Drugie czytanie i dodatkowe (drugie) sprawozdanie

43 Taki wniosek wypływa z wykładni językowej i systemowej art. 46 ust. 2 Regulaminu Sejmu, który do ponownego rozpatrzenia projektu nakazuje stosować w takim wypadku przypisy art. 40–43 (a więc te mówiące o pracy w komisjach po I czytaniu) i nie wyłącza art. 47 ust. 1 nakazującego sporządzić po-prawione sprawozdanie w razie zgłoszenia poprawek w II czytaniu.

Drugie czytanie odbywa się zawsze na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Rozpoczyna się od przedstawienia wyników prac komisji przez posła spra-wozdawcę (art. 44 ust. 1 Regulaminu Sejmu)45 i obejmuje przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków⁴⁶. Poprawki zgłaszać mogą – podobnie jak podczas prac komisyjnych – wnioskodawca, Rada Mini-strów i posłowie, jednakże tym w przypadku tych ostatnich prawo to przy-sługuje jedynie grupie co najmniej 15 posłów, przewodniczącemu klubu lub upoważnionemu przez niego wiceprzewodniczącemu – w imieniu klu-bu oraz przedstawicielowi porozumienia parlamentarnego, jeżeli reprezen-tuje ono co najmniej 15 posłów (art. 45 ust. 1 Regulaminu Sejmu). Prze-pis ten miał na celu zapewne ograniczenie ilości poprawek wnoszonych w drugim czytaniu, jednak ich liczba nadal pozostaje znaczna. Główny „hamulec” dla wprowadzania na tym etapie procedury legislacyjnej zbyt daleko idących zmian stanowi orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zakazujące wprowadzania do ustawy treści pozostających całkowicie poza pierwotnym projektem, gdyż oznaczało by to w istocie obejście przepisów o inicjatywie ustawodawczej47.

W tej sytuacji II czytanie – zwłaszcza w przypadku ważnych politycznie ustaw – staje się areną dla forsowania przez opozycję poprawek do projektu. Jak się wydaje, wynika to przede wszystkim z faktu, że drugie czytanie od-bywa się publicznie na plenum Sejmu, co daje większe szanse na polityczne zdyskontowanie konfliktów wokół zapisów ustawy. Innym możliwym po-wodem jest też jednak słabe przygotowanie klubów i posłów do prac me-rytorycznych – w klubach poselskich nie działają stałe zespoły monitorują-ce legislację, które mogłyby przygotowywać stanowiska swoich ugrupowań w kwestii poszczególnych ustaw i koordynować dążenie do umieszczenia w nich określonych zapisów. Walka o wprowadzenie do projektu kolejnych poprawek rozgrywa się zwykle „na bieżąco” – stąd w II czytaniu zgłasza się wnioski, których kluby nie zdążyły po prostu przygotować wcześniej.

45 Nt. roli posła sprawozdawcy zob. rozdział poprzedni. Podobnie jak w przypadku I czytania po-słowie mają tydzień czasu, aby zapoznać się z przedmiotem debaty – II czytanie projektu ustawy może odbyć się nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji, chyba że Sejm postanowi inaczej (art. 44 ust. 3 Regulaminu Sejmu).

46 Z wyjątkiem sytuacji opisanej powyżej w pkt 2 kiedy komisja rekomenduje Sejmowi odrzuce-nie projektu w całości – wówczas bowiem postępowaodrzuce-nie legislacyjne znajduje się nadal pomiędzy eta-pem prac komisyjnych a drugim czytaniem i może – w przypadku nieodrzucenia projektu zostać cof-nięte do etapu prac w komisji.

47 Por. L. Garlicki, Polskie... [op. cit., przyp. 1], s. 246 oraz orzeczenia TK: K 3/98 z 24 czerwca 1998 r., K/98 z 21 października 1998 r. oraz K 9/02 z 12 grudnia 2002 r.

