Uwarunkowania instytucjonalne

Intencją władz Szwajcarii, jeszcze na etapie negocjacji z UE, było zachowa-nie jak największej autonomiczności w zakresie zachowa-nie tylko stanowienia prawa, lecz również jego wdrażania. Chodziło o to, aby jak najwięcej kompetencji pozostało w gestii władz związkowych, ewentualnie kantonalnych. Zawarcie porozumień bilateralnych w innym kształcie pociągałoby za sobą konieczność przeniesienia części kompetencji na ponadnarodowy organ. Konstytucja wymaga wówczas

przeprowadzenia referendum obligatoryjnego85, a – jak pokazuje praktyka –

osią-gnięcie tzw. podwójnej większości obywateli i kantonów jest niezwykle trudne. W związku z powyższym przyjęto zasadę, że za właściwe wdrażanie poro-zumień odpowiedzialne będą krajowe instytucje – władze związkowe, kantonalne

81 Okres programowania 7. Programu Ramowego przypada na lata 2007–2013. Po tej dacie ewentualna kontynuacja będzie przedmiotem osobnych negocjacji.

82 Zob. Schweiz-Europäische Union: Integrationsbericht 1999 vom 3. Februar 1999…, s. 290–291.

83 Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen…, s. 6156. 84 Ibidem, s. 6160.

oraz sądy. Mają one za zadanie wykorzystanie wszelkich środków, które zagwa-rantują osiągniecie celu określanego w umowach bilateralnych. Wyjątek stano-wią jedynie umowy dotyczące zamówień publicznych oraz transportu lotniczego. W pierwszym przypadku obie strony są zobowiązane do powołania specjalnych

organów nadzoru86, natomiast w drugim szwajcarskie linie lotnicze

podporządko-wane są częściowo organom UE87.

Ponieważ większość umów bilateralnych ma charakter dynamiczny, zwią-zany chociażby z cyklicznymi modyfikacjami krajowych przepisów prawnych, podstawowym wyzwaniem w kontekście ich prawidłowego funkcjonowania jest bieżące dostosowywanie do zaistniałych zmian. Od czasu podpisania pierwsze-go pakietu porozumień w roku 1999 wprowadzono szereg nowych rozwiązań oraz regulacji. Rzutują one oczywiście na treść porozumień bilateralnych, które w związku z powyższym muszą podlegać bieżącej aktualizacji. Z uwagi na fakt, że każda ze stron umowy podejmuje samodzielne decyzje w zakresie stanowie-nia prawa, niezbędne było powołanie organu, który zająłby się monitorowaniem i wymianą informacji. W tym celu, w trakcie negocjacji nad pierwszym pakietem porozumień, podjęto decyzję o ustanowieniu specjalnych komisji mieszanych, złożonych z przedstawicieli Unii Europejskiej oraz Szwajcarii. Ich zadaniem jest kontrola zgodności przepisów krajowych z zawartymi porozumieniami.

Według wstępnych założeń, każdej umowie bilateralnej powinna być przypo-rządkowana jedna komisja. Jednak w przypadku porozumienia dotyczącego rol-nictwa powołano dwie komisje (oddzielną ds. weterynaryjnych), w efekcie czego

w ramach pakietu Bilaterale I funkcjonuje osiem komisji88. Ponadto liczbie

poro-zumień bilateralnych, podpisanych w roku 2004, nie odpowiada liczba komisji. Nie utworzono bowiem komisji zajmującej się opodatkowaniem odsetek oraz ds. eme-rytur i rent.

Komisje mieszane, powołane w ramach umów bilateralnych z roku 1999: Komisja ds. badań naukowych;

Komisja mieszana ds. zamówień publicznych;

86 Każda strona umowy ma obowiązek powołania niezależnych organów, których zadaniem jest notyfikowanie wszelkich nieprawidłowości związanych z wdrażaniem danego porozumienia. Muszą mieć również możliwość zastosowania odpowiednich sankcji. W przypadku państw UE funkcję tę może pełnić Komisja Europejska. W Szwajcarii powierzono to zadanie istniejącej już Komisji ds. monitorowania i wdrażania zobowiązań międzynarodowych Szwajcarii w dziedzinie zamówień publicznych. Jest ona organem wspólnym władz związkowych i kantonalnych, została jedynie wyposażona w dodatkowe kompetencje.

