2. Autonomia regulaminowa a struktura wewnętrzna parlamentu ...37 3. Organy kierownicze ...40 3.1. Marszałek Sejmu ...40 3.2. Prezydium Sejmu ...44 4. Ciała polityczne ...48 4.1. Konwent Seniorów ...48 4.2. Zrzeszenia posłów i senatorów – kluby, koła, zespoły i
porozumienia ...50 5. Organy wyspecjalizowane – komisje sejmowe ...56 5.1. Pozycja ustrojowa a rola komisji w pracy Sejmu ...56 5.2. Rodzaje komisji sejmowych ...58 5.3. Wyłanianie składu osobowego komisji ...63 5.4. Tryb pracy komisji ...64 5.5. Sprawozdawcy i przedstawiciele ...66 6. Ciała pomocnicze ...68 6.1.Sekretarze Sejmu ...68 6.2. Kancelaria Sejmu ...69
Polski system polityczny od strony instytucjonalnej stanowi przykład demokracji konsensualnej, opartej o wybory proporcjonalne i system parla-mentarno-gabinetowy, z prezydentem pełniącym funkcję przede wszystkim reprezentacyjną − aczkolwiek mogącym w ograniczonym zakresie ingerować w życie polityczne i wyposażonym we własne (nieliczne) kompetencje wy-konawcze. W systemie tym parlament jest organem wywierającym decydu-jący wpływ na strukturę i sprawowanie władzy, a jego wybór, skład i trwa-łość w zasadniczej mierze określają kształt stosunków politycznych w danej kadencji1.
Z normatywnego punktu widzenia, istotą parlamentu jest jego ukształ-towanie jako organu przedstawicielskiego, poprzez który Naród realizuje swoją suwerenność, stanowiąc prawo2. Do naczelnych norm konstytucyj-nych, określających pozycję ustrojową parlamentu należą3:
zasada suwerenności Narodu, zawarta w art. 4 ust. 1 Konstytucji; zasada demokracji przedstawicielskiej, wynikająca z art. 4 ust.
2 Konstytucji,
zasada trójpodziału władz, wynikająca z art. 10 ust. 1 i art. 10 ust. 2 Konstytucji wskazującego Sejm i Senat jako organy władzy ustawo-dawczej4,
zasada kształtowania składu parlamentu, wybieranego w pięcio-przymiotnikowych wyborach, ze szczególnym uwzględnieniem
1 Por. T. Godlewski, Polski system polityczny. Instytucje, procedury, obywatele. Toruń 2006, s. 102.
2 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu. Warszawa 2007, s. 197.
3 Por. zachowującą aktualność w obecnym stanie prawnym klasyfikację: Z. Czeszejko-Sochacki,
Prawo parlamentarne w Polsce, Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 1997, s. 15 i nast.
4 Zaznaczyć należy, że zasada trójpodziału władz rozumiana jest odmiennie w politologii (i prak-tyce politycznej) Europy i Stanów Zjednoczonych – w tych ostatnich bowiem uważa się, że systemy parlamentarno-gabinetowe, w których rząd wyłaniany jest przez parlament nie spełniają wymogu monteskiuszowskiego podziału władzy, oddając legislatywie decyzję o powołaniu i składzie organu wy-konawczego.
— — — —
wymogu ich proporcjonalności zawarta w art. 96 ust. 2 Konsty-tucji5.
Parlament w Polsce nie ma z mocy prawa charakteru nadrzędnego w stosunku do innych organów konstytucyjnych (jak miało to miejsce pod rządami Konstytucji PRL z 1952 r.6). Jego podstawowa rola organu pra-wodawczego uzupełniana jest przez szereg funkcji określających w różny sposób jego relację do pozostałych organów państwowych i składających się łącznie na jego pozycję ustrojową. W literaturze przedmiotu najczęściej przyjmuje się, że parlament w Polsce pełni trzy podstawowe funkcje7:
Funkcja ustawodawcza
Parlament jest jedynym ciałem władnym uchwalać ustawy, czyli akty prawa powszechnie obowiązujące, zawierające generalne i abstrakcyjne normy prawne8. Oznacza to z jednej strony monopol parlamentu na stano-wienie powszechnie obowiązującego prawa9, a z drugiej – że kompetencje prawodawcze innych organów państwowych muszą mieć charakter pod-porządkowany, czyli że mogą one wydawać akty prawne – rangi podus-tawowej – wyłącznie w oparciu o upoważnienie ustawowe, zgodnie z art. 92 Konstytucji.
