Wniosek Prezydenta do TK o zbadanie konstytucyjności ustawy

Nieco odmienny, choć w praktyce również często polityczny charakter, ma druga przysługująca Prezydentowi „kompetencja blokująca”, czyli ini-cjacja prewencyjnej kontroli konstytucyjności ustawy. Przed omówieniem tej instytucji należy jednak – w kontekście często pojawiającego się zarzutu o polityczny charakter rozstrzygnięć Trybunału – krótko scharakteryzować jego skład i rolę w polskiej polityce.

Trybunał Konstytucyjny jest odrębnym od sądów, samodzielnym or-ganem konstytucyjnym państwa64. Składa się z 15 sędziów, wybieranych przez Sejm na indywidualną 9-letnią kadencję. Sędzią Trybunału może zo-stać osoba posiadająca kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego65, a więc wykazująca się dużym doświadczeniem i wiedzą prawniczą. Nieza-leżność Trybunału zapewnić ma przede wszystkim zakaz wybierania sę-dziego na kolejną kadencję oraz nieusuwalność ze stanowiska w jej trakcie. Prezesa i Wiceprezesa Trybunału mianuje Prezydent RP spośród dwóch kandydatów przedstawionych na każde z tych stanowisk przez Zgromadze-nie Ogólne Sędziów Trybunału.

62 Jak miało to miejsce w przypadku reformy podziału terytorialnego kraju, por. przyp. 54.

63 Kwestię tę rozstrzygnęło ostatecznie orzeczenie TK K 6/96 z 5 listopada 1996 r., zob. też L. Gar-licki, Polskie... [op. cit. przyp. 1], s. 252.

64 Podstawy prawne funkcjonowania Trybunału określają art. 188–197 Konstytucji oraz ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 102, poz. 643, z późn. zm.).

65 Wymogi te określają ustawy i należą do nich m.in. warunek co najmniej 10-letniego stażu pra-cy na stanowisku sędziego lub prokuratora albo wykonywania przez co najmniej 10 lat zawodu adwo-kata, radcy prawnego lub notariusza.

Apolityczność członków każdego organu obsadzanego przez Sejm musi być w polskich realiach traktowana z dystansem, zwłaszcza kiedy dotyczy ciała kolektywnego66. Pomimo chętnie kreowanego przez sędziów TK wi-zerunku kierujących się tylko literą prawa „strażników Konstytucji”, nie ma racjonalnego powodu, by zakładać że prawnicy są osobami nie posiadają-cymi poglądów politycznych i że poglądy te nie wpływają na ich ocenę pra-wa67. W Polsce nie dokonano jak do tej pory przekrojowej analizy orzeczeń Trybunału pod kątem ich ewentualnej zbieżności z konkretnymi interesa-mi politycznyinteresa-mi, ale nie ulega wątpliwości, że organ ten odegrał ogrom-nie pozytywną rolę w procesie kształtowania się polskiej demokracji, sku-tecznie wymuszając na politykach przestrzeganie zasad demokratycznego państwa prawa i podnosząc standardy legislacji68. Wśród najgłośniejszych spraw rozstrzyganych przez TK wskazać można zarówno takie w których wykazał się on dużą niezależnością od polityki, jak i takie w których aktyw-nie ją kreował – przy czym jak się wydaje, najbardziej uzasadnione zarzuty o stronniczość i włączenie się Trybunału w grę polityczną dotyczyły sytu-acji, w których stwierdzał on niekonstytucyjność ustaw regulujących zasa-dy funkcjonowania zawodów prawniczych oraz lustrację, a więc materie o których powiedzieć można, że bezpośrednio dotyczą samych członków Trybunału oraz ich środowisk zawodowych i rodzinnych⁶⁹. W tej sytuacji przyjmowanie, że TK wolny jest całkowicie od relacji z bieżącą polityką i że decyzja Prezydenta o poddaniu ustawy jego prewencyjnej kontroli nie pod-lega kalkulacji politycznej z punktu widzenia skuteczności tego instrumen-tu byłoby naiwnością.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obo-wiązującą i są ostateczne. Podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie

66 Co wiąże się z faktem, że obsada organów kolektywnych przez Sejm bardzo często jest przed-miotem targów politycznych pomiędzy ugrupowaniami, czego najjaskrawszym przykładem są koalicje tworzące się w związku z obsadą stanowisk w Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji.

