Specyfika funkcjonowania mediów, będących najważniejszym instrumentem kształtowania opinii publicznej, pozwala nam zaliczyć je do istotnych uwarunko-wań polityki zagranicznej, przede wszystkim w kontekście ich oddziaływania na demokrację bezpośrednią, a co za tym idzie na proces decyzyjny. Problem ten był zresztą przedmiotem szerszych analiz w ramach wspomnianego już Narodowego Programu Badawczego NFP 42, dotyczącego podstaw i możliwości prowadzenia
polityki zagranicznej Szwajcarii125. Głównie chodzi o te funkcje szwajcarskich
mediów, które przekładają się m.in. na relacje z Unią Europejską. Okazuje się bowiem, że choć polityka zagraniczna nie znajduje się w centralnym punkcie za-interesowania (według badań NFP polityka zagraniczna zajmuje piątą lokatę w hierarchii ważności), środowisko dziennikarskie określić można jako przyjazne otwarciu Szwajcarii na współpracę międzynarodową, w tym również na integra-cję ze Wspólnotą. Nie znaczy to oczywiście, że wszelkie wydarzenia relacjono-wane są w sposób jednostronny. Niemniej jednak, jak wskazują sondaże, ok. 80% dziennikarzy popiera współpracę z UE, co w sposób oczywisty przekłada się na
125 H. Bonfadelli, R. Blum, Helvetisches Stiefkind: die Rolle der Massenmedien bei der
formę i wyraz przekazu kierowanego do opinii publicznej126. Oczywiście w przy-padku mediów mamy do czynienia z pewnymi podziałami światopoglądowymi, które determinują, także w zależności od zróżnicowania językowego, mniejszy lub większy euroentuzjazm. Francuskie tytuły prasowe będą zatem zdecydowanie bardziej otwarte na współpracę europejską niż przeciętne dzienniki niemiecko-języczne. Najbardziej istotny jest jednak fakt, że spośród wszystkich tematów zagranicznych, to właśnie Europie poświęca się zdecydowanie najwięcej miej-sca. Badania wskazują, iż wydarzenia związane ze Starym Kontynentem zajmują w opinii dziennikarzy priorytetowe miejsce. Wśród nich największym zaintere-sowaniem cieszą się relacje bilateralne z Unią Europejską. Jest to niezwykle po-zytywny sygnał, wpływający dodatnio na poziom wiedzy obywateli w kontekście spraw europejskich, tym bardziej że w ostatnim czasie są one dość często eks-ploatowane, chociażby przy okazji obligatoryjnych i fakultatywnych głosowań referendalnych. W pracy mediów brakuje jednakże szerszej analizy problemu. Przeglądając dzienniki lub słuchając sprawozdań radiowo-telewizyjnych zauwa-żyć można tendencję ograniczania się do relacjonowania wydarzeń, przy unikaniu przy tym autorskich komentarzy lub choćby próby interpretacji szerszego tła
po-litycznego127. Jedynie duże tytuły, jak „Neue Zürcher Zeitung”, poświęcają
głęb-szej analizie nieco więcej miejsca. Wspomniany dziennik jest zresztą liderem, na którego powołują się nie tylko lokalne media, lecz również prasa zagranicz-na. Jest to o tyle istotne, że wiele komentarzy i opinii nie trafia do czytelników mniejszych gazet. Warto zaznaczyć, że w całej Szwajcarii wydawanych jest około 200 tytułów prasowych. Większość z nich, bo ok. 70%, ma nakłady niższe niż 15 000 egzemplarzy. Odsetek czytelników pozbawionych poważniejszych analiz prasowych, pozwalających na wykrystalizowanie własnych opinii, nie jest może przeważający, lecz na pewno wart odnotowania.
