Koncepcje polityczne i decyzje społeczne

Warto podkreślić, że specyfika kultury politycznej Szwajcarii wpływa nieko-rzystnie na percepcję samego rządu i możliwość kreowania przezeń określonych opinii i nastrojów wśród społeczeństwa. Być może właśnie ten fakt sprawia, że, jak wykazały badania opublikowane w roku 1998, stanowisko Rady Związkowej w kwestiach politycznych ma decydujące znaczenie dla jedynie 16,5%

obywate-li12. Należy pamiętać, iż w przypadku każdego głosowania referendalnego władze

federalne mają obowiązek przekazania własnego stanowiska wobec

przedmio-towej sprawy13. Dzieje się tak zarówno w odniesieniu do inicjatyw

ustawodaw-czych, zgłoszonych przez rząd oraz parlament, jak i projektów obywatelskich. Zapewnia to Radzie Związkowej możliwość poinformowania społeczeństwa o merytoryce i ewentualnych efektach danej ustawy bądź poprawki konstytucyj-nej, i zachęcenia przy tym do jej poparcia lub odrzucenia. W praktyce jednak zabiegi rządu nie zawsze okazują się skuteczne. Bardzo często stanowisko Rady nie jest podzielane przez większość społeczeństwa. Dobrym tego przykładem jest chociażby głosowanie w sprawie konstytucyjnego zakazu budowy minaretów na

terytorium Szwajcarii14. W tym przypadku suweren okazał się nie podzielać

sta-nowiska ani rządu, ani parlamentu. Za przyjęciem inicjatywy opowiedziało się

10 Christoph Blocher był członkiem Rady Związkowej w latach 2004–2007, w którym to okre-sie objął tekę ministra sprawiedliwości.

11 C. Longchamp, Die Stärkung des bilateralen Weges. Hauptergebnisse aus dem neuesten

Bericht zum Europa-Barometer Schweiz, Winter 2004, Bern 2004, s. 5.

12 Zob. A. Trechsel, P. Sciarini, Direct Democracy in Switzerland: Do elites matter?, „Euro-pean Journal of Political Research” 1998, t. XXXIII, No 1, s. 99–124.

13 Na przykład: Volksabstimmung vom 8. Februar 2009. Erläuterungen des Bundesrates. Doku- Doku-ment dostępny na stronie: http://www.ch.ch/abstimmungen_und_wahlen/01253/01265/01299/01797/ index.html?lang=de (02.10.2010).

14 M. Tomczyk, Dlaczego Szwajcarzy zagłosowali za zakazem budowy minaretów?, „Kurier Dyplomatyczny” 2009, listopad–grudzień, nr 1, s. 10–13.

wówczas 57,5% obywateli. Nie oznacza to oczywiście, iżby Rada Związkowa utraciła pewien rodzaj autorytetu, choć faktycznie jego poziom zdaje się od kilku lat nieco obniżać.

Według badań Grunera i Hertiga, opublikowanych w pierwszej połowie lat 80. wieku XX, zdecydowana większość obywateli, bo ok. 60%, znała poglądy

władz oraz polityków i najczęściej się z nimi utożsamiała15. Poziom zaufania do

elity politycznej był zatem znacznie wyższy, ale i złożoność spraw, które wyma-gały zasięgnięcia opinii suwerena była dosyć ograniczona. Warto zauważyć, iż jeszcze w okresie bipolarnego podziału świata polityka zagraniczna odgrywała rolę raczej marginalną. Na 555 głosowań, przypadających na lata 1848–2009,

je-dynie 27 dotyczyło spraw zagranicznych16. Dopiero po upadku bloku

wschodnie-go liczba problemów związanych z tym obszarem gwałtownie wzrosła, głównie za sprawą integracji europejskiej oraz zjawisk, będących konsekwencją postępu-jącej globalizacji. Do lat 90. ubiegłego wieku obywatele głosowali najczęściej zgodnie z sugestią władz federalnych lub rekomendacją własnej partii, której