67 Do pewnego stopnia jest to naturalna cecha każdego sądu konstytucyjnego, przynajmniej w sy-tuacjach, w których orzeka on o wykładni podstawowych zasad ustrojowych w kontekście rozwiązań, których istota sprowadza się do dokonania pewnego wyboru światopoglądowego – takich jak dopusz-czalność aborcji. Czym innym jest jednak odwołanie się do określonego światopoglądu (czego w pew-nych sytuacjach po prostu nie da się uniknąć), czym innym zaś włączenie się w bieżącą politykę. Roz-ważając na ile polski Trybunał Konstytucyjny może być odporny na tę ostatnią pokusę często pomija się okoliczność, że część sędziów TK – będąc niewątpliwie doświadczonymi prawnikami – była też ak-tywnymi politykami przed swoim wyborem albo też po upływie kadencji włączała się aktywnie w poli-tykę (Ciemniewski, Zieliński, Zoll).

68 Zob. w szczególności Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa TK, Wydawnictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008; aktualna wersja opracowania dostępna w Internecie: http://www.try-bunal.gov.pl/epublikacje/download/proces_prawotworczy.pdf .

(wydawnictwie) urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Je-żeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”. Orzeczenie Trybunału wcho-dzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny ter-min utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (osiemnaście miesię-cy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwanaście miesięcy)70.

Kontrola ustawy dokonywana przez Trybunał na wniosek Prezydenta dotyczy wyłącznie zbadania zgodności ustawy z Konstytucją, co obejmu-je również badanie zgodności z Konstytucją ustaw wyrażających zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej (a więc pośrednio – i samych umów, choć te ostatnie mogą zostać poddane kontroli konstytucyjności w odręb-nym trybie)71. Jest to uprawnienie o charakterze wyłącznym – żaden inny podmiot nie ma kompetencji do kwestionowania zgodności z Konstytu-cją ustawy na tym etapie jej powstawania. Inaczej niż w przypadku weta, wniosek Prezydenta dotyczyć może także ustawy budżetowej oraz ustawy o prowizorium budżetowym (Konstytucja przewiduje tu krótki – dwumie-sięczny termin dla TK na wydanie orzeczenia, art. 224 ust. 2 Konstytucji). Nie jest natomiast jasne, czy kontroli TK w tym trybie podlegałaby ustawa o zmianie Konstytucji⁷².

Zakres kognicji Trybunału obejmuje badanie niezgodności material-nej (sprzeczność treści badanego aktu a Konstytucją) oraz formalmaterial-nej (naru-szenie konstytucyjnych wymogów trybu ustawodawczego bądź naruszenia kompetencji do wydania ustawy)73. Jest to kontrola abstrakcyjna, a więc nie

70 Przepis ten – konieczny, gdyż niekiedy natychmiastowa utrata mocy obowiązującej przez okre-ślony akt prawny mogłaby skutkować paraliżem kluczowych obszarów życia społecznego, takich jak np. ochrona zdrowia – zwiększa ryzyko doraźnego uwikłania Trybunału w politykę. Jego stosowanie doty-czy jednak wyłącznie kontroli następczej, powodującej utratę mocy obowiązującej przez ustawę która już weszła w życie, nie ma więc zastosowania do kontroli prewencyjnej na wniosek Prezydenta.

