrywają się z motywami, którymi kierują się głosujący na „nie”, niż argumenty zwolenników z wartościami, które przyświecają głosują-cym na „tak”100.

97 Na temat politycznej manipulacji i znaczenia kampanii wyborczej w perspektywie referen-dum zob.: G. Schneider, C. Hess, Die innenpolitische Manipulation der Aussenpolitik: Die Logik

von Ratifikationsdebatten in der direkten Demokratie, „Swiss Political Science Review” 1995, Nr.

1 (2–3), s. 91–110.

98 Komentarze pojawiły się m.in. w „New York Times” oraz niemieckim „Stern Magazin”.

99 Inicjatywa SVP uznana została za sprzeczną z prawami człowieka. Zob. stanowisko szwaj- carskiej organizacji pomocy uchodźcom: Änderungen im Ausländergesetz (Indirekter

Gegenvor-schlag zur Ausschaffungsinitiative). Stellungnahme der Schweizerischen Flüchtlingshilfe, Bern

2009. Dokument dostępny na stronie www.fluchtlingshilfe.ch (03.10.2009).

100 Zob. H. Kriesi, P. Sciarini, L. Marquis, Démocratie directe et politique extérieure: étude de