Należałoby zatem odpowiedzieć na pytanie, w jakim stopniu czołowe media kształtują poglądy opinii publicznej w Szwajcarii i w jakim stopniu przekłada się to na funkcjonowanie podstawowych mechanizmów demokracji bezpośredniej? Interesującą tezę wysnuć można z danych przedstawionych we wspomnianej już pracy badawczej. Okazuje się, iż głównym źródłem informacji są komunikaty
prasowe Departamentu Spraw Zagranicznych (EDA)128. Większość mediów
czer-pie wiedzę na temat działań rządu i całego resortu z materiałów opracowanych przez EDA lub organizowanych co pewien czas konferencji prasowych. Otrzymy-wane tą drogą informacje są następnie stosownie przerabiane i na ich podstawie tworzy się kolejne artykuły, relacje, opinie oraz analizy. Często mamy wówczas do czynienia ze zjawiskiem multiplikacji. Średnio na podstawie jednej informacji
przekazanej mediom przez resort powstają cztery artykuły129. Wielokrotnie
mate-126 Ibidem, s. 9. 127 Ibidem, s. 11. 128 Ibidem, s. 10. 129 Ibidem, s. 15.
riał opracowany przez EDA jest bez zmian przedrukowywany w prasie, tak jak dzieje się to w przypadku „Neue Zürcher Zeitung”. W kontekście powoływania się mediów na źródła z Departamentu Spraw Zagranicznych zauważyć możemy typową dla Szwajcarii tendencję. Również i tutaj rysują się pewne podziały pomię-dzy mediami francusko- i niemieckojęzycznymi. Te ostatnie zdecydowanie częściej opierają się na źródłach rządowych. Być może przyczyn tego stanu należy upa-trywać w generalnie mniejszym zainteresowaniu mediów z zachodnich kantonów polityką zagraniczną. Do spraw krajowych podchodzi się ze zdecydowanie więk-szą atencją. Niemniej jednak EDA odgrywa pierwszoplanową rolę jako animator agendy tematycznej, którą zajmują się następnie szwajcarskie media. Oczywiście, w przeciwieństwie do źródeł rządowych prasa znacznie chętniej podejmuje wątki niezwiązane wyłącznie z sukcesami resortu. Chętnie uwypuklane są porażki poli-tyczne, a osoby na kluczowych stanowiskach często stają się obiektem krytyki. Nie zmienia to faktu, że w wielu przypadkach media wykazują się relatywnie niewiel-ką kreatywnością, a przede wszystkim brakiem długofalowej koncepcji politycz-nej. Przykładowo, komentarze zamieszczane w najbardziej opiniotwórczej gazecie „Neue Zürcher Zeitung” zazwyczaj odzwierciedlają jedynie stanowisko rządu.
W tym sensie trudno mówić o wyjątkowej roli mediów jako kreatora opinii. Autorzy przytoczonego powyżej raportu wskazują jako tego przyczynę pewne zapóźnienia instytucjonalne i mentalne szwajcarskich mediów, które nie nadąży-ły za nowymi wyzwaniami postzimnowojennej rzeczywistości. Tradycyjna kon-cepcja roli i funkcjonowania mediów traci na aktualności wobec specyfiki bieżą-cych wydarzeń. Przede wszystkim chodzi o gwałtowny wzrost liczby tematów i problemów polityki międzynarodowej, które należy nie tylko zrelacjonować, lecz również przeanalizować i w odpowiedni sposób skomentować. Media po-zostają głównym przekaźnikiem informacji na temat otaczającego świata i pro-cesów politycznych oraz społecznych zachodzących w kraju i za granicą. Jeżeli wykazują postawę zachowawczą, duże przywiązanie do tradycji, podstawowych wartości i utartych schematów, to właśnie taki obraz i takie wzorce przekazywa-ne są społeczeństwu. W konsekwencji obywatele wykazują zdecydowanie więk-szy oportunizm i niechęć do jakichkolwiek zmian. Doskonałym tego przykładem jest niezwykła stabilizacja sceny politycznej Szwajcarii, która utrzymywana była
w niemal niezmiennych proporcjach przez blisko połowę ubiegłego stulecia130.