71 Prezydent może ponadto w odrębnym trybie (ale również prewencyjnie) zwrócić się do TK o zbadanie zgodności z Konstytucją umowy międzynarodowej przed jej ratyfikowaniem (art. 133 ust. 2 Konstytucji). Nie może natomiast inicjować kontroli prewencyjnej w zakresie, w jakim on – oraz inne określone w Konstytucji podmioty – mogą inicjować tzw. kontrolę następczą, czyli mającą miejsce już podczas obowiązywania aktu, a która obejmuje badanie zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Nt. innych uprawnień Trybunału zob. wyczerpująco: L. Garlicki, Polskie... [op. cit. przyp. 1], s. 373 i nast.; B. Naleziński, Organy władzy sądowniczej, [w:] P. Sarnecki (red.), Prawo

konsty-tucyjne RP, C.H. Beck 2006, s. 406 i nast.; J. Sobczak, Sądy i Trybunały, [w:] W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2006, s. 399 i nast.

72 Za uznaniem dopuszczalności takiej kontroli opowiada się L. Garlicki, Polskie... [op. cit. przyp. 1], s. 250, stwierdzając jednak, że mogłaby ona dotyczyć wyłącznie trybu uchwalenia takiej ustawy; por. art. 235 Konstytucji.

ma na celu orzeczenia o dopuszczalności zastosowania badanego przepisu w konkretnej sprawie74. Podczas orzekania Trybunał jest związany grani-cami wniosku75, co może mieć znaczenie dla losów ustawy, gdyż Prezydent we wniosku może wskazać konkretne przepisy ustawy, które uważa za nie-konstytucyjne i wówczas postępowanie przed Trybunałem będzie ograni-czało się do zbadania tych właśnie przepisów.

Dokonując kontroli prewencyjnej, Trybunał orzeka w pełnym składzie, czyli z udziałem co najmniej 9 sędziów (art. 25 ust. pkt. 1 ustawy o TK). Postępowanie ma charakter kontradyktoryjny i oparty na równości stron, którymi są: organ wydający kwestionowany akt (a więc w tym wypadku – Sejm) i Prezydent. Podobnie jak inne procedury sądowe w prawie polskim, również postępowanie przed TK oparte jest o zasadę prawdy materialnej, co oznacza, że Trybunał nie jest związany wnioskami dowodowymi stron i może dopuszczać dowody z urzędu. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału są ostateczne, nie podlegają więc weryfikacji żadnej wyższej instancji. Prezydent do rozstrzygnięcia sprawy może jednak każ-docześnie wycofać swój wniosek o zbadanie konstytucyjności, co spowo-duje umorzenie postępowania, a zarazem rodzić będzie obowiązek Prezy-denta do podpisania ustawy76.

Postępowanie w sprawie konstytucyjności ustawy wszczęte na wniosek Prezydenta może zakończyć się:

uznaniem ustawy za zgodną z Konstytucją,

uznaniem ustawy za sprzeczną z Konstytucją w zakresie przepisów nierozerwalnie związanych z całą ustawą,

uznaniem ustawy za sprzeczną z Konstytucją w zakresie przepisów

niezwiązanych nierozerwalnie z całą ustawą.

W pierwszym przypadku Prezydent zobowiązany jest podpisać ustawę (art. 122 ust. 3 Konstytucji) i nie ma dalszych możliwości zapobieżenia jej wejściu w życie. W przypadku drugim, Prezydent obligatoryjnie odmawia podpisania ustawy (art. 122 ust. 4 Konstytucji), a postępowanie ustawo-dawcze ulega zamknięciu. Wreszcie, w razie niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy „nie związanych z nią nierozerwalnie”77, Prezydent może – po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu – podpisać ustawę z pominię-ciem przepisów uznanych przez TK za niekonstytucyjne (a więc w

„okro-74 Por. B. Naleziński, Organy... [op. cit. przyp. 69], s. 415.

75 Art. 66 ustawy o TK.

76 Por. L. Garlicki, Polskie... [op. cit. przyp. 1], s. 250 oraz postanowienie TK K 3/95 z 7 marca 1995 r.

77 Nt. znaczenia tego pojęcia zob. orzeczenie TK K 3/99 z 28 kwietnia 1999 r.

—

— —

jonym” kształcie) lub „zwrócić ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgod-ności” (art. 122 ust. 4 Konstytucji). Ta ostatnia sytuacja oznacza szczególny tryb „poprawienia” ustawy przed jej wejściem w życie i zostanie szczegóło-wo omówiona poniżej.

