zastosowanie m.in. kryteriów przedmiotu działalności oraz obszaru działania;
kierownictwo segmentu posiada szeroki zakres uprawnień i jest oceniane na podstawie konkretnych wskaźników,
153 M. Kulesza, D. Sześciło, Polityka…, 49-52.
154 Encyklopedia organizacji i zarządzania, Warszawa 1982, s. 331.
155 Za J. Bogdanienko – B. Gliński, Zarządzanie w gospodarce socjalistycznej, Warszawa 1985, s. 34.
58 5) struktury macierzowe – w ramach których przyjmuje się zasadę podwójnego podporządkowania, polegającą na tym, iż niezależnie od odpowiedzialności względem kierownictwa liniowego, podwładny podlega również kierownikowi wyznaczonemu ad hoc dla celów realizacji konkretnego projektu (częstokroć jest to odpowiedzialność o charakterze poziomym, tj. względem osoby ulokowanej na tym samym szczeblu organizacji),
6) struktury zespołowe – charakteryzującej się czasowym wyodrębnieniem zespołów z istniejącej struktury organizacyjnej; zespoły powoływane są zasadniczo do rozwiązywania konkretnych problemów powstałych w obszarze działalności organizacji i mają charakter celowy156.
Struktury dywizjonalne, macierzowe oraz zespołowe zalicza się do nowoczesnych rozwiązań organizacyjnych. Cechują się one elastycznością oraz łatwością dostosowania do zmian
zachodzących w otoczeniu organizacji157. Innym osiągnięciem ostatnich dziesięcioleci w zakresie rozwoju metod organizacji jest również upowszechnienie outsourcingu,
polegającego na powierzaniu danych kategorii zadań wyspecjalizowanym jednostkom zewnętrznym.
Spośród zaprezentowanych powyżej rozwiązań organizacyjnych niewątpliwie najbardziej rozpowszechnionym w ramach administracji publicznej jest oparty na modelu weberowskim
uproszczony schemat struktur liniowych. W polskim prawie administracyjnym jest on w pewnym stopniu pochodną przyjętego w Konstytucji RP modelu korpusu służby cywilnej.
Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy zasadniczej, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej, utworzony w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Zasady jego organizacji określa szczegółowo ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej158, regulująca m.in.
zagadnienia podległości służbowej oraz pozostałych obowiązków organizacyjnych i pracowniczych członka korpusu.
Zbliżone regulacje dotyczą organizacji pracy w administracji samorządowej159 oraz w szeregu innych podmiotów realizujących zadania publiczne160. Nie oznacza to, iż w administracji publicznej nie istnieje możliwość elastycznego dostosowywania rozwiązań organizacyjnych do wymogów otoczenia społecznego czy gospodarczego. Przykładem jest m.in. szeroki katalog dopuszczalnych modeli organizacyjnych realizacji zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego, określony ustawą z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce
156 J. Bieda, G. Gruszczyńska-Malec, Zarządzanie. Podstawy teoretyczne, Katowice 2005, s. 61-68.
157 Ibidem, s. 63.
158 T.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, z późn. zm.
159 Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 902).
160 Np. ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1638, z późn. zm.), ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1842).
59 komunalnej161. Zgodnie z art. 2 i 3 ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności:
a) w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego,
b) w drodze umów zawieranych z osobami fizycznymi, osobami prawnymi lub jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych162 oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. ustawy o finansach publicznych, na zasadach ogólnych lub w trybie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym163, ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych164, ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym165 lub ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi166.
Ponadto, na mocy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w celu wykonywania zadań publicznych, gmina dysponuje uprawnieniem do zawierania porozumień międzygminnych oraz tworzenia związków międzygminnych. Prawo przewiduje ponadto różnorodne metody dekoncentracji kompetencji organów administracyjnych, omówione szerzej w ramach Części III niniejszej pracy.
Co istotne, jakość przyjętych rozwiązań organizacyjnych przekłada się na efektywność wykonywania zadań publicznych przez administrację publiczną. Z tego względu uzasadnionym wydaje się założenie, iż w ramach modelowego systemu zadań publicznych, służącemu określeniu sposobu realizacji danej usługi publicznej przez administrację, przydatne jest konstruowanie przez ustawodawcę zadań obligujących administrację do poszukiwania i wdrażania optymalnych rozwiązań organizacyjnych.
Oznaką stopniowego przenikania do praktyki administracyjnej idei efektywnej organizacji wykonywania zadań publicznych jest rosnące zainteresowanie instrumentami partnerstwa publiczno-prywatnego167. Należy ponadto wskazać na pojawiające się rozważania dotyczące
możliwości zastosowania kolejnych nowoczesnych rozwiązań organizacyjnych, jak np. vouchery upoważniające do korzystania z danych usług publicznych168.