In-nym dobrym przykładem jest również polityka wobec UE, determinowana przez społeczeństwo nastawione zdecydowanie bardziej sceptycznie, w porównaniu z innymi państwami europejskimi. Przekłada się to oczywiście na wyniki
gło-130 Tzw. Zauberformel polegała na sztywnym podziale stanowisk w Radzie Związkowej pomiędzy CVP, FDP, SP oraz SVP. Każda z partii, z wyjątkiem SVP, miała po dwóch reprezen-tantów w rządzie. Reguła funkcjonowała od roku 1959 i przetrwała aż do 2003 r., kiedy to ludow-cy, po korzystnych dla nich wynikach wyborów parlamentarnych, uzyskali dodatkowe miejsce w Radzie kosztem CVP. Zob. A.F. Reber, Der Weg zur Zauberformel, Lang, Bern 1976; E. Rüegg,
sowań referendalnych, dotyczących nie tylko spraw bezpośrednio związanych z polityką zagraniczną, lecz również tych, które w sposób pośredni wpłynąć mogą na jej efektywność. Obywatele zdają sobie sprawę z potrzeby przeprowadzenia wielu reform w celu wzmocnienia skuteczności politycznej Szwajcarii w rela-cjach zewnętrznych. Świadczą o tym chociażby takie problemy, jak spór z UE na tle polityki fiskalnej, kwestia tajemnicy bankowej lub ciągnący się od dłuższego
czasu konflikt dyplomatyczny z Libią131. Pomimo to obywatele pozostają nieufni
wobec większych zmian instytucjonalnych, szczególnie jeżeli miałyby być efek-tem oddziaływania albo wręcz presji ze strony czynników zewnętrznych. Stąd też ogromna niechęć do zmian wynikających z konieczności adaptacji systemu politycznego do standardów i wymogów UE. Choćby z tego względu poruszone w niniejszym rozdziale problemy, z przyczyn obiektywnych, do których zalicza-my znaczenie i siłę demokracji bezpośredniej, uznać można za nierozwiązywalne w najbliższej przyszłości. Zapewne będą one nadal rzutować na kształt relacji wzajemnych ze Wspólnotą. Mamy zatem do czynienia z pewnym paradoksem. Z jednej strony, jak pokazują przytoczone powyżej badania, media w Szwajcarii generalnie uznać wypada za postępowe, tj. otwarte na integrację, a przynajmniej popierające politykę bilateralną rządu. Z drugiej strony, środki masowego prze-kazu należą do tych instytucji, które kultywują tradycyjny światopogląd, oparty na neutralności i demokracji bezpośredniej. Wartości te, których być może nie powinno się zaliczać do przeszkód na drodze do integracji, są na pewno istotnym czynnikiem spowalniającym.
Warto przy tej okazji poświęcić nieco miejsca na omówienie funkcjono-wania i oddziałyfunkcjono-wania środków masowego przekazu w Szwajcarii. Swoista uni-kalność mediów wynika przede wszystkim z podziału językowego. Pomiędzy po-szczególnymi tytułami prasowymi zauważyć możemy wiele różnic związanych ze sposobem relacjonowania najważniejszych informacji. Wpływają na to odmien-ności kulturowe i światopoglądowe pomiędzy kantonami niemiecko-, francusko- i włoskojęzycznymi. Ze względu na dysproporcje ludnościowe i terytorialne, a przede wszystkim fakt, iż centrum wydarzeń politycznych usytuowane jest w kantonie niemieckojęzycznym, siłą rzeczy właśnie w tych kantonach wydawa-nych jest najwięcej tytułów prasowych. Dzienniki takie, jak „Neue Zürcher Ze-itung” czy „Tagesanzeiger” należą do najbardziej poczytnych i opiniotwórczych gazet. Trzeba również nadmienić, że zarówno telewizja, jak i radio zdecydowa-nie najlepiej rozwinięte są we wschodnich kantonach. Wszystko to sprawia, że analizując wpływ mediów na kształtowanie opinii publicznej wypada wziąć pod uwagę zakres ich oddziaływania, tj. liczbę odbiorców poszczególnych tytułów prasowych lub telewizji. Jest rzeczą naturalną, że otwartość lub konserwatyzm polityczny kantonów niemieckojęzycznych jest w ogromnej mierze efektem
131 Dossier nt. kryzysu szwajcarsko-libijskiego na stronach internetowych „Neue Zürcher Zei-tung”: http://www.nzz.ch/hintergrund/dossiers/libyen_-_schweiz_dossier_2.46474 (15.10.2010).