87 D. Thürer, R.H. Weber, R. Zäch, op. cit., s. 41.

88 W przypadku umowy dotyczącej badań nie powoływano nowej komisji. Jej zadania przejęła istniejąca już komisja, która utworzona została w roku 1986, przy okazji zawarcia umowy na temat współpracy naukowo-technicznej. Z kolei komisja ds. transportu lotniczego zajmuje się również umową tranzytową, zawartą ze Wspólnotą w 1992 r.

Komisja mieszana ds. wzajemnego uznawania oceny zgodności; Komisja mieszana ds. rolnictwa;

Komisja weterynaryjna;

Komisja ds. transportu lotniczego;

Komisja mieszana ds. transportu lądowego; Komisja mieszana ds. swobody przepływu osób.

Komisje mieszane, powołane w ramach umów bilateralnych z roku 200489: Komisja mieszana ds. ochrony środowiska;

Komisja mieszana ds. współpracy w dziedzinie statystyki;

Wspólna komisja ds. zarządzania umową stowarzyszeniową Dublin; Wspólna komisja ds. zarządzania umową stowarzyszeniową Schengen; Komisja mieszana ds. zwalczania oszustw podatkowych;

Komisja mieszana ds. udziału Szwajcarii w programie MEDIA.

Spotkania komisji mieszanych odbywają się cyklicznie, w zależności od po-trzeb, nie rzadziej jednak niż raz do roku. W skład takiej komisji wchodzi od czterech do ośmiu przedstawicieli każdej ze stron. Zależy to głównie od rodzaju

i złożoności problemu, który jest przedmiotem spotkania90. Szwajcarię reprezentują

z reguły przedstawiciele Biura Integracyjnego EDA/EVD, urzędnicy ministerial-ni oraz przedstawiciele jej misji w Brukseli. Jeżeli sprawa dotyczy kompetencji kantonów, przedstawiciel KdK również uczestniczy w spotkaniu. Wszelkie de-cyzje podejmowane są jednogłośnie, a każda ze stron dysponuje jednym głosem, bez względu na liczbę przedstawicieli. Dotyczy to również komisji zajmującej się porozumieniem w sprawie swobodnego przepływu osób, która, jak już wcześniej wspomniano, ma charakter multilateralny. Zatem jego stroną są wszystkie pań-stwa Unii Europejskiej. Mają one prawo do posiadania swojego przedstawiciela w komisji, jednakże ci nie dysponują oddzielnym głosem. Przewodniczy obradom

każda ze stron przemiennie91. W ramach każdej komisji powoływane mogą być

oddzielne grupy robocze, złożone z ekspertów danej dziedziny, którzy wspierają merytorycznie jej prace. W przypadku niektórych komisji tego typu grupy

eks-perckie funkcjonują stale. Dotyczy to przykładowo komisji ds. rolnictwa92.

Podstawowym zadaniem powyższych ciał jest troska o właściwe wdrażanie umów dwustronnych. Chodzi tutaj głównie o wymianę informacji, konsultacje,

89 Źródło: Integrationsbüro EDA/EVD. http://www.europa.admin.ch/dokumentation/00438/ 00465/index.html?lang=de (29.07.2010).

90 Stronę unijną reprezentują zazwyczaj członkowie Komisji Europejskiej, w tym przedsta-wiciel Generalnej Dyrekcji ds. Polityki Zewnętrznej Unii Europejskiej.

91 W przypadku komisji ds. swobody przepływu osób przewodnictwo strony unijnej przejmuje państwo pełniące w danym półroczu prezydencję. Zob. także więcej E. Honegger, op. cit., s. 65–66.

92 Grupa robocza ds. ochrony roślin, grupa robocza ds. nasion, grupa robocza ds. pasz dla zwierząt, grupa robocza ds. produktów winiarskich.

wydawanie zaleceń, podejmowanie określonych w umowie decyzji, rozstrzyganie

sporów, rozwój stosunków dwustronnych93. W praktyce sprowadza się to

najczę-ściej do monitorowania stanu prawnego Wspólnoty i podejmowania stosownych

decyzji. Zazwyczaj komisje mają do czynienia z trzema sytuacjami94:

– nowy akt prawny nie wpływa na treść danej umowy bilateralnej;

– nowy akt wpływa na umowę, ale zmiany możliwe są do pogodzenia z ist-niejącymi regulacjami;

