Szwajcaria w obliczu zjawisk integracyjnych w Europie

Szwajcaria bierze udział w procesie integracji europejskiej, w różnym wy-miarze, począwszy od lat 60. ubiegłego wieku. Wcześniejsze przejawy dążeń

integracyjnych, jak chociażby Rada Europy, traktowane były przez rząd tego kraju z dużym sceptycyzmem, a idea stworzenia stanów zjednoczonych Europy, lansowana m.in. przez Winstona Churchilla w latach powojennych, zdawała się stanowić dodatkowy argument dla przeciwników integracji. Wyjątek stanowiła

jedynie Organizacja Europejskiej Współpracy Gospodarczej1 (OEEC), do której

Szwajcaria włączyła się od samego początku jej funkcjonowania. Podłożem de-cyzji była jednakże głównie chęć podreperowania wizerunku państwa, nadszarp-niętego prowadzoną w trakcie II wojny światowej, dość kontrowersyjną, polityką

oraz dążenie do zagwarantowania korzystnych kontaktów gospodarczych2. Rząd

Szwajcarii zaangażował się również w działalność Europejskiej Unii Płatniczej, mając nadzieję na wzmocnienie pozycji własnej waluty. Należy bowiem pamię-tać, że w tamtym okresie frank szwajcarski był jedyną wymienialną europejską walutą. Istotnym elementem było również dobitne manifestowanie własnych sympatii politycznych czy też bardziej ideologicznych, tj. opowiedzenie się po stronie Zachodu w dobie zimnowojennego konfliktu na linii Wschód–Zachód. Od samego początku szwajcarscy politycy jasno deklarowali ideę „bilateralizmu”, jako zdecydowanie bardziej korzystnej formy współpracy międzynarodowej niż umowy multilateralne. Jak zauważają jednak Hug, Gees i Dannecker, w rzeczy-wistości negocjacje multilateralne prowadzone były przez szwajcarską

dyploma-cję znacznie częściej3. Chodziło zatem bardziej o poszukiwanie właściwej drogi

prowadzącej do zoptymalizowania kontaktów gospodarczych z innymi

państwa-mi4. W konsekwencji doprowadziło to również do swoistej erozji dotychczasowej

doktryny neutralności, którą zastąpiono zasadą militarnej bezstronności oraz

po-litycznej i gospodarczej solidarności z Zachodem5. Legła ona zresztą u podstaw,

wspomnianej już w pierwszym rozdziale niniejszej monografii, powojennej dok-tryny neutralności, autorstwa Rudolfa Bindschedlera.

Dzięki aktywności w ramach Europejskiej Unii Płatniczej Szwajcaria zagwa-rantowała sobie korzystne warunki handlowe nie tylko w Europie, lecz również z państwami afrykańskimi, azjatyckimi oraz Oceanii. Nie dziwi zatem fakt, że rząd Szwajcarii nie był zainteresowany współpracą w ramach Układu Ogólnego w sprawie Ceł i Handlu (GATT) oraz Międzynarodowego Funduszu Walutowego uznając, że organizacje te, stworzone pod dyktando USA, nie będą w

wystarcza-1 Rząd w Bernie wynegocjował tzw. szwajcarską klauzulę (Swiss clause), która umożliwiała podejmowanie wiążących decyzji w ramach OEEC, pomimo wstrzymującego głosu Szwajcarii. Miało to na celu zagwarantowanie zasady bezstronności kraju neutralnego.

2 Zob. więcej D. Popławski, Szwajcarska polityka bezpieczeństwa, Warszawa 2007, s. 91.

3 P. Hug, T. Gees, K. Dannecker, Die Aussenpolitik der Schweiz im kurzen 20. Jahrhundert.

Antibolschewismus, Deutschlandpolitik und organisierte Weltmarktintegration – Segmentierte Pra-xis und öffentliches Ritual, Nationales Forschungsprogramm 42: „Grundlagen und Möglichkeiten

der Schweizerischen Aussenpolitik”, Synthesis, Bern 2000, s. 18.

4 Opinię tą podziela również D. Popławski, Szwajcarska polityka…, s. 92.

jącym stopniu zabezpieczać jej interesów6. Równie sceptycznie odnoszono się do idei Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. Kwestie zaopatrywania w surowce rozwiązywano skutecznie w ramach OEEC. Część dostaw, np. węgla,

zagwaran-towana była także na mocy odpowiednich porozumień z rządem polskim7.

Sy-tuacja uległa zmianie wraz z rozwiązaniem Europejskiej Unii Płatniczej w roku 1958, czego konsekwencją była utrata dotychczasowej pozycji szwajcarskiej wa-luty. Coraz częściej borykano się również z przejawami dyskryminacji ze strony rosnącej w siłę EWG.

