Praktyka i ocena podstaw normatywnych

Jednym z podstawowych zarzutów związanych z funkcjonowaniem porozu-mień bilateralnych jest brak ich transparentności zarówno na poziomie instytu-cjonalnym, rozumianym jako przejrzystość zakresu prac komisji mieszanych, jak i prawnym, czyli dotyczącym swobodnego dostępu do aktów prawnych będących efektem prac tychże komisji. Spowodowane jest to kilkoma czynnikami, które jed-nakże, co istotne, nie są przejawem złych intencji ze strony władz szwajcarskich lub unijnych. Po pierwsze różna jest natura poszczególnych komisji, związana z przedmiotem jej prac, składem oraz specyfiką funkcjonowania. Zgodnie z posta-nowieniami porozumień bilateralnych każda komisja samodzielnie określa tryb swojej pracy oraz zasady funkcjonowania101. Może się składać z różnej liczby przedstawicieli każdej ze stron, którzy każdorazowo pochodzą z innych resor-tów. Komisje nie mają zatem charakteru scentralizowanego. Konsekwencją tego

100 D. Thürer, R.H. Weber, R. Zäch, op. cit., s. 35.

jest różne podejście odnośnie do zasięgu i znaczenia prawa wspólnotowego dla umów dwustronnych. Do tego należy dodać relatywnie mały poziom wiedzy do-tyczącej przebiegu prac tego gremium z uwagi na fakt, że protokoły ze spotkań

nie są upubliczniane102. Po każdym posiedzeniu komisji organizowana jest

jedy-nie konferencja prasowa, a na stronach internetowych zamieszczany zostaje krótki

komunikat dotyczący aktualnego przedmiotu rozmów dwustronnych103. Nie

od-najdziemy w nim jednak sprawozdania z przebiegu spotkania czy informacji na temat stanowiska stron wobec przedmiotowej kwestii. Wszystko to sprawia, że – jak zauważają M. Vahl i N. Grolimund – komisje żyją często własnym życiem, a ich prace w niewielkim stopniu kontrolowane są przez władze związkowe,

a tym bardziej przez opinię publiczną104. Ta ostatnia boryka się zresztą z problemem

utrudnionego dostępu do aktualnych danych odnoszących się do prawodawstwa UE. Efekty prac komisji są co prawda publikowane, trudniej natomiast odnaleźć rozporządzenia, na które się powołują w przypadku wprowadzania modyfikacji

w umowach105. Analogicznie ma się rzecz w przypadku nowelizacji krajowych

prze-pisów prawnych, będących konsekwencją zmian w prawodawstwie wspólnotowym. Główny przepływ informacji pomiędzy ośrodkami sprawowania władzy a opinią publiczną odbywa się za pośrednictwem trzech organów. Na najwyższym poziomie politycznym sytuuje się Kancelaria Związkowa. Pełni ona funkcję głów-nego ośrodka koordynacyjgłów-nego w zakresie przetwarzania i publikowania infor-macji urzędowych. Nowe projekty ustaw zamieszczane są w Urzędowym Zbiorze

Prawa Federalnego (Amtlichen Sammlung des Bundesrechts) i Systematycznym Zbiorze Prawa Federalnego (Systematischen Sammlung des Bundesrechts)106. Drugim organem przepływu informacji jest Biuro Integracyjne (Integrations Büro), nie tylko koordynujące politykę europejską, lecz również gromadzące wszelkie informacje z nią związane. Wreszcie są to poszczególne resorty, które zajmują się danym obszarem tematycznym. Na ich stronach również można odna-leźć aktualne dane dotyczące współpracy bilateralnej z Unią Europejską.

Przeprowadzona w roku 2004 nowelizacja przepisów dotyczących publikowa-nia informacji urzędowych sprawiła, iż obowiązkowi upubliczniepublikowa-nia podlegają jedy-nie umowy międzynarodowe o istotnym znaczeniu prawnym (a więc ustanawiające

nowe zobowiązania)107. Decyzje, które nie niosą za sobą poważnych konsekwencji

102 W przypadku instytucji prawa międzynarodowego protokoły ze spotkań nie są upubliczniane.

103 Informacje takie publikowane są na stronie władz federalnych www.admin.ch/ch/d/eur/ lub Biura Integracyjnego www.europa.admin.ch.

