Pojęcie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi

Na mocy omawianej w ramach poprzedniej części niniejszej pracy ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, do porządku prawnego wprowadzono normę obligującą samorządy gminne do objęcia wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie danej gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.

Pojęcie to należy uznać za centralne dla prawidłowego scharakteryzowania roli gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Wynika to z faktu, iż poprzez jego użycie ustawodawca wydaje się akcentować konieczność stosowania systemowego podejścia do tej sfery gospodarki komunalnej (które to podejście stanowi przeciwieństwo ściśle formalistycznej realizacji poszczególnych, wyizolowanych obowiązków gminnych w tym zakresie, bez uwzględniania sumy ich efektów oraz związków funkcjonalnych między nimi).

W obliczu braku ustawowej definicji systemu gospodarowania odpadami komunalnymi,

w doktrynie podejmowane były próby zdefiniowania tego pojęcia. W ujęciu J. Jerzmańskiego⁴⁴⁶, częstokroć powoływanym w dalszej literaturze⁴⁴⁷, system ów określić

można jako system organizacyjno-techniczny, dający możliwość prawidłowego zagospodarowania odpadów komunalnych i niegenerujący nadmiernych (nieuzasadnionych) kosztów.

Analizując omawiane pojęcie należy uwzględnić, iż dwie jego składowe definiowane są na gruncie ustawy o odpadach. Pozwala to na podjęcie próby sformułowania jego definicji poprzez odwołanie się do znaczenia tychże składowych. Podejście takie było prezentowane również na gruncie dotychczasowej literatury przedmiotu⁴⁴⁸.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, pod pojęciem „gospodarowania odpadami”

rozumie się „zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania

446 J. Jerzmański, Gospodarka odpadami komunalnymi – nowe zasady, Przegląd Komunalny 2011, nr 9, s. 85.

447 W. Radecki, Utrzymanie…, s. 107; J. Lemańska, Zarządzanie gospodarką odpadami jako wyzwanie cywilizacyjne administracji w XXI w. (w:), P.J. Suwaj (red.), J. Zimmermann (red.), Wpływ przemian cywilizacyjnych na prawo administracyjne i administrację publiczną, Warszawa 2013, wyd. el.

448 A. Goździńska, System gospodarowania odpadami komunalnymi, Samorząd Terytorialny 2009, nr 3, s. 53-60; P. Czepiel, Gospodarowanie odpadami komunalnymi w obliczu zmian wprowadzonych ustawą z 1 lipca 2011 r., Samorząd Terytorialny 2013, nr 5, s. 47-48.

184

odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami”. Szereg terminów wskazanych w powołanej definicji objaśnianych jest

dalszymi normami ustawy o odpadach, niekiedy stanowiącymi punkt wyjścia dla kolejnych definicji. Prezentuje je poniższa tabela.

Tabela 9 Definicje pochodne względem definicji pojęcia „gospodarowanie odpadami”

Lp. Pojęcie Definicja Podstawa prawna

1. zbieranie odpadów

gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany 2a. odzysk jakikolwiek proces, którego głównym

wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku

2b. unieszkodliwianie proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii

Źródło: ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Odrębnej definicji na gruncie ustawy o odpadach nie ustanowiono dla – wskazanej w ramach pojęcia „gospodarowania odpadami” – kategorii transportu odpadów (przy jednoczesnej stosunkowo bogatej regulacji ustawowej tego rodzaju działalności).

Ponadto – jak wskazano w ramach Części II niniejszej pracy – ustawa o odpadach definiuje pojęcie „odpadów komunalnych” (art. 3 ust. 1 pkt 7). Zgodnie z tą definicją, pod pojęciem odpadów komunalnych rozumie się „odpady powstające w gospodarstwach domowych,

185 z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych;

zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości”. Definicję tę obrazuje poniższy schemat.

Rysunek 9 Definicja odpadów komunalnych

Źródło: opracowanie własne.

Aktualny kształt przedmiotowego pojęcia stanowi efekt swoistej ewolucji, której poddane było ono od czasu uchwalenia pierwotnej wersji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w którym to akcie prawnym pierwotnie definiowano odpady komunalne).