W reakcji na pogarszającą się pozycję gospodarczą rząd w Bernie zajął się po-mysłem stworzenia strefy wolnego handlu w Europie. Jego ucieleśnieniem miało być Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu. EFTA stała się dla Szwajcarii, obok OECD, najważniejszym organem multilateralnej współpracy gospodarczej, tym bardziej że współpraca oparta wyłącznie na liberalizacji handlu w pełni

od-powiadała doktrynie politycznej i gospodarczej Szwajcarii8. Dość szybko okazało

się jednak, że koncepcja utworzenia przeciwwagi dla EWG nie znajduje równie silnego poparcia ze strony pozostałych członków EFTA. Dyplomacja Austrii dą-żyła do nawiązania ścisłych stosunków pomiędzy Wspólnotą a Stowarzyszeniem, z kolei Wielka Brytania, Dania, Irlandia i Norwegia złożyły oddzielne wnioski akcesyjne do EWG. W tej sytuacji stało się jasne, że Szwajcaria musi szukać zbli-żenia z państwami o zbliżonych uwarunkowaniach polityczno-gospodarczych. Nawiązano zatem współpracę z Austrią i Szwecją celem koordynacji działań aso-cjacyjnych z EWG. Rząd Szwajcarii wyszedł z założenia, iż jedynie dzieki temu może liczyć na uwzględnienie przez EWG przedstawionych zastrzeżeń wynika-jących ze statusu neutralności wszystkich trzech państw. Ostatecznie nie doszło do formalnych negocjacji w tej sprawie. Wniosek stowarzyszeniowy rozpatry-wany był w powiązaniu z wnioskiem akcesyjnym Wielkiej Brytanii. Sprzeciw gen. Charlesa de Gaulle’a w tej sprawie odsunął na dalszy plan również kwestie dotyczące państw neutralnych.

Zamrożenie wniosku asocjacyjnego nie wyeliminowało przedmiotowej spra-wy z dyskusji publicznej. Społeczeństwo coraz częściej obawiało się groźby mię-dzynarodowej izolacji. Powołane na początku lat 60. grupy robocze, mające na celu wyjaśnienie wszystkich kwestii związanych z ewentualnym przystąpieniem do EWG, kontynuowały swoją działalność. Należy jednak zaznaczyć, że rząd nie informował w wyczerpującym stopniu opinii publicznej o faktycznych dzia-łaniach na międzynarodowej scenie politycznej. Dyplomacja szwajcarska była

6 Szwajcaria przystąpiła do GATT ostatecznie w roku 1959, a do Międzynarodowego Fun-duszu Walutowego w roku 1992.

7 Porozumienia te dotyczyły dostaw węgla jako rekompensaty za część nacjonalizowanych kopalni, będących niegdyś własnością obecnych obywateli Szwajcarii.

8 EFTA była inicjatywą brytyjską, choć często przedstawianą jako własną przez ówczesnego dyrektora Wydziału Handlowego Federacji Szwajcarskiej – Hansa Schaffnera, późniejszego członka Rady Związkowej.

bowiem obecna w tamtym okresie na wszystkich ważniejszych forach multila-teralnej współpracy. Władze starały się jednak o zachowanie wizerunku państwa

zdystansowanego i niezaangażowanego w sprawy międzynarodowe9.

Nie zmieniało to faktu, iż rosnąca pozycja EWG, idąca w parze ze stopniowo słabnącym znaczeniem EFTA, wpływała coraz gorzej na interesy gospodarcze Szwajcarii, tym bardziej że pozostałe państwa neutralne, pomimo wcześniejszych wspólnych ustaleń, zaczęły realizować własną politykę wobec Wspólnoty. W tej sytuacji najlepszym rozwiązaniem okazał się układ o wolnym handlu towarami przemysłowymi, który wszedł w życie w roku 1973, a więc wkrótce po rozszerze-niu EWG o Wielką Brytanię, Irlandię oraz Danię. Analogiczny układ podpisały wówczas wszystkie państwa neutralne należące do EFTA, z tą jedynie różnicą, że Szwajcaria nie podpisała klauzuli rozwojowej, oznaczającej możliwość rozcią-gnięcia liberalizacji handlu na dalsze obszary. Społeczeństwo przyjęło taką po-litykę rządu z największą aprobatą, o czym świadczyć może wynik referendum, w którym za porozumieniem opowiedziało się 72,5% obywateli.

Układ o wolnym handlu stanowił podstawę pragmatycznej polityki Szwaj-carii wobec EWG, która kontynuowana była w takim kształcie aż do lat 90. W tym czasie podpisano ponad 130 umów bilateralnych, będących uzupełnie-niem układu z roku 1973. Dzięki temu Szwajcaria miała zagwarantowany dostęp do obszernego rynku państw należących do Wspólnoty, który bardzo szybko stał się najważniejszym rynkiem zbytu dla szwajcarskich przedsiębiorstw. Co rów-nie istotne, relacje te rów-nie zaburzały doktryny państwa neutralnego. Dzięki temu interesy gospodarcze i polityczne Szwajcarii nie godziły w jej wizerunek mię-dzynarodowy. Pewnego rodzaju konformizm zaowocował jednak brakiem okre-ślonych strategii politycznych wobec integrującej się Europy. Jak podkreślają P. Hug, T. Gees i K. Dannecker, każdy z departamentów (szwajcarski odpowied-nik ministerstwa), w ramach swoich kompetencji prowadził osobną politykę, wbrew obiegowej opinii opartą w dużej mierze na aktywności na forach współ-pracy multilateralnej. Odbywało się to bez jakichkolwiek działań

koordynacyj-nych ze strony rządu bądź też prób formułowania szerszej strategii10. Co więcej,

im bardziej działania poszczególnych departamentów były od siebie oderwane, tym mniejsze było poczucie konieczności informowania Rady Związkowej czy opinii publicznej o prowadzonej polityce.