przedstawiciel zasiadał w Radzie Związkowej17. Jak wskazują badania Grunera

i Hertiga podjęcie ostatecznej decyzji motywowane było nie tyle znajomością merytoryki danej sprawy i własnymi przekonaniami, ile reakcją na proste propa-gandowe slogany. Świadczy to oczywiście o pewnej podatności społeczeństwa na sugestie płynące ze strony polityków, ale również o dużym zaufaniu do elit politycznych. Jest to zresztą jedna z głównych cech szwajcarskiej demokracji. W systemie, w którym stopień partycypacji obywateli w sprawowaniu władzy jest tak duży, poziom znajomości poszczególnych tematów siłą rzeczy musi być ograniczony. Jeżeli zliczylibyśmy wszystkie kwestie, w których społeczeństwo musi wyrazić swoją opinię zarówno na poziomie lokalnym, jak i federalnym, to liczba ta oscylowałaby między 20 a 30 w ujęciu rocznym. Nie jest zatem możliwe, aby obywatele obeznani byli ze wszystkimi propozycjami, zwłaszcza od strony merytorycznej. Konieczne jest więc określone zaufanie do rządzących. Wyborcy muszą być przeświadczeni o tym, iż przekaz płynący ze strony polityków nie jest jedynie pustym, populistycznym sloganem, choć oczywiście zarówno dawniej, jak i obecnie, istotną rolę odgrywa poziom intensywności agitacji politycznej.

Skąd więc relatywnie duże zaufanie do koncepcji politycznych rządu? Klu-czem do zrozumienia specyfiki procesu decyzyjnego w Szwajcarii jest świado-mość, że został on tak skonstruowany, aby pogodzić interesy wszystkich zaintere-sowanych stron. Stąd szczególne miejsce wspomnianych w pierwszym rozdziale konsultacji społecznych. Dzięki nim obywatele mają pewność, że na etapie

po-15 E. Gruner, H. Hertig, Das Stimmbürger und neue Politik, Haupt Verlag, Bern 1983.

16 Zestawienie dostępne na stronie http://www.swissvotes.ch/votes/statistic/ (02.01.2010).

17 Jak zauważa T. Oberer, op. cit., s. 30 propozycje związane z polityką zagraniczną znacznie rzadziej odrzucane są przez społeczeństwo w trakcie referendum fakultatywnego. Zob. P. Sciarini,

La formulation de la decision, [w:] U. Klöti, Handbuch der Schweizer Politik, Verlag NZZ, Zürich

dejmowania przez nich ostatecznej decyzji, propozycja, nad którą głosują, jest efektem stanowiska wypracowanego wspólnie przez różne grupy interesu. Innymi słowy społeczeństwo musi zaufać swoim politykom, iż to co robią i do czego namawiają wyborców ma sens i jest zgodne z ich ogólnymi poglądami. Jest to element konieczny do tego, aby system demokracji bezpośredniej w miarę spraw-nie funkcjonował.

W dobie cyfryzacji mediów, a tym samym coraz łatwiejszego i tańszego dostępu do środków masowego przekazu, komunikat głównych ośrodków poli-tycznych, w tym rządowych, ulega znacznemu osłabieniu. Coraz większą rolę odgrywają małe partie i ruchy zorganizowane wobec określonej, często nośnej medialnie kwestii. Nierzadko kreują one zagadnienia mające na celu zwiększe-nie własnej popularności, traktując wrażliwe społeczzwiększe-nie tematy jako trampolinę do sukcesu wyborczego w nadchodzących wyborach. W ten sposób główne par-tie, wchodzące w skład rządu, utraciły pewien rodzaj monopolu informacyjne-go, którym do niedawna się cieszyły. Obywatele przestali ufać rządzącym lub przynajmniej zaczęli weryfikować ich komunikaty. Nie chodzi o to, że dawniej tego typu zjawiska nie występowały. Również i w przeszłości niewielkie ugrupo-wania politycznie, dzięki konsekwentnie prowadzonej kampanii, z czasem

zyski-wały na popularności18. Należy jednak zauważyć, że w dobie rozwoju Internetu

prowadzenie politycznej agitacji jest po prostu o wiele łatwiejsze. W ten sposób podstawowe instrumenty demokracji bezpośredniej, jakim są referendum oraz inicjatywa, stały się narzędziem w walce o polityczną egzystencję. Jak zauważa W. Linder, odbywa się to bardzo często poprzez zgłaszanie problemów nieistnie-jących, czyli takich, które nastawione są nie na rozwiązanie określonego zagad-nienia poprzez uzyskanie większości głosów, lecz bardziej na zwrócenie na siebie