Funkcja kontrolna
Polega ona na kontroli władzy wykonawczej oraz – w pewnych wypad-kach – na wywieraniu wpływu na egzekutywę poprzez możliwość pociąg-nięcia jej do odpowiedzialności politycznej. Funkcja ta wykonywana jest niemal wyłącznie przez Sejm (kontrolne uprawnienia Senatu wobec egze-kutywy ograniczają się do oświadczeń senatorskich oraz kontroli wyko-nywania ustaw przez komisje). Sprawowana jest na dwóch płaszczyznach:
5 Nt. zasad ustrojowych zob.: M. Granat, R. Mojak, W. Orłowski, W. Skrzydło, Konstytucyjne
zasa-dy ustroju [w:] W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2006, s. 106 i nast. oraz
literatu-ra tam podana.
6 Której art. 20 ust. 1 stanowił, że „Sejm jest najwyższym organem władzy państwowej”.
7 Tak np. L. Garlicki, Polskie... [op. cit., przyp. 2], s. 239 i nast.; W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP
w świetle Konstytucji z 1997 roku. Zakamycze 2002, s. 151 i nast. U wielu autorów ta koncepcja funkcji
Sejmu budzi zastrzeżenia, por. zwięzłe podsumowanie dyskusji na ten temat oraz propozycje wyodręb-niania funkcji dokonane przez Bałabana, A. Bałaban, Pozycja ustrojowa i funkcje Sejmu RP, Wydawni-ctwo Sejmowe 2005, s. 37 i nast.
8 Wyjątek stanowi dopuszczalność wydawania przez Prezydenta rozporządzeń z mocą ustawy prze-widziana w art. 234 Konstytucji.
9 Charakter powszechnie obowiązujący mają też akty prawa miejscowego, stanowione przez samo-rząd terytorialny, jednakże mogą być one wydawane wyłącznie w oparciu o upoważnienie ustawowe. Nt. problematyki aktów prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa zob.: D. Dąbek, Prawo
jako wykonywanie kontroli Sejmu nad działalnością Rady Ministrów w za-kresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw oraz poprzez kompeten-cje kontrolne przysługujące Sejmowi wobec innych podmiotów władzy wy-konawczej. Przedmiotem kontroli nad działalnością rządu jest prowadzona przez niego polityka wewnętrzna i zagraniczna państwa, zaś podstawowe narzędzia tej kontroli stanowią10:
wotum nieufności wobec Rady Ministrów lub poszczególnych jej członków,
absolutorium, udzielane w oparciu o przedkładane Sejmowi spra-wozdanie Rady Ministrów z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa,
możliwość powoływania komisji śledczych,
uprawnienia pozwalające Sejmowi uzyskać wiedzę na temat bieżą-cej działalności rządu oraz zająć wobec niej stanowisko. Należą do nich interpelacje i zapytania, informacje bieżące Rady Ministrów (składane na wniosek 15 posłów) oraz oświadczenia poselskie i uprawnienia kontrolne komisji (prawo żądania obecności i wy-jaśnień oraz składania dezyderatów i opinii).
Uprawnienia kontrolne Sejmu dotyczą także działalności organów kon-troli państwowej i ochrony prawa: Najwyższa Izba Konkon-troli, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji i Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawiają Sejmo-wi coroczne sprawozdania ze swojej działalności, które mogą zostać odrzu-cone przez izbę poselską. Szczególnym rodzajem kompetencji o charakte-rze kontrolnym (pcharakte-rzez niektórych autorów określanym jako samodzielna funkcja11) jest uprawnienie Sejmu do wydania ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej (art. 89 Konstytucji).