działania środków masowego przekazu. Określony punkt widzenia prasy niemiec-kojęzycznej, odmienny od tego, który prezentowany jest w kantonach francusko- lub włoskojęzycznych, a nie należy to do rzadkości, ma swoje odzwierciedlenie w podziale światopoglądowym, przebiegającym wzdłuż granic poszczególnych kantonów. W przeszłości znane były przypadki silnych podziałów, bynajmniej nie-związanych ze statusem społecznym bądź wykształceniem, lecz z pochodzeniem i językiem. Zjawisko to, zwane Röstigraben132, stało się źródłem wielu napięć, a nawet niepokojów społecznych, które nasiliły się przede wszystkim w okresie
I wojny światowej133. Od tego czasu podział ten, choć o zdecydowanie mniejszym
natężeniu, pozostaje nadal zauważalny, chociażby przy okazji publicznych debat lub w analizach sondażowych. Tutaj ponownie można odwołać się do polityki eu-ropejskiej. Wyniki głosowań referendalnych wskazują na niezwykle tendencyjny rozkład głosów, świadczący o znacznie większym stopniu euroentuzjazmu wśród obywateli kantonów francuskojęzycznych. Oczywiście z czasem podział ten stop-niowo zanika, przede wszystkim na rzecz różnic związanych z wykształceniem lub statusem materialnym, w tym także z tradycyjnym już podziałem wieś – miasto.
***
Biorąc pod uwagę złożoność wszystkich omówionych w niniejszym rozdzia-le uwarunkowań można śmiało postawić tezę, że to właśnie one zadecydowa-ły w największym stopniu o kształcie polityki europejskiej Szwajcarii. Wydaje się, że swoista unikalność systemu politycznego, z jego głównymi przywarami w postaci demokracji bezpośredniej oraz federalizmu, stanowi o szczególnym przypadku (Sonderfall) tego państwa, które wbrew ogólnoeuropejskim tenden-cjom skutecznie opiera się integracji, przynajmniej w kształcie zaproponowanym przez Traktat z Maastricht, a realizowanym przez większość państw europejskich. Polityka ta doprowadziła do pozornego osamotnienia Szwajcarii, będącej wyspą na politycznej mapie Europy. Pozornego, albowiem faktyczne zjawiska integra-cyjne są niepodważalne, choć ramy instytucjonalne i prawne zdecydowanie od-biegają od powszechnie przyjętych standardów. Uwarunkowania polityczne, spo-łeczne, kulturowe oraz historyczne zdają się mieć największy wpływ na politykę rządu wobec Wspólnoty. Pozostaje jednak jeszcze jeden aspekt, który stanowi istotną dla nich przeciwwagę. Jest nim czynnik gospodarczy. Przez niemal cały wiek XX Szwajcaria z powodzeniem realizowała własne interesy ekonomiczne, pozostając z dala od ścisłych związków ze Wspólnotą. Nie ulega jednak wąt-pliwości, iż zawdzięczała to w głównej mierze swoim doświadczeniom wojen-nym. Nie tylko przetrwała ten trudny okres niemal nietknięta, lecz nawet wyszła z niego wzmocniona. Niektóre sektory gospodarki, jak usługi bankowe czy
prze-132 Określenie to pochodzi od nazwy tradycyjnego dania kuchni wywodzącej się z kantonów niemieckojęzycznych – Rösti.
133 Zob. A. Porębski, Wielokulturowość Szwajcarii, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2009, s. 158–162.
mysł zbrojeniowy, przeżywały ogromny rozkwit. Dzięki temu waluta szwajcarska
stała się jedną z najsilniejszych na świecie, obok dolara amerykańskiego134.
Sku-teczna, choć kontrowersyjna, polityka walutowa zapewniła Szwajcarii szczególną pozycję gospodarczą. Dopiero utworzenie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, a następnie powołanie do życia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej zmusiło rząd szwajcarski do pewnych refleksji. Niemniej jednak przez bardzo długi czas układy w ramach GATT oraz EFTA gwarantowały Szwajcarii rozwój gospodarczy na satysfakcjonującym poziomie. Pod względem dochodów na jednego miesz-kańca państwo to należało i wciąż należy do światowej czołówki. Szwajcaria, dzięki zrównoważonemu budżetowi i ogromnym rezerwom budżetowym, posta-wiła na rozwój sektora badawczo-rozwojowego. Poziom innowacyjności szwaj-carskich przedsiębiorstw należy obecnie do najwyższych na świecie. Koncerny far-maceutyczne czy chemiczne zatrudniają dziś setki tysięcy osób w kraju i za granicą. Ocenia się, że szwajcarski sektor prywatny stworzył ponad 700 000 miejsc pracy w samej tylko Unii Europejskiej. Na całym świecie firmy te zatrudniają ponad mi-lion osób. Szwajcaria budowała silną pozycję gospodarczą przez cały wiek XX, znaj-dując się, przynajmniej teoretycznie, poza sztywnymi strukturami integracyjnymi.