Ewolucję tę prezentuje W. Radecki⁴⁴⁹, podkreślając, iż istotnym jej elementem było

poszukiwanie adekwatnej klasyfikacji dla szczególnej kategorii odpadów, jakimi są odpady o charakterze „bytowym” wytwarzane w toku działalności gospodarczej. Jak wskazał on, na

gruncie pierwotnej definicji przedmiotowego pojęcia (stanowiącej, iż odpady komunalne powinny być rozumiane jako „stałe i ciekłe odpady powstające w gospodarstwach domowych, w obiektach użyteczności publicznej i obsługi ludności, w tym nieczystości gromadzone w zbiornikach bezodpływowych, porzucone wraki pojazdów mechanicznych oraz odpady uliczne, z wyjątkiem odpadów niebezpiecznych z zakładów opieki zdrowotnej i zakładów weterynaryjnych”) „pojawił się problem, jak traktować odpady podobne do

449 W. Radecki, Utrzymanie…, s. 69-75.

186 komunalnych, ale powstające nie w gospodarstwach domowych, lecz na przykład w biurowcu lub stołówce zakładu przemysłowego. Ścisła interpretacja ustawy nakazywała traktować je jako «odpady przemysłowe», co było absurdem. W piśmiennictwie wskazywano na istnienie kategorii odpadów «z istoty swej komunalnych», ale trudno było znaleźć niebudzącą wątpliwości podstawę prawną do ich wyodrębnienia”⁴⁵⁰. Wyeliminowanie tej wątpliwości nastąpiło w wyniku uchwalenia ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw⁴⁵¹, na mocy której przyjęto definicję odpadów komunalnych

określającą je jako „stałe i ciekłe odpady powstające w gospodarstwach domowych, w obiektach użyteczności publicznej i obsługi ludności, a także w pomieszczeniach

użytkowanych na cele biurowe lub socjalne przez wytwarzającego odpady, w tym nieczystości gromadzone w zbiornikach bezodpływowych, porzucone wraki pojazdów mechanicznych oraz odpady uliczne, z wyjątkiem odpadów niebezpiecznych”. Komplikacją wynikającą z brzmienia tej definicji była konieczność traktowania jako inne niż komunalne odpadów niebezpiecznych wytwarzanych w gospodarstwach domowych. Przyjęte rozwiązanie trudno było uznać za prawidłowe, z uwagi na fakt, iż wyłączało ono ze strumienia odpadów komunalnych szereg odpadów, które pod względem swej charakterystyki były z nimi ściśle związane (np. zużyte świetlówki, tonery wykorzystywane na cele domowe itd.).

Zasadnicze elementy konstrukcyjne aktualnej definicji odpadów komunalnych ustanowione zostały dopiero przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w myśl której –

według pierwotnego tekstu ustawy – pod pojęciem tym rozumiano „odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych

pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych”. Z zakresu przedmiotowego omawianej kategorii pojęciowej wyłączono następnie pojazdy wycofane

z eksploatacji, co nastąpiło na mocy ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw⁴⁵².

Ostateczny kształt definicji, precyzujący charakterystykę istotnej kategorii odpadów komunalnych, jaką są zmieszane odpady komunalne, nawiązuje do motywu (33) preambuły Dyrektywy ramowej, w myśl którego „do celów stosowania rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów zmieszane odpady komunalne, o których mowa w art. 3 ust. 5 tego rozporządzenia, pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeśli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczących ich właściwości”.

Zapis ten dotyka – postrzeganej jako szkodliwa – praktyki potocznie określanej jako

450 Ibidem, s. 69-70.

451 Dz. U. z 2000 r. Nr 22, poz. 272.

452 Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 145.