Należy tu podkreślić, że parlament w świetle obowiązującej interpretacji Konstytucji uprawniony jest do kontrolowania – oraz w określonych Kon-stytucją wypadkach również do pociągania do odpowiedzialności – pod-miotów sprawujących władzę wykonawczą, ale już nie do bezpośredniego wymuszania na nich konkretnych zachowań, poprzez np. udzielanie wiążą-cych wskazówek lub poleceń albo poprzez wymóg uzyskiwania zgody Sej-mu na czynności władzy wykonawczej12.
10 Por. E. Gdulewicz, M. Granat, W. Orłowski, Sejm i Senat [w:] W. Skrzydło (red.), Polskie... [op. cit., przyp. 5], s. 285 i nast.
11 Tak np. A. Bałaban, Pozycja...[op. cit., przyp. 7], s. 90.
12 Por. L. Garlicki, Polskie... [op. cit., przyp. 2], s. 240 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1995 r., K 19/95, OTK 1995 cz. II s. 135–165 (warto zauważyć, że orzeczenie to miało istotny
— — — —
Funkcja kreacyjna
Istotę funkcji kreacyjnej stanowi możliwość powoływania (tworzenia) organów państwa oraz powoływania i odwoływania osób wchodzących w skład tych organów (bądź wywierania w inny sposób wpływu na ich skład personalny)13. Na pierwsze miejsce wśród uprawnień kreacyjnych wysuwa się powołanie Rady Ministrów, w którym formalnie – zgodnie z art. 154 i 155 Konstytucji – uczestniczy również Prezydent, jednakże w praktyce desygnuje on jedynie kandydata uzgodnionego przez większość sejmową. Wśród pozostałych najważniejszych organów państwowych obsadzanych przez Sejm (samodzielnie lub z udziałem Senatu), wymienić należy: Try-bunał Konstytucyjny, prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Krajową Radę Ra-diofonii i Telewizji, Radę Polityki Pieniężnej (jedna trzecia składu) prezesa Narodowego Banku Polskiego, Krajową Radę Sądownictwa i prezesa Insty-tutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodo-wi Polskiemu.
Powyższe zestawienie nie wyczerpuje wszystkich kompetencji par-lamentu14, jednak nawet skrócony przegląd jego uprawnień wskazuje, że wpływ parlamentu na możliwość prowadzenia określonej polityki publicz-nej oraz na jej kierunek jest bardzo duży. Nasuwa to pytanie, na ile w re-lacjach pomiędzy rządem a parlamentem mówić można o samodzielno-ści egzekutywy w polskim systemie politycznym, zwłaszcza w konteksamodzielno-ście kształtowania polityki prawnej – a na ile o jej podporządkowaniu. Aby móc podjąć analizę tego zagadnienia, konieczne jest jednak wcześniejsze omó-wienie organizacji wewnętrznej parlamentu, normatywnych reguł określa-jących udział rządu, parlamentu i prezydenta w procesie stanowienia prawa oraz politycznej kompozycji Sejmu, jako czynnika faktycznego wpływają-cego na przebieg procesu legislacyjnego. Zagadnieniom tym poświęcono ten i następne rozdziały.
wymiar polityczny, dotyczyło bowiem budzącej duże kontrowersje poprawki do ustawy o komercjali-zacji i prywatykomercjali-zacji przedsiębiorstw państwowych, przewidującej wymóg zgody Sejmu na prywatyza-cję określonych branż gospodarki).
13 L. Garlicki, Polskie... [op. cit., przyp. 2], s. 241.
14 Szersze ujęcie funkcji Sejmu i Senatu zob. A. Bałaban, Pozycja...[op. cit., przyp. 7], s. 41 i nast. oraz P. Czarny, Sejm i Senat [w:] P. Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne RP, C.H. Beck 2006, s. 266 i nast.