uwagi19. Dzięki odpowiednim środkom finansowym oraz odrobinie

konsekwen-cji określone grupy interesu są w stanie zebrać wymaganą liczbę 50 lub 100 000 podpisów, potrzebną do przeprowadzenia referendum. Nierzadko odbywa się to dzięki pomocy specjalnie wynajętych do tego firm, które za określonym wynagro-dzeniem są w stanie zgromadzić ich odpowiednią liczbę. W. Linder przedstawia ten mechanizm na przykładzie Szwajcarskich Demokratów, którzy dzięki konse-kwentnemu poruszaniu problemu liczby cudzoziemców w Szwajcarii, zapewniali

sobie stałe miejsce w świadomości wyborców20.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż tego typu kampanie zmuszają obywateli do pewnych refleksji. Czasem niewielkie ugrupowania lub zrzeszenia o charak-terze politycznym doprowadzają do obniżenia poziomu zaufania do rządzących. Odbywa się to najczęściej poprzez stosowanie demagogii i populistycznych haseł, które łatwo zdobywają zwolenników. Dzieje się tak również w przypadku kwestii

18 Tak było w przypadku chociażby SVP.

19 W. Linder, Demokracja szwajcarska. Rozwiązywanie konfliktów w społeczeństwie

wielokul-turowym, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej, Rzeszów 1996, s. 163. 20 Ibidem.

związanych z polityką europejską. Także i tutaj władze federalne muszą uwzględ-niać mechanizmy demokracji bezpośredniej, które bardzo często odgrywają rolę „hamulcową”, utrudniając możliwości negocjacyjne z UE. Rządzący nie są w stanie wypracować określonych korzyści kosztem pewnych ustępstw na rzecz Wspólnoty, mając świadomość dużego prawdopodobieństwa wykorzystania tych argumentów w opisanym powyżej mechanizmie. W konsekwencji oznacza to sta-gnację i osłabienie stanowiska Szwajcarii w negocjacjach z Unią Europejską.

Upowszechnienie środków masowego przekazu przyczyniło się zatem do obniżenia zdolności opiniotwórczych ośrodków rządowych, a w konsekwencji utrudniło prowadzenie skutecznej i „samodzielnej” polityki zewnętrznej. Według przeprowadzanych regularnie sondaży zaufanie obywateli wobec bilateralnej lityki rządu jest dość wysokie, choć, co ciekawe, nie tak wysokie jak w drugiej po-łowie lat 90. Intensywna kampania informacyjna władz federalnych, prowadzona w okresie negocjacji pierwszego pakietu umów, wpłynęła bardzo korzystnie na jej społeczny odbiór. Zdecydowana większość obywateli, bo aż 85%, potrafiła

od-powiedzieć na podstawowe pytania z nimi związane21. Rządowi udało się dzięki

temu nie tylko zwiększyć poziom wiedzy obywateli, ale również przeciągnąć na swoją stronę część dotychczasowych sceptyków. Jak wykazują badania, jeszcze pod koniec lat 90. za przystąpieniem Szwajcarii do UE zagłosowałoby 53% oby-wateli, podczas gdy w połowie roku 2004 tego samego zdania było zaledwie 39% respondentów. Widzimy zatem, że po podpisaniu drugiego pakietu umów popar-cie społeczne dla integracji zmalało, co było jednak głównie wynikiem akceptacji bieżącego poziomu współpracy.

Oczywiście polityka rządu, nastawiona na współpracę bilateralną, cieszy się nadal największym poparciem. Potwierdzają to m.in. wspomniane już wcześniej wyniki sondaży „Europa-Barometru”. Nie ulega jednak wątpliwości, że od mo-mentu aktywizacji środowisk konserwatywnych i antyunijnych, systematycznie rośnie odsetek eurosceptyków. Wszystko to sprawia, iż pierwotna strategia rządu, jaką było jedynie odsunięcie w czasie perspektywy przystąpienia Szwajcarii do UE, staje się obecnie opcją niemal nieosiągalną. Warte przytoczenia są wyniki

kolejnego sondażu gfs. Bern, tym razem przeprowadzonego w roku 200522. Opcja

włączenia Szwajcarii do struktur UE okazała się wówczas najmniej popularna – aż 64% obywateli opowiedziało się przeciwko niej. Wariant członkostwa w UE uznało za możliwy jedynie 32% respondentów. Można zatem wnioskować, że polityka europejska rządu będzie musiała liczyć się z coraz większą kontrolą i we-ryfikacją ze strony obywateli. Zwiększy to presję polityczną i być może przyczyni się do pogłębienia podziałów wewnątrz Rady Związkowej, ograniczając jeszcze bardziej zdolności decyzyjne szwajcarskiego rządu.