187

tzw. „dekodowanie” odpadów⁴⁵³, polegającej na bezzasadnym reklasyfikowaniu odpadów (tj. nadawaniu im kodu w ramach ewidencji odpadów, o której mowa w ustawie o odpadach)

w wyniku poddawania ich przetwarzaniu nie prowadzącemu do faktycznej zmiany ich właściwości. Jak wskazano w ramach podrozdziału 6.2, przykładowo zmiana kodu danego odpadu z kodu 20 03 01 na kod 19 12 12, wynikająca z poddania ich obróbce w instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, pozwala na poniesienie znacząco niższej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów wytworzonych w ramach procesu przetwarzania. Dla określonej kategorii podmiotów stanowi to zachętę do dokonywania przetwarzania „pozornego” (mającego na celu zarówno obniżenie kosztów składowania, jak i obejście prawa w zakresie innych regulacji stawiających ponadstandardowe warunki względem gospodarowania zmieszanymi odpadami komunalnymi). Aby ułatwić administracji publicznej stosowanie instrumentów zmierzających do eliminacji tego zjawiska, ustawodawca postanowił o zaadaptowaniu wskazanego motywu preambuły Dyrektywy do aktualnie obowiązującej definicji odpadów komunalnych.

Odnosząc się do definicji odpadów komunalnych należy także przywołać wskazywany w doktrynie dylemat dotyczący sposobu rozumienia kluczowej dla tego pojęcia kategorii

„gospodarstwa domowego”. W tym względzie częstokroć powoływana jest uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 1996 r., sygn. III CZP 192/95⁴⁵⁴, w ramach której SN dokonywał oceny, czy wskazana w § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków⁴⁵⁵ możliwość ustanawiania niższej opłaty dla gospodarstw domowych (tj. poniżej faktycznych kosztów) z tytułu dostarczania wody i odprowadzania ścieków rozciąga się na przypadek realizacji tych usług na cele budowy domu. W ramach przedmiotowej uchwały SN orzekł, iż „rozważenie problemu na płaszczyźnie ekonomicznej (…) nie przemawia za tym, ażeby kategoria pojęciowa

«gospodarstwo domowe» miała obejmować budowę domu, choćby chodziło tylko o dom

mieszkalny na zaspokojenie własnych potrzeb. Kategoria ta znajduje zastosowanie w dziedzinie badań konsumpcji, a ta z natury rzeczy nie obejmuje, a nawet jest

przeciwstawiana (pojęciowo) działalności inwestorskiej (produkcyjnej), polegającej na tworzeniu nowych dóbr, także konsumpcyjnych, bo do takich trzeba zaliczyć dom mieszkalny”. Uchwała ta, przyjęta na płaszczyźnie odrębnej dziedziny gospodarki

453 K. Kawczyński, Najważniejsze problemy i zagrożenia dla nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w Polsce, Warszawa 2013; prezentacja dostępna pod adresem:

http://www3.gdos.gov.pl/Documents/GO/Spotkanie%2012-13.12.2013/KIG--KONFERENCJA-04-12-2013-1.pdf; Opinia Rady Regionalnych Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych (Rada RIPOK) z dnia 12 sierpnia 2013 r. w sprawie warunków i kryteriów w przetargach organizowanych przez gminy na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych; dokument dostępny pod adresem:

http://www.kig.pl/files/Aktualnosci/Opinia%20Rady%20RIPOK_kryterium%20niskich%20cen.pdf

453 OSNC 1996/6/77.

454 OSNC 1996/6/77.

455 Dz. U. z 1986 r. Nr 47, poz. 234, z późn. zm.

188 komunalnej, rozpatrywana była pod kątem wpływu, jaki ewentualnie mogłaby wywierać na sposób rozumienia „gospodarstwa domowego” w ramach definicji odpadów komunalnych.

Według oceniających to zagadnienie P. Chmielnickiego, K. Bandarzewskiego i B. Dziadkiewicza⁴⁵⁶, „na podstawie tego orzeczenia można byłoby (…) przyjąć, że

powstające odpady w gospodarstwie domowym, to odpady powstałe jedynie w wyniku prowadzonego w «sposób konsumpcyjny» gospodarstwa domowego. Wydaje się jednak, iż takie ograniczenie przeczy podstawowym celom, jakim służy użycie sformułowania