161 T.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 573, z późn. zm.
162 T.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793.
163 T.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 696, z późn. zm.
164 T.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, z późn. zm.
165 T.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1867, z późn. zm.
166 Dz. U. z 2016 r. poz. 1920.
167 M. Kulesza, D. Sześciło, Polityka…, Warszawa 2013, s. 98-106.
168 Zastosowanie voucherów przewiduje projekt ustawy o pomocy osobom niesamodzielnym (http://www.senat.gov.pl/gfx/senat/userfiles/_public/k8/agenda/seminaria/2013/130514/projekt_poprawiony.pdf)
60 3.3.2.4 Zadania kierunkujące
Szczególną rolę w katalogu funkcji zarządzania pełni funkcja kierowania, określana również mianem funkcji przewodzenia. R.W. Griffin definiuje „przewodzenie” jako zespół procesów wykorzystywanych do skłonienia jednostek do współpracy na rzecz interesów organizacji169. Ujęcie to, formułowane w odniesieniu do organizacji stricte prywatnych, nie oddaje pełni zadań o charakterze influencyjnym obciążających administrację publiczną. W odniesieniu do niej, przewodzenie określić należałoby raczej jako zestaw działań zmierzających do celowego kształtowania rzeczywistości społeczno-gospodarczej. Działania te określić można mianem zadań kierunkujących.
Za bardziej uzasadnione od próby formułowania katalogu tychże zadań uznaję przedstawienie swego rodzaju kontinuum, obrazującego szerokie spektrum oddziaływania na otoczenie za pomocą zadań kierunkujących o zróżnicowanej „intensywności”.
Rysunek 2 Zadania kierunkujące
Źródło: opracowanie własne.
Należy podkreślić, iż pozornie odległe od siebie metody oddziaływania za pomocą zadań kierunkujących „twardych” oraz „miękkich” oparte są na tożsamych podstawach wynikających z mechanizmów socjotechnicznych. Socjotechnika, zwana również inżynierią społeczną, stanowi istotne źródło wiedzy na temat prawideł wykorzystywania dostępnych środków wpływania na rzeczywistość w celu osiągania określonych zamierzeń w sferze społecznej170.
Realizacja zadań kierunkujących w każdym przypadku stanowi rezultat procesu o charakterze decyzyjnym. Należy podkreślić, iż nie ogranicza się to do przypadków, gdy wykonywanie zadania polega na posługiwaniu się formą aktu administracyjnego. Przeciwnie – w przypadku stosowania niektórych form władztwa administracyjnego, takich jak wydawanie decyzji związanych, sama czynność rzeczywistego decydowania ograniczona jest do minimum,
Zgodnie z projektem, uzyskiwanie świadczeń opiekuńczych następowałoby w oparciu o tzw. czeki opiekuńcze, pozwalające na samodzielne dokonywanie wyboru co do sposobu realizacji świadczenia przez uprawnionego, z ograniczeniem do minimum pośrednictwa organu administracyjnego w organizacji opieki.
169 R.W Griffin, Podstawy…, s. 10.
170 Patrz np. J. Kwaśniewski (red.), J. Kubin, Socjotechnika. Kontrowersje, rozwój, perspektywy, Warszawa 2000.
61 podczas gdy w toku stosowania działań „miękkich”, proces decyzyjny może przybierać formę wysoce rozbudowaną (dotyczy to m.in. oddziaływania za pomocą odpowiednio zaprojektowanych działań informacyjnych). Do zagadnienia tego w pewnym stopniu nawiązuje sformułowana przez A. Błasia koncepcja podziału form działania administracji na formy o charakterze wykonawczym oraz twórczym.
Analiza procesów decyzyjnych zachodzących w administracji publicznej była przedmiotem licznych opracowań teoretycznych. Za prekursora naukowego podejścia do tego zagadnienia uważa się H.A. Simona, autora Administrative Behavior. A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization171. Autor ten sformułował pojęcie racjonalności administracyjnej, opartej na założeniu, iż decyzja jest poprawna, jeżeli stanowi wybór właściwych środków do osiągnięcia wyznaczonych celów. Zgodnie z jego twierdzeniem,
„racjonalny administrator troszczy się o dobór efektywnych środków”172. W kontekście funkcjonowania administracji publicznej, rozważania H.A. Simona koncentrowały się na ograniczeniach, które utrudniają administracji formułowanie decyzji optymalnych z punktu widzenia postawionych przed nią celów. Zauważył on, iż procesów decyzyjnych zachodzących w administracji dotyczą zbliżone lub wręcz tożsame ułomności do tych, z którymi spotykamy się w życiu codziennym, zwłaszcza wynikające z braku łatwych narzędzi porównania dostępnych wariantów rozwiązania danego problemu173. Z tego względu, dla opisu rzeczywistych zachowań aparatu administracyjnego w zakresie formułowania decyzji proponował on posługiwanie się pojęciem „ograniczonej racjonalności”
(bounded rationality). Jego koncepcja otworzyła pole do rozważań nad rzeczywistością administracyjną w zakresie realizowanych w jej ramach procesów decyzyjnych.
Jak wskazuje J. Supernat, analiza faktycznie występujących ograniczeń racjonalności decyzji administracyjnych pozwala na formułowanie wytycznych umożliwiających skuteczniejsze działanie decydentów i poprawę jakości ich decyzji174. Wśród wyróżnionych przez niego ograniczeń administracyjnego procesu decyzyjnego wskazać należy na:
1) niedoskonałość informacji,