104 M. Vahl, N. Grolimund, op. cit., s. 68.

105 Od momentu podjęcia decyzji przez komisję mieszaną do czasu jej opublikowania może minąć nawet rok. Zob. ibidem, s. 71.

106 Oba zbiory dostępne są w Internecie. Por. http://www.admin.ch/ch/d/sr/sr.html oraz http:// www.admin.ch/ch/d/as/index.html (02.08.2010).

107 Zob. art 3. Bundesgesetz vom 18. Juni über die Sammlungen des Bundesrechtes und das

Bundesblatt (Publikationsgesetz). Źródło: http://www.admin.ch/ch/d/sr/170_512/index.html

prawnych, a do takich najczęściej zaliczamy postanowienia komisji mieszanych, są publikowane tylko w formie komunikatu w Urzędowym Zbiorze Prawa Federalnego. Przejrzysty dostęp do materiałów związanych z funkcjonowaniem ośrodków władzy, ma w przypadku Szwajcarii wyjątkowo istotne znaczenie. Oceniając za-tem aspekty instytucjonalne i prawne porozumień bilateralnych warto zwrócić uwagę również na ten czynnik. Oczywiście ma on charakter subiektywny, albo-wiem z punktu widzenia efektywności czy też funkcjonalności umów sam poziom ich transparentności nie ma większego znaczenia, zwłaszcza że akurat ten element polityki Szwajcarii nie podlega społecznej weryfikacji na drodze referendum. W tym przypadku mamy do czynienia bardziej z problemem postrzegania czy też oceny współpracy bilateralnej z UE przez społeczeństwo. M. Vahl i N. Grolimund uważają, że obywatel, mając ograniczony dostęp do informacji związanych z bieżą-cymi aspektami porozumień bilateralnych, może odnieść wrażenie, iż współpraca ta

ma charakter raczej statyczny108. Oznacza to, że nie wymaga od Szwajcarii żadnych

szczególnych zabiegów, chociażby na płaszczyźnie legislacyjnej. Faktycznie jed-nak mamy do czynienia z sytuacją wprost odwrotną. Umowy bilateralne wymuszają na Szwajcarii ciągły proces dostosowawczy, który, co warte podkreślenia, przebiega zawsze jednokierunkowo. Choć protokoły czy dokładne sprawozdania z przebiegu spotkań komisji mieszanych nie są dostępne, nie ulega wątpliwości, że modyfikacje w treści porozumień są efektem zmian przepisów UE. Jedyne na co może liczyć w takim przypadku strona szwajcarska, to jak najkorzystniejsze okresy przejściowe. Umowy bilateralne mają zatem charakter dynamiczny i taka jest również polity-ka Szwajcarii wobec Unii Europejskiej. Oczywiście stopień tej dynamiki nie jest identyczny w każdym obszarze. Współpraca w zakresie transportu lądowego czy lotniczego jest zdecydowanie bardziej podatna na różnego typu modyfikacje niż porozumienia w sprawie opodatkowania odsetek od lokat bankowych. Umowy bi-lateralne oceniamy jednak jako pewną całość.

Władzom Szwajcarii udało się osiągnąć zachowanie autonomiczności w zakresie wdrażania umów. Dzięki temu najważniejsze kompetencje, dotyczą-ce realizacji porozumień, pozostały w jej gestii, a nie ponadnarodowego orga-nu. Gwarantuje to władzom większą kontrolę nad rozwojem relacji z UE i eli-minuje automatyzację niektórych procesów. Proces integracyjny zdaje się zatem mieć charakter w pełni świadomy. Choć, jak wykazano powyżej, pod wieloma względami jest to autonomia iluzoryczna, niemniej jednak sprawdza się i spełnia oczekiwania społeczne oraz polityczne. Wydaje się również, że przynajmniej na tym etapie jest to rozwiązanie najlepsze z możliwych. Paradoksalnie, być może właśnie ta ograniczona transparentność całego procesu wpływa korzystnie na po-ziom zadowolenia obywateli z obecnej formy współpracy z UE, zwłaszcza że nie są oni świadomi faktycznych uwarunkowań współpracy bilateralnej, szczególnie w kontekście procesów adaptacyjnych.