«gospodarstwo domowe» w definicji odpadu komunalnego. Interpretacja pojęcia «odpad komunalny» nie powinna mieć charakteru ścieśniającego, ale wręcz odwrotnie - charakter rozszerzający. W przeciwnym razie rygory komentowanej ustawy nie znajdą zastosowania do poszczególnych odpadów powstających w gospodarstwie domowym. Tym bardziej więc sformułowanie «gospodarstwo domowe» powinno zostać poddane szerokiej wykładni. (…) Wydaje się więc, że nie chodzi jedynie o konsumpcję w gospodarstwie domowym, ale wszelkie przejawy (normalnego) funkcjonowania w tych warunkach, również jeśli będą miały charakter inwestycyjny, czy produkcyjny. A zatem remont mieszkania stanowiący – co do zasady – element normalnego funkcjonowania gospodarstwa domowego, skutkujący jednocześnie powstaniem odpadów, będzie wyznacznikiem uznania tych odpadów za

«powstające w gospodarstwie domowym», a przeto i za odpady komunalne. Łatwo jednak zauważyć, iż bardzo trudno zachować obiektywizm w ustaleniu powyższego”. Powyższe stanowisko w pełni podzielił W. Radecki⁴⁵⁷.

O ile klasyfikacja odpadów z gospodarstw domowych budzi obecnie stosunkowo niewielkie wątpliwości praktyczne, o tyle wyznaczenie, czy dany odpad zaliczyć należy do „odpadów niezawierających odpadów niebezpiecznych pochodzących od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych” stanowi pole dla istotnie rozbieżnych interpretacji. Wynika to z faktu, iż w przypadku szeregu wytwórców szczególne trudności powoduje wyznaczenie ścisłej linii demarkacyjnej pomiędzy odpadami o charakterze „bytowym” a odpadami specyficznymi dla prowadzonej działalności.

Wspomniane wątpliwości interpretacyjne uwidaczniają się zwłaszcza w odniesieniu do odpadów opakowaniowych, wytwarzanych powszechnie w ramach szeregu typów działalności handlowej. Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi⁴⁵⁸ definiuje przedmiotowe odpady jako „opakowania wycofane z użycia, stanowiące odpady w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, z wyjątkiem odpadów powstających w procesie produkcji opakowań” (art. 8 pkt 8).

456 P. Chmielnicki (red.), K. Bandarzewski, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, wyd. el.

457 W. Radecki, Utrzymanie…, s. 72.

458 Dz. U. z 2016 r. poz. 1863, z późn. zm.

189 Dodatkowo, poszczególne kategorie tychże odpadów określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów⁴⁵⁹. Jak wskazano powyżej w odniesieniu do Europejskiego Katalogu Odpadów, wynikająca z niego klasyfikacja nie powinna być co prawda utożsamiana z definicją poszczególnych kategorii odpadów (służy ona przede wszystkim celom statystycznym), jednakże w praktyce pełni ona istotną funkcję w interpretowaniu statusu poszczególnych rodzajów odpadów. W tym kontekście, w ramach poniższej tabeli przywołano wybrane zapisy krajowego odpowiednika EKO, jakim jest powołane rozporządzenie. Zapisy te odnoszą się zarówno do odpadów opakowaniowych, jak i wybranych odpadów komunalnych.

Tabela 10 Katalog odpadów – wyciąg

Kod Grupy, podgrupy i rodzaje odpadów

15 Odpady opakowaniowe; sorbenty, tkaniny do wycierania, materiały filtracyjne i ubrania ochronne nieujęte w innych grupach

15 01 Odpady opakowaniowe (włącznie z selektywnie gromadzonymi komunalnymi odpadami opakowaniowymi)

15 01 01 Opakowania z papieru i tektury 15 01 02 Opakowania z tworzyw sztucznych 15 01 03 Opakowania z drewna

15 01 04 Opakowania z metali

15 01 05 Opakowania wielomateriałowe 15 01 06 Zmieszane odpady opakowaniowe 15 01 07 Opakowania ze szkła

15 01 09 Opakowania z tekstyliów

15 01 10* Opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone

15 01 11* Opakowania z metali zawierające niebezpieczne porowate elementy wzmocnienia konstrukcyjnego (np. azbest), włącznie z pustymi pojemnikami ciśnieniowymi

20 Odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie

20 01 Odpady komunalne segregowane i gromadzone