21 Warto dodać, iż odsetek ten uległ niewielkiemu zmniejszeniu po podpisaniu drugiego pa-kietu.

22 C. Longchamp, Offen auf die Zukunft zugehen. Hauptergebnisse aus dem neuesten Bericht

Do niedawna nastroje opinii publicznej kształtowały się według dość prostych schematów. Poglądy obywateli, dotyczące zarówno spraw krajowych, jak i zagra-nicznych, były charakterystyczne dla danej grupy językowej. Podziały przebie-gały zatem wzdłuż granic kantonów według znanej, przynajmniej od początków wieku XX, zasady: konserwatywne kantony niemieckojęzyczne oraz bardziej li-beralne francusko- i włoskojęzyczne. Zasada ta odnosiła się niemal do wszystkich poważniejszych problemów światopoglądowych, włączając w to również głów-ne zagadnienia polityki międzynarodowej, tj. współpracę z organizacjami mię-dzynarodowymi, w tym także z Unią Europejską. Jeszcze w trakcie głosowania nad wnioskiem akcesyjnym w sprawie Europejskiego Obszaru Gospodarczego, francuskojęzyczne kantony wyraziły poparcie dla proeuropejskiej polityki rządu.

W kantonie Neuenburg odsetek głosów „za” wyniósł 80%23. Z czasem jednak

tradycyjne podziały uległy stopniowemu zatarciu. Linia demarkacyjna przestała przebiegać wzdłuż określonych kantonów, lecz raczej z uwagi na mniejsze bądź silniejsze zurbanizowanie terenów, a więc obszarów zamieszkanych przez kon-serwatywną lub liberalną większość. Również wiek przestał odgrywać decydują-cą rolę, o czym może świadczyć chociażby fakt, że wśród eurosceptyków pojawia

się coraz więcej młodych osób24. Ciekawe wnioski można wysnuć na podstawie

wyników ostatniego głosowania w sprawie kontynuacji oraz rozszerzenia swobo-dy przepływu osób na Bułgarię i Rumunię. Jak się okazało, pogląswobo-dy mieszkańców obszarów miejskich i wiejskich były w zasadzie zbieżne. Obie grupy opowiedzia-ły się za otwarciem rodzimego rynku pracy. Różnice pomiędzy

poszczególny-mi obszaraposzczególny-mi wynoszą zaledwie 8%25. Interesujące konkluzje przynosi również

porównanie wyników pomiędzy kantonami. Okazuje się, że wynik negatywny odnotowano jedynie w kilku kantonach niemieckojęzycznych. Co ciekawe, naj-większy odsetek eurosceptyków zanotowano jednak w kantonie włoskojęczynym – Tessin. Ale, co podkreślają komentatorzy, w tym przypadku chodziło nie tyle o sprzeciw wobec integracji, ile o zamanifestowanie swoich obaw. Mieszkańcy kantonu chcieli pokazać władzom federalnym, że istotne problemy, związane z rynkiem pracy i asymilacją obcokrajowców, są przez nie pomijane lub

lekcewa-żone26. Trudno zatem uznać rezultat powyższego głosowania za trwałą tendencję.

Przeciwnie, przeprowadzone po nim badania wskazują, iż zjawisko, które prze-szło do historii pod nazwą Röstigraben, zaczyna wyraźnie zanikać.

Wydaje się więc, że aktualne opinie i stanowiska przeciętnych obywateli w sprawie polityki europejskiej kształtowane są w głównej mierze przez

czyn-23 Statystyczne zestawienie dostępne jest na stronie Kancelarii Związkowej: http://www.ad-min.ch/ch/d//pore/va/19921206/index.html (03.01.2010).

24 Zob. artykuł dotyczący rosnącego sceptycyzmu wobec Unii Europejskiej wśród młodych ludzi: Bei den Jungen wächst die Skepsis gegenüber der EU, „20Minuten”, 13. Mai 2009.