Porównując polityczną rolę prewencyjnej kontroli konstytucyjności oraz weta Prezydenckiego wskazać należy, że – mogąc służyć do osiąg-nięcia tego samego celu jakim jest zablokowanie ustawy zwalczanej przez Prezydenta z powodów politycznych – różnią się one między sobą prze-de wszystkim w dwóch aspektach: przewidywalności skutków oraz odbio-ru społecznego. Weto jest narzędziem niemal stuprocentowo skutecznym, a co za tym idzie – jego efekty są przewidywalne78. Skierowanie ustawy do TK nie daje pewności co do zablokowania ustawy, zwłaszcza wobec możli-wości uznania za niekonstytucyjne tylko niektórych „niezwiązanych z nią nierozerwalnie” przepisów; aczkolwiek – z uwagi na niski poziom polskiej legislacji oraz sformułowany przez TK wymóg dostatecznej określoności przepisów prawa79 – szanse powodzenia również i w tym przypadku nale-ży oceniać jako wysokie. Prezydent dążący do zablokowania ustawy z po-wodów politycznych powinien zatem posługiwać się w pierwszym rzędzie wetem jako narzędziem do osiągnięcia tego celu. Jednak tradycja ustrojowa (a zarazem medialna) III Rzeczypospolitej ukształtowała stanowisko Pre-zydenta jako osoby, od której wyborcy oczekują często postawy ponadpar-tyjnej i koncyliacyjnej, „prezydenta ponad podziałami”. W tej sytuacji za-stosowanie weta, instrumentu jednoznacznie konfliktowego może wiązać się z wysoką ceną w postaci spadku popularności. Decyzja „wniosek do Trybunału czy weto” zależy więc w konkretnej sytuacji nie tylko od wagi interesu politycznego, któremu zagraża uchwalona ustawa i od dokonywa-nych przez Kancelarię Prezydenta prognoz co do wyroku TK, ale również – jak to często bywa w polityce – od aktualnego poziomu poparcia dla Prezy-denta w sondażach i przychylności mediów (mogących znacznie złagodzić wrażenie zaangażowania w politykę partyjną poprzez użycie weta)⁸⁰.

78 Zob. przyp. 4.

79 Trybunał w szeregu orzeczeń uznał klarowność, stabilność, spójność logiczną i wzajemną konse-kwencję przepisów za standardy legislacyjne wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i konsekwentnie uznawał niedochowanie tych standardów przez ustawodawcę za przyczynę niekon-stytucyjności ustaw. Por. szczegółowe omówienie orzeczeń [w:] Proces prawotwórczy... [op. cit., przyp. 66].

80 Prezydent A. Kwaśniewski, cieszący się dużym poparciem społecznym oraz dużą przychylnością mediów, przez cały okres obydwu swoich kadencji nie wahał się wetować ustaw w interesie grupy poli-tycznej, z której się wywodził i korzystał z tego narzędzia dość często.