Abstrahując od wspomnianych już uwarunkowań historycznych, gospodar-ka szwajcarsgospodar-ka zawdzięcza swoją siłę trafnej polityce gospodarczej i politycznej rządu. Europejskie i światowe rynki ulegały jednak ciągłym zmianom. Proce-sy globalizacyjne i integracyjne zadecydowały o konieczności zredefiniowania głównych strategii politycznych. Szwajcaria przez długi okres opierała się tym procesom. Przede wszystkim dlatego, iż było ją na to po prostu stać. Pozosta-wanie kopciuszkiem Europy, poza utratą politycznego prestiżu, nie odbijało się negatywnie na płaszczyźnie gospodarczej. Jak wiadomo, decydujący wpływ na nastroje obywateli mają warunki ekonomiczne, a te przez ostatnie dziesięciole-cia były wyjątkowo korzystne. Rozwój gwarantował zatem rządowi społeczną legitymizację dla prowadzonych działań. Oznaczało to tym samym, że polityka ochrony suwerenności i neutralności zdominowała życie polityczne kraju. Roz-pad bloku wschodniego i intensyfikacja integracji paradoksalnie doprowadziły do osamotnienia Szwajcarii. Należało znaleźć nową płaszczyznę współpracy, która gwarantowałaby ochronę interesów ekonomicznych, przy zachowaniu jednakże najważniejszych uwarunkowań politycznych oraz kulturowej tożsamości. Cho-dziło zatem o znalezienie właściwej formuły, pozwalającej rządowi na realiza-cję dawno wytyczonych zadań, przy jednocześnie dużym poparciu społecznym. W warunkach demokracji bezpośredniej i silnego wpływu obywateli na procesy decyzyjne i legislacyjne jest to aspekt szczególnie istotny.
System polityczny Szwajcarii, do tej pory uznawany za ucieleśnienie praw-dziwej idei społecznej równości i partycypacji w sprawowaniu władzy, stał się przedmiotem licznych analiz naukowych, uznających obecny jego kształt za
chroniczny i nieefektywny. Przede wszystkim jednak nieadekwatny w stosunku do problemów i wyzwań, jakie stoją przed Szwajcarią u progu XXI w. Podobnie szwajcarski federalizm, stawiany do niedawna za wzór dla jednoczącej się Eu-ropy, obecnie coraz częściej oceniany jest w kontekście konieczności reformy systemu, zwłaszcza w perspektywie integracji europejskiej. Można zatem pokusić się o stwierdzenie, iż tradycyjne uwarunkowania polityki zagranicznej Szwajcarii uzyskują, w odniesieniu do relacji z Unią Europejską, zupełnie nowy wymiar.
KONCEPCJA POLITYKI ZAGRANICZNEJ
SZWAJCARII WOBEC UNII EUROPEJSKIEJ
Fundamentalna koncepcja dotycząca rozwoju relacji wobec UE – zarówno po stronie ośrodków rządowych, jak i pozarządowych – pozostaje spójna w odnie-sieniu do podstawowego celu, jakim jest nawiązanie ściślejszej współpracy go-spodarczej ze Wspólnotą. Pozostałe kwestie, związane głównie z kształtem owej współpracy oraz stopniem integracji, niezmiennie dzielą opinię publiczną na dwa obozy – zwolenników i przeciwników włączenia Szwajcarii do struktur UE. Jest bowiem istotne, że aktualna strategia polityczna, w postaci współpracy bilateral-nej, od dawna nie budzi większych kontrowersji. Świadczy o tym chociażby dość duże poparcie społeczne uzyskane na samym początku tej drogi, a więc w trakcie
głosowania referendalnego, przeprowadzonego w maju roku 20001.
Niniejszy rozdział poświęcony jest przedstawieniu koncepcji polityki euro-pejskiej politycznych ośrodków decyzyjnych oraz opiniotwórczych. Scharakte-ryzowana zostanie również pokrótce ich specyfika, programy, a także stanowiska wobec kluczowych zagadnień w relacjach między Szwajcarią a Unią Europej-ską. Na ich podstawie wyciągnięte zostaną podstawowe wnioski dotyczące źródeł określonych tendencji ewolucyjnych, ich charakteru oraz implikacji w stosunku do obecnego i przyszłego kształtu polityki zagranicznej Szwajcarii.