Zapotrzebowanie informacyjne, dotyczące polityki rządu w kwestiach euro-pejskich, zaczęło narastać dopiero po podpisaniu w roku 1986 jednolitego aktu europejskiego rozszerzającego kompetencje EWG. Oczywiście koncepcja stwo-rzenia wspólnego rynku nie wywołała szczególnego entuzjazmu w Szwajcarii. Władze podchodziły do tego pomysłu sceptycznie, tym bardziej że pozytywne wskaźniki gospodarcze zdawały się potwierdzać słuszność dotychczasowej po-lityki. Rząd w Bernie podejmował jedynie działania zmierzające do zwiększenia

9 P. Hug, T. Gees, K. Dannecker, op. cit., s. 23.

kompatybilności prawodawstwa Szwajcarii ze wspólnotowym, poprzez wspo-mniany już wcześniej proces tzw. autonomicznego dostosowania (autonome

Na-chvollzug)11. Miało to na celu wyeliminowanie ewentualnych barier w dostępie do wspólnotowego rynku. W drodze wewnętrznego dyskursu politycznego rząd podjął jednak decyzję o zmianie dotychczasowego kursu, o czym sygnalizował po

raz pierwszy w raporcie z roku 198812. Ostatecznie zdecydowano się na złożenie

wniosku w sprawie włączenia Szwajcarii do Europejskiego Obszaru Gospodar-czego, co od samego początku traktowano jako przystanek na drodze do pełnej integracji ze Wspólnotą13.

Z perspektywy czasu widać wyraźnie błędy popełnione przez rząd Szwajcarii w tamtym okresie. Przede wszystkim przesłano opinii publicznej jasny komuni-kat dotyczący celu strategicznego, jakim jest członkostwo w UE. Społeczeństwo nie było zaś przygotowane na tego rodzaju decyzje, zwłaszcza że dotychczasowa polityka bilateralna zdawała się odpowiadać potrzebom szwajcarskiej gospodar-ki. Ponadto wniosek nie zawierał zastrzeżeń dotyczących neutralności, czego nie

omieszkała uczynić nieco wcześniej Austria14. Wydaje się, iż oba te argumenty

miały decydujące znaczenia dla przebiegu referendum w sprawie EOG, które przeprowadzono w grudniu roku 1992. Przy rekordowo wysokiej frekwencji, sięgającej 78,3%, przeciwko włączeniu Szwajcarii do EOG zagłosowało 50,3% uprawnionych, przy zdecydowanej „negatywnej” przewadze 14 kantonów

i 4 półkantonów15. Nie ulega wątpliwości, że wynik referendum był sporym

zaskoczeniem dla kół rządzących. Z przeprowadzonych nieco wcześniej son-daży wynikało bowiem, iż większość społeczeństwa popiera ideę integracji. Za przyjęciem porozumienia opowiedziały się również obie izby parlamentu – Rada Narodowa („za” 62%) oraz Rada Kantonów („za” 85%). Społeczeństwo okazało się jednak zdecydowanie bardziej podzielone. Sceptycy obawiali się przede wszystkim utraty suwerenności oraz odejścia od zasad neutralności. Nie bez znaczenia były również kwestie materialne, w tym przede wszystkim oba-wa przed koniecznością otoba-warcia rodzimego rynku pracy i masowego napływu obcokrajowców.

Odrzucenie wniosku o przystąpienie do EOG wzmocniło ugrupowania kon-serwatywne, które zyskały wśród obywateli wielu nowych zwolenników. Świa-domość szerokiego poparcia dla reprezentowanych poglądów sprzyjała ich roz-wojowi i dawała asumpt do śmielszych i energiczniejszych działań (w tym m.in. antyunijnych kampanii). Z biegiem czasu takie partie, jak ludowo-konserwatywna

11 Zob. T. Cottier, D. Dzamko, E. Evtimov, Die eurokompatible Auslegung es schweizerischen

Rechts, [w:] A. Epiney, S. Theuerkauf, F. Riviere, Schweizerische Jahrbuch für Europarecht, Annu-aire Suisse de Droit europeen 2003, Bern 2004, s. 360–369.

12 Zob. rozdział II niniejszej pracy.

13 Wniosek złożono 20 maja 1992 r.

14 Austria złożyła wniosek roku 1989.

15 Rząd zdecydował się na poddanie tej kwestii pod referendum obligatoryjne, a więc wymagające podwójnej większości głosów – obywateli i kantonów.

SVP, zyskiwały coraz większy wpływ na kształtowanie kierunków działań poli-tycznych państwa na następne lata, zwłaszcza po wygranych w roku 2003 wybo-rach, dzięki którym formacja ta uzyskała dodatkowe miejsce w siedmioosobowej Radzie Związkowej.