4.4. Usunięcie niezgodności uchwalonej ustawy z Konstytucją

w trybie art. 122 ust. 4 Konstytucji

W przypadku gdy wydane przez TK w trybie kontroli prewencyjnej na wniosek Prezydenta orzeczenie o niezgodności z Konstytucją dotyczy „po-szczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą”, Prezydent może podpisać ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niekonstytucyjne lub zwró-cić ją Sejmowi „w celu usunięcia niezgodności”. Z politycznego punktu wi-dzenia walka o ustawę jest już zakończona – w części w jakiej Trybunał nie uznał ustawy za niekonstytucyjną musi ona wejść w życie. Pozostaje na-tomiast otwarta kwestia czy „poprawienie” niekonstytucyjnych przepisów nastąpi od razu w parlamencie, co pozwoli na promulgację kompletnego aktu prawnego czy też będzie on przez pewien czas istniał jako ustawa nie-kompletna (lecz nadająca się do stosowania) i zostanie uzupełniony w dro-dze nowelizacji. W tej kwestii Prezydent konsultuje Marszałka Sejmu, choć również i ta decyzja ma wymiar polityczny81. W razie skierowania ustawy do „poprawienia” Regulamin Sejmu przewiduje procedurę składającą się z trzech czytań, lecz ograniczoną wyłącznie do pracy nad przepisami za-kwestionowanymi przez Trybunał z zachowaniem ich dotychczasowego zakresu przedmiotowego (art. 58 ust. 1 Regulaminu Sejmu). Marszałek Sej-mu po otrzymaniu ustawy kieruje ją do komisji, które rozpatrywały pro-jekt. Pierwsze posiedzenie komisji obejmuje przedstawienie wyroku Try-bunału Konstytucyjnego oraz wystąpienia Prezydenta w sprawie zwrócenia ustawy Sejmowi, a także debatę w sprawie założeń koniecznych zmian w ustawie; w posiedzeniu tym bierze udział również przedstawiciel Pre-zydenta (art. 59 ust. 2 Regulaminu Sejmu). Oprócz nowego brzmienia przepisów uznanych za niekonstytucyjne, komisja może również dokonać niezbędnych zmian redakcyjnych pozostałych przepisów, tak aby zharmo-nizować je z brzmieniem przepisów zmienionych, nie może jednak zmienić istoty ani zakresu zawartej w nich regulacji (art. 58 ust. 2 Regulaminu Sej-mu). Podczas drugiego czytania niedopuszczalne jest zgłaszanie poprawek dotyczących zmiany przepisów zgodnych z Konstytucją bądź zmieniających zakres regulacji przepisów „poprawianych” – Marszałek ma obowiązek od-mowy poddania pod głosowanie poprawek, które naruszałyby ten zakaz

81 Można bowiem zakładać, że od konkretnych okoliczności będzie zależało, czy „poprawienie” ustawy w trybie nadzwyczajnym okaże się drogą szybszą niż uchwalenie nowelizacji do niej po jej pro-mulgacji z pominięciem przepisów niekonstytucyjnych.

i może zasięgnąć opinii komisji ustawodawczej w tej kwestii (art. 61 ust. 2 i 3 Regulaminu). Głosowaniu poddane są tylko poprawki do zmian, a na-stępnie „tekst zmian w całości”, nie głosuje się więc nad całością ustawy. Tekst zmian w postaci uchwały Sejmu przesyłany jest następnie do Senatu. Ponieważ regulamin izby wyższej milczy na temat postępowania z uchwa-łami Sejmu w przedmiocie usunięcia niezgodności ustawy z Konstytu-cją, należy zakładać, że jej rozpatrywanie odbywa się w trybie przewidzia-nym dla zwykłej ustawy (a więc z prawem wnoszenia poprawek lub nawet weta)⁸². Nie jest również jednoznacznie rozstrzygnięta kwestia, czy Prezy-dentowi przysługuje prawo odmowy podpisania zmienionej wersji ustawy lub ponownego skierowania jej do TK, wydaje się jednak, że przyznanie mu takiego uprawnienia byłoby zbyt daleko idące. Należy zatem przyjąć, że po rozpatrzeniu przez Senat zmian do ustawy i ewentualnym zajęciu przez Sejm stanowiska wobec uchwały Senatu (weta lub poprawek) tekst zmian przesyłany jest do podpisu Prezydentowi, mającemu obowiązek promulgo-wać całą ustawę w brzmieniu uwzględniającym zmiany.

82 Tak wyraźnie sugeruje art. 62 ust. 2 Regulaminu Sejmu, nakazujący stosować odpowiednio do uchwały Sejmu wprowadzającej zmiany do ustawy przepisy art. 52, 54 i 55, art. 54 Regulaminu Sejmu zaś określa sposób postępowania z poprawkami lub wetem Senatu. Rozwiązanie to nie wydaje się uza-sadnione, skoro Sejm opracowując zmiany usuwające niekonstytucyjność przepisów zakwestionowa-nych przez TK nie ma możliwości dokonać w nich zmiany zakresu regulacji.