25 Dane według Związkowego Urzędu Statystycznego, dostępne pod adresem: www.bfs.ad-min.ch (03.01.2010).

26 Zob. artykuły prasowe: Das Tessin – wegen Italien ein Sonderfall oraz Entspanntere

niki obiektywne, takie jak chociażby wymierne efekty dotychczasowej współ-pracy, oraz subiektywne, determinowane w znacznym stopniu poprzez ośrodki opiniotwórcze – rządowe i pozarządowe. Duże znaczenie mają czynniki eko-nomiczno-materialne, tj. poziom zamożności oraz źródła utrzymania. Nie ulega wątpliwości, że osoby zatrudnione w niektórych sektorach gospodarki mogą się czuć zagrożone lub przynajmniej wykazywać większą nieufność w odniesieniu

do ostatecznych efektów integracji ze Wspólnotą27. Interesujący jest jednak fakt,

że przedstawiciele sektorów szczególnie wrażliwych, jak chociażby rolnictwa, zaczynają dostrzegać pewne korzyści wynikające z wprowadzenia swobody prze-pływu towarów lub otwarcia rynków pracy. Jeszcze niedawno grupa ta stanowi-ła podstawę obozu eurosceptyków. Nastroje ulegają jednak stopniowej zmianie, o czym świadczy chociażby fakt, że w referendum z lutego 2009 r. (dotyczące otwarcia rynków pracy dla obywateli Bułgarii i Rumunii) na „tak” wypowiedzia-ło się 51,3% mieszkańców terenów wiejskich, zatrudnionych w przeważającej większości w sektorze rolno-spożywczym. Pozostałe determinanty, takie jak wy-kształcenie, wiek lub miejsce zamieszkania mają obecnie drugorzędne znaczenie.

Oczywiście bardzo istotną rolę odgrywa sama kampania, tzn. jej przebieg, poziom intensywności, rodzaj użytych środków bądź kanałów przekazu. Ogólna tendencja jest typowa – im dłużej dana agitacja polityczna jest prowadzona, tym poziom jej skuteczności jest wyższy. Tym samym większe są szanse, że okre-ślona koncepcja ośrodków decyzyjnych uzyska społeczne poparcie. Nic więc dziwnego, że ośrodki gospodarcze, w tym głównie zrzeszenie Economiesuisse, zdecydowały się na rozpoczęcie kampanii w sprawie przyjęcia pierwszego pakie-tu porozumień jeszcze w roku 1995, a więc na cztery lata przed formalnym jego podpisaniem oraz pięć przed głosowaniem referendalnym w tej sprawie. Decyzja ta była możliwa dzięki pokaźnym środkom finansowym, umożliwiającym pokry-cie kosztów długoletniej kampanii. Oficjalne dane nie są znane, choć ocenia się, iż tylko w sprawie Bilaterale I nakłady finansowe sięgnęły od 5 do 10 milionów

franków28. Warto dodać, że zarówno rząd, jak i ugrupowania opozycyjne nie były

w stanie przeprowadzić w tym czasie podobnej akcji. Biuro Integracyjne (Inte-grationsbüro) dysponowało co prawda zwiększonym budżetem, ale nie zdecydo-wano się ostatecznie na zaciągnięcie dodatkowego kredytu w celu sfinansowania kampanii. Decyzję tę motywowano oficjalnie przeświadczeniem, że poziom wie-dzy społeczeństwa na temat UE jest wystarczający, a przynajmniej dużo wyższy

w porównaniu z okresem 1992–199329. Długoletnia kampania informacyjna

27 Na temat zagrożonych sektorów zob. Alleingang – Bilaterale Verträge – EU Beitritt.

Im-plikationen für die Schweizer Wirtschaft und den Finanzplatz Schweiz, „UBS Group Economic

Re-search Studies”, April 2000, s. 17.

28 T. Oberer, op. cit., s. 23.

29 Jak zauważa Oberer (op. cit., s. 26) na decyzję rządu wpłynął również fakt, iż prawdopodobieństwo odrzucenia układów bilateralnych było relatywnie duże, ze względu na brak konieczności uzyskania w głosowaniu tzw. podwójnej większości, tj. kantonów i obywateli.

przynosi oczekiwane rezultaty. Jak pokazują analizy VOX-u zdecydowana więk-szość respondentów, bo ok. 60%, podejmuje decyzję na długo przed ostatecznym

terminem głosowania30. Zaledwie 22% z nich podejmuje ją w ostatniej chwili.