Konsultacje społeczne

Art 34 ust. 1 Regulaminu Sejmu wśród obligatoryjnych elementów uza-sadnienia przewiduje również „wyniki konsultacji”. Przeprowadzenie

kon-17 Informacja za: http://www.reforma-regulacji.gov.pl/Program+Reformy+Regulacji/Ocena+skutko w+regulacji+(OSR) Tekst wytycznych (Wytyczne do Oceny Skutków Regulacji (OSR)) dostępny w Inter-necie: http://www.reforma-regulacji.gov.pl/NR/rdonlyres/692FAA64-C381-4341-912B-AEEB30900605/ 28139/ Wytycznedoocenyskutkowregulacji.doc.

18 J. Winczorek, Możliwe kierunki reform systemu tworzenia prawa w Polsce, maszynopis 2004, opra-cowanie przygotowane na zlecenie fundacji „Ius et Lex”, s. 18–19; cyt. za: J. Kochanowski, Deregulacja jako

pierwszy etap reformy systemu stanowienia prawa, O naprawie Rzeczypospolitej, nr (III) 1/2005, s. 6.

19 W chwili pisania niniejszego opracowania Wytyczne znajdują się ciągle na etapie wdrażania w po-szczególnych ministerstwach, zob. informacja na stronie Ministerstwa Gospodarki: http://www.reforma-regulacji.gov.pl/Program+Reformy+Regulacji/Ocena+skutkow+regulacji+(OSR).

20 Wytyczne zawierają jedynie ogólne wskazówki w rodzaju „nie należy zapominać o kosztach

pośred-nich” lub „należy starać się by przedstawiać koszty w formie liczbowej” (Wytyczne, s. 37). Nie ma w nich żad-nych konkretżad-nych metod dokonywania wyceny, bo trudno za taką uznać stwierdzenia w rodzaju: „Szacując koszty i korzyści można korzystać z porad ekonomistów/ekspertów” (Wytyczne, s. 25).

21 Np. wniesiony 16 czerwca 2008 r. (a więc ponad półtora roku po wprowadzeniu Wytycznych) duży projekt nowelizacji ustawy o powszechnym obowiązku obrony, liczący wraz z uzasadnieniem 82 strony zawiera OSR o objętości 3 stron, w którym nie odniesiono się do żadnych badań (ani nawet da-nych liczbowych) dotyczących proponowanej regulacji, zmieniającej w istotny sposób zasady naboru do służby zasadniczej i nadterminowej. OSR projektu zawiera natomiast, potraktowane zupełnie do-wolnie, szacunki dotyczące wpływu nowych rozwiązań na przeprowadzenie poboru („Szacuje się zyskanie do tej formy służby ponad 10 000 żołnierzy”). Por. projekt ustawy o zmianie ustawy o po-wszechnym obowiązku obrony RP, druk sejmowy nr 660 (VI kadencja), dostępny na stronie Sejmu: http://orka.sejm.gov.pl/projustall6.htm.

sultacji projektu wymienione jest również w Wytycznych do OSR jako „niezbędny element oceny skutków regulacji”. Obserwacja praktyki legis-lacyjnej przekonuje, że istotnie tzw. konsultacje społeczne odgrywają dużą rolę w procesie stanowienia prawa – ponad 50% projektów ustaw podda-wanych jest jakiejś procedurze konsultacyjnej22. Dziwić więc może, że nie tylko nie podlegają one jednolitej i czytelnej regulacji, ale ich problematyka nie doczekała się nawet rzetelnego opracowania monograficznego. Norma-tywne podstawy dla przeprowadzania konsultacji projektów ustaw znaleźć można w ośmiu aktach prawnych różnej rangi:

1) Konstytucja RP,

2) Ustawa z dnia 6 lipca 2006 r. o Komisji Trójstronnej ds. Społecz-no-Gospodarczych oraz wojewódzkich komisjach dialogu spo-łecznego,

3) Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, 4) Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców, 5) Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w

proce-sie stanowienia prawa,

6) Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, 7) Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

z 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej, 8) Uchwała Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin prac

Rady Ministrów.