Wreszcie, zgłaszanie poprawek służy też często przedłużeniu prac nad usta-wą48. W trakcie II czytania możliwe jest też zgłoszenie wniosku o odrzuce-nie projektu w całości (art. 45 ust. 2 Regulaminu), odrzuce-nie odgrywa ono jednak większej roli.

Zgłoszenie w II czytaniu poprawek powoduje konieczność ponowie-nia prac komisyjnych (art. 47 ust. 1 Regulaminu), chyba że Sejm w głoso-waniu postanowi inaczej – możliwa jest bowiem, choć niezbyt częsta, sy-tuacja w której Marszałek poddaje pod głosowanie Sejmu rozstrzygnięcie, czy – pomimo zgłoszenia poprawek – przejść bezpośrednio do III czytania (w którym poprawki te będą głosowane bez wcześniejszego ich opracowa-nia przez właściwą komisję). Zgodnie z art. 119 ust. 4 Konstytucji do koń-ca II czytania wnioskodawkoń-ca – autor projektu, może wycofać projekt, co stanowi dla niego możliwość zablokowania toku legislacyjnego w sytuacji, w której zgłoszone poprawki zmieniają ustawę do tego stopnia, że nie reali-zuje już ona zamysłów autora. Jednak skorzystanie z tego uprawnienia sku-tecznie ograniczone jest przez określenie terminu jego wykonania jako „do końca II czytania”. Czytanie to bowiem kończy się bowiem wraz z zakoń-czeniem debaty plenarnej w której zgłoszono poprawki. Dla autora-wnio-skodawcy nie jest racjonalne wycofanie projektu w tym momencie, nawet w przypadku zgłoszenia dużej liczby „rujnujących” go poprawek, może bo-wiem liczyć, że uda mu się zwalczyć ich część podczas powtórnych prac komisyjnych i doprowadzić do ich odrzucenia w III czytaniu. Jak się wy-daje, w większości przypadków autorzy ustaw wybierają właśnie tę strate-gię, przypadki wycofania projektu ustawy są bowiem w polskim parlamen-cie rzadkie49.

48 Najbardziej skrajnym przykładem obstrukcji parlamentarnej dokonanej z wykorzystaniem nieograniczonego prawa do składania poprawek była próba zablokowania listopadzie 1999 r. (w III ka-dencji) przez SLD – największy ówczesny klub opozycyjny – nowelizacji do ustaw o PIT i CIT, której symbolem stał się poseł Maciej Manicki. Zgłosił on w II czytaniu kilkaset poprawek, licząc że ich rozpa-trywanie w komisji uniemożliwi uchwalenie nowelizacji w terminie umożliwiającym jej wejście w ży-cie od następnego roku (wobec zakazu zmieniania ustaw podatkowych w trakży-cie trwania roku podat-kowego). Obstrukcję przełamał przewodniczący rozpatrującej poprawki komisji finansów publicznych, Henryk Goryszewski, który ograniczył czas rozpatrywania poprawek do trzech minut na każdą. Dzięki temu komisja zdążyła z przygotowaniem sprawozdania, zaś w III czytaniu koalicyjna większość odrzu-ciła wszystkie poprawki. Zob. Tysiące stron poprawek, „Życie Warszawy” 17-11-1999; Bieg z

poprawka-mi, „Gazeta Wyborcza” 15-11-1999; Sześćdziesiąt poprawek na godzinę, „Rzeczpospolita” 18-11-1999.

49 Nie stosuje się również – przynajmniej nie w sposób jawny, brak bowiem doniesień prasowych na ten temat – swoistego „szantażu” polegającego na oświadczeniu przez autora-wnioskodawcę, że wyco-fa projekt, jeżeli w II drugim czytaniu zostaną zgłoszone poprawki nadmiernie ingerujące w jego treść, co – przynajmniej w przypadku niektórych ustaw, których uchwalenie jest konieczne np. ze względu na zobowiązania międzynarodowe (zwł. wynikające z prawa UE) mogłoby być działaniem skutecznym.

Od 2004 r. Regulamin Sejmu nie dopuszcza już możliwości zgłaszania poprawek po zakończeniu II czytania, na etapie powtórnych prac komisyj-nych, co niewątpliwie przyczynia się do większej kontroli autora wniosko-dawcy nad projektem50. Obecnie bowiem przynajmniej wie on jakie po-prawki zostały zgłoszone i zachowuje możliwość wycofania projektu, jeżeli idą zbyt daleko, natomiast przed nowelizacją Regulaminu Sejmu dokonaną w 2004 r., w momencie zakończenia debaty musiał podjąć decyzję o pozo-stawieniu projektu w rękach posłów, nie mając pewności czy w trakcie po-nownych prac komisji nie zostaną zgłoszone poprawki idące jeszcze dalej – na które nie mógł już zareagować wycofaniem projektu.

Ponowna praca nad projektem w komisji odbywa się analogicznie do etapu prac komisyjnych po I czytaniu, z tym że polega wyłącznie na oce-nie i redakcji poprawek zgłoszonych podczas II czytania. Ponadto, komisja nie ma obowiązku rozpatrywania poprawki, w przypadku kiedy przedsta-wiciel jej autora (wnoszącego ją klubu lub Rady Ministrów) nie pojawił się na posiedzeniu komisji. Etap prac komisyjnych kończy się przygotowaniem sprawozdania. To drugie, czyli w nomenklaturze Regulaminu „poprawio-ne” lub „dodatkowe” sprawozdanie komisji, zgodnie z art. 47 ust. 2 może mieć postać dwojaką:

Jeżeli zaproponowane w II czytaniu zmiany są daleko idące i ist-nieje większość polityczna dążąca do ich uchwalenia, to drugie sprawozdanie sporządzane jest w postaci analogicznej do pierw-szego, tzn. zawiera nowy tekst jednolity projektu (uwzględniający zaakceptowane przez komisję zmiany), zaś odrzucone przez komi-sję poprawki zamieszczane są – na żądanie wnioskodawcy – jako wnioski mniejszości, tzw. „poprawione sprawozdanie komisji”.

Jeżeli uwzględnienie zgłoszonych w II czytaniu poprawek nie wy-maga nowej redakcji całości projektu, to sprawozdanie zawiera tylko omówienie poszczególnych poprawek, wraz z podaniem ich autor-stwa i rekomendacją komisji, jakie stanowisko powinien zająć Sejm wobec każdej poprawki (przyjąć czy odrzucić). W tej postaci spra-wozdanie nie zawiera wniosków mniejszości, ponieważ każda

po-50 Zmianę wprowadzono zmianą Regulaminu Sejmu z 20 lutego 2004 r., (uchwała Sejmu RP z dnia 20 lutego 2004 r. o zmianie Regulaminu Sejmu RP, M.P. z 2004 r., nr 12, poz. 182), która zastąpiła dawne brzmienie art. 45 „Prawo wnoszenia poprawek do projektów ustaw w trakcie ich rozpatrywania przez Sejm przysługuje wnioskodawcy, posłom i Radzie Ministrów” sformułowaniem: „Prawo wnoszenia po-prawek do projektów ustaw w czasie drugiego czytania przysługuje (...)”. Uwagi nt. wcześniejszego sta-nu prawnego zob. K. Eckhardt, Wpływ organów władzy wykonawczej na wewnątrzparlamentarne

postę-powanie ustawodawcze, „Przegląd Sejmowy” 3/2000, s. 24.

—

prawka zostaje zarekomendowana przez komisję odrębnie (można powiedzieć, że wnioskom mniejszości odpowiadają w tym wypadku poprawki zarekomendowane przez komisję negatywnie), tzw. „do-datkowe sprawozdanie komisji”.

Z uwagi na fakt, że w II czytaniu rzadko dochodzi do całkowitej „prze-budowy” projektu przez daleko idące poprawki, najczęściej drugie sprawo-zdanie przybiera formę „sprawozdania dodatkowego”.