– umowa bilateralna wymaga dostosowania do nowego aktu prawnego. W tym ostatnim przypadku komisja podejmuje czynności, w ramach wła-snych kompetencji, które zapewnią właściwe wykonywanie postanowień umowy. Najczęściej sprowadza się to do naniesienia poprawek do załączników danego porozumienia, są to więc raczej drobne zmiany techniczne. Ewentualnie zapa-da decyzja o czasowym zawieszeniu wykonywania niektórych przepisów. Jeżeli umowa wymaga poważniejszych modyfikacji bądź też w poważnym stopniu ko-liduje z krajowym prawodawstwem, stosowny wniosek w tej sprawie przesyła-ny jest do władz związkowych. Za koordynację tych działań odpowiedzialne jest Biuro Integracyjne oraz przewodniczący szwajcarskiej delegacji. Projekt zmian w umowie, który zostaje wypracowany w trakcie obrad komisji mieszanej, jest konsultowany przez każdą ze stron wewnętrznie. W przypadku Szwajcarii pro-pozycja tekstu trafia do Federalnego Urzędu Sprawiedliwości oraz Dyrektoria-tu Prawa Międzynarodowego, gdzie sprawdzany jest pod względem zgodności z prawem krajowym. Konsultowany jest również z różnymi grupami interesu. Po pozytywnym zaopiniowaniu przekazywany jest ostatecznie do Rady Związkowej, która upoważnia delegację Szwajcarii do zatwierdzenia projektu zmian w umo-wie. Zazwyczaj nie jest wymagana zgoda parlamentu. Wszystkie decyzje komisji, w tym zmiany w umowach bilateralnych, są następnie publikowane w

„Federal-nym Dzienniku Ustaw”95.

Powyższy tryb prac komisji należy ocenić jako sprawny, choć dość powol-ny. Mają na to wpływ zarówno specyfika procesu decyzyjnego w Szwajcarii, jak i tryb pracy komisji. Każda nowa propozycja zmian nie jest bowiem na bieżąco konsultowana, lecz zawieszona do czasu zwołania kolejnego posiedzenia. Ma to oczywiście większe znaczenie w przypadku szczególnie dynamicznych porozu-mień. Jak zauważają M. Vahl i N. Grolimund należy do nich umowa w sprawie

transportu lotniczego oraz lądowego96. Przepisy unijne dotyczące tego obszaru

ulegają dość częstym zmianom. Na tym tle pojawia się zresztą sporo niezgodno-ści, o czym mowa będzie w dalszej części rozdziału. Autorzy oceniają zatem, że cały proces przystosowania umowy do nowego prawa może trwać nawet półtora

93 D. Thürer, R.H. Weber, R. Zäch, op. cit., s. 51.

94 M. Vahl, N. Grolimund, op. cit., s. 54.

95 Zob. Beschlüsse der Gemischten Ausschüsse, źródło: http://www.admin.ch/ch/d/eur/gemaus. html (29.07.2010).

roku. Trzeba więc spodziewać się znacznego obniżenia wydajności powyższego procesu w momencie wejścia w życie wszystkich umów z drugiego pakietu.

Każda ze stron ma również prawo do zgłoszenia wniosku o zastosowanie określonych instrumentów ochronnych, jeżeli wykonywanie postanowień danej umowy jest z jakiegoś powodu szkodliwe. Zadaniem komisji jest wówczas usta-lenie, w ciągu trzech miesięcy, sposobu rozwiązania danego problemu. Wypada jednak zaznaczyć, że tego typu środki nie mogą być wprowadzane na stałe. Zada-nia komisji związane z czasowym wprowadzaniem instrumentów ochronnych są konsekwencją zmieniających się uwarunkowań gospodarczych lub społecznych. Może się bowiem zdarzyć, że ze względu na trudną sytuację ekonomiczną strona

wnioskuje o czasowe zamknięcie rodzimego rynku pracy dla obcokrajowców97.