Konstytucja w Preambule wymienia „dialog społeczny” jako jedną z war-tości, na których oparte są „prawa podstawowe dla państwa”. O „solidarno-ści, dialogu i współpracy partnerów społecznych” wspomina też art. 20 Kon-stytucji, który – między innymi – te wartości wskazuje jako fundamentalne dla ustroju gospodarczego. W praktyce, te ogólnikowe zapisy stały się pod-stawą dla uchwalenia ustawy o Komisji Trójstronnej23, przyznającej temu cia-łu szerokie, choć niejasno sformułowane uprawnienia konsultacyjne, prze-de wszystkim w zakresie ustawy budżetowej, ale również – praktycznie we wszystkich propozycjach legislacji mającej związek z rynkiem pracy, a więc z szeroko rozumianą gospodarką. Ze względu na wpisany w strukturę Ko-misji Trójstronnej permanentny konflikt pomiędzy wchodzącymi w jej skład przedstawicielami pracodawców a przedstawicielami związków

zawodo-22 Dane za stroną internetową Ministerstwa Gospodarki: http://www.reforma-regulacji.gov.pl/ Konsultacje.

23 Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i woje-wódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. 2001 r., nr 100, poz. 1080).

wych24, instytucja ta jako całość zajmuje jednak wspólne stanowisko znacz-nie rzadziej niż poszczególne wchodzące w jej skład „strony”25.

Dużo większą rolę odgrywają w procesie konsultacji związki zawodowe. Zgodnie z art. 19 ustawy o związkach zawodowych26 organizacje związkowe spełniające określone kryteria co do liczebności „mają prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związ-ków zawodowych”. Co więcej, ustawa nakłada na organy władzy obowią-zek probowią-zekazywania związkom projektów aktów prawnych do zaopiniowania, a jednocześnie nigdzie w ustawie nie definiuje owego „zakresu zadań związ-ków zawodowych”. W tej sytuacji do konsultacji trafiają nie tylko projekty ści-śle związane z prawem pracy oraz ustawami branżowymi, ale również pro-jekty legislacji dotyczącej szeroko rozumianego życia gospodarczego.

W podobny sposób uregulowane są uprawnienia konsultacyjne związ-ków pracodawców27. Pozostałe wymienione akty prawne mają na proble-matykę konsultacji wpływ jedynie pośredni, zapewniając zainteresowanym dostęp do informacji publicznej, w tym do programów legislacyjnych udo-stępnianych za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej.

W obecnym kształcie istota konsultacji społecznych projektów ustaw sprowadza się do zorganizowanego lobbingu związków zawodowych kon-kurującego z lobbingiem organizacji pracodawców przy jednoczesnym braku mechanizmów pozwalających na włączenie do pracy nad aktem prawnym organizacji społecznych trzeciego sektora. W tej sytuacji proce-dura konsultacji – na przeprowadzenie których kładą duży nacisk

Wytycz-ne do OSR – traktowana jest przez administrację rządową raczej pro forma

i trudno uznać, by przyczyniała się do poprawy jakości legislacji. Nacisk związków zawodowych w połączeniu z chaotycznym przebiegiem prac le-gislacyjnych na szczeblu Rady Ministrów (patrz wyżej), wzmaga raczej nie-spójności i partykularyzm rozwiązań prawnych w zakresie kwestii gospo-darczych.

24 W skład Komisji wchodzą trzy „strony”: rządowa, pracodawców i pracowników; przedstawicie-li rządu wskazuje premier, dwie pozostałe strony reprezentowane są przez „przedstawicieprzedstawicie-li reprezenta-tywnych organizacji”, odpowiednio – związkowych bądź pracodawców, przy czym za „reprezentatyw-ne” ustawa uznaje organizacje spełniające określone wymogi co do liczebności.

25 Zgodnie z ustawą, jeżeli Komisja nie przedstawi wspólnego stanowiska, każda ze stron może przedstawić swoje stanowisko odrębnie.

26 Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. (tekst pierwotny: Dz.U. 1991 r., nr 55, poz. 234; tekst jednolity: Dz.U. 2001 r., nr 79, poz. 854).

27 Art. 16 ustawy z dnia z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz.U. 1991 r., nr 55, poz. 235 z późn. zm.).