Istotną funkcją komisji mieszanych jest również rozstrzyganie sporów pomię-dzy stronami umowy. W takim przypadku zadaniem tego gremium jest wspólne wypracowanie rozwiązań, które pozwolą na wyeliminowanie problemów związa-nych z prawidłowym funkcjonowaniem porozumień. Jak sądzi T. Jaag, członko-wie komisji są związani określonymi instrukcjami rządowymi, a więc nie ma ona

charakteru niezależnego organu mediacyjnego98. Chodzi tu bardziej o

zastosowa-nie dyplomatycznych mechanizmów rozwiązywania sporów. Pozastosowa-nieważ tego typu rozwiązania mogą być niewystarczające i nie doprowadzą do znalezienia konsen-susu, każda ze stron ma prawo do zastosowania określonych retorsji, zgodnych z prawem międzynarodowym. W ostateczności przewiduje się jednostronne wy-powiedzenie umowy, co w przypadku pakietu Bilaterale I oznacza automatyczne anulowanie wszystkich porozumień.

M. Vahl i N. Grolimund zauważają jednak, że w ciągu prawie czterech lat od momentu wejścia w życie pierwszego pakietu porozumień nie zanotowano

więk-szych problemów związanych z wdrażaniem umów bilateralnych99. Do tej pory

nie zaszła konieczność uruchomienia oficjalnej procedury rozwiązywania sporów. Wszelkie niezgodności czy problemy eliminowano w trybie roboczym, w trakcie kolejnych posiedzeń komisji mieszanych. Autorzy podają jednak w wątpliwość faktyczną zdolność tego gremium do rozwiązywania sporów. Uznają bowiem za mało prawdopodobną możliwość, aby spór został zażegnany przez te same osoby, które przecież jeszcze jakiś czas temu nie mogły osiągnąć konsensusu w przed-miotowej kwestii. Należałoby zatem powierzyć tego typu zadanie innemu gre-mium. Nie zmienia to faktu, że komisje mieszane pełnią, jak na razie, funkcję je-dynej platformy rozwiązywania ewentualnych sporów. Nie przewidziano bowiem możliwości zaskarżenia jednej ze stron umowy do niezależnej instancji w sprawie pogwałcenia postanowień zawartego porozumienia. Wyjątek stanowi umowa do-tycząca transportu lotniczego. Obszar ten, z uwagi na swoją specyfikę, podlega

97 W przypadku umowy dotyczącej swobodnego przepływu osób przewidziane są z góry określone instrumenty ochronne.

98 D. Thürer, R.H. Weber, R. Zäch, op. cit., s. 57.

organom wspólnotowym i również wszelkie spory w jego zakresie rozstrzygane są przez Trybunał.

Niektóre umowy, jak np. ta, dotycząca rolnictwa, przewidują wyposażenie komisji mieszanych w dodatkowe zadania, związane z rozwojem dwustronnych relacji. Zapis ten odnaleźć można w klauzuli ewolucyjnej, zawartej w pewnych porozumieniach. W takim przypadku każda ze stron ma prawo do przedstawienia wniosku, wraz z uzasadnieniem, w sprawie zmian bądź rewizji danej umowy. Mogą mieć one charakter horyzontalny, a więc prowadzić do poszerzenia umowy o nieporuszane dotąd kwestie, lub wertykalny, dotyczący zmian albo rozbudowy obszarów objętych już określonymi regulacjami. Odbywa się to za pośrednictwem komisji mieszanej, która zgodnie ze swoimi kompetencjami podejmuje negocja-cje w tej sprawie. Ich wyniki podlegają następnie zatwierdzeniu i ratyfikowaniu przez każdą ze stron, zgodnie z obowiązującymi w danym kraju procedurami. Jak zauważają D. Thürer i C. Hillemanns, umieszczenie w umowach bilateral-nych klauzuli ewolucyjnej było częścią strategii negocjacyjnej rządu

Szwajca-rii100. Chodziło o uzyskanie lepszej kontroli nad całym procesem włączenia kraju

do części wspólnotowego rynku poprzez podzielenie całego procesu na dwa eta-py. Pierwszy z nich zakłada podpisanie porozumień w określonym, bezpiecznym z punktu widzenia interesów Szwajcarii kształcie, oczywiście przy zachowaniu zasady paralelizmu w zakresie wdrażania wszystkich umów, a więc „związując” je w jeden pakiet. Drugiemu etapowi służą klauzule ewolucyjne, których zada-niem jest zagwarantowanie kontynuacji czy też rozszerzenia współpracy zgodnie z przyjętymi wcześniej założeniami. Innymi słowy dalsza liberalizacja współpra-cy gospodarczej ma przebiegać według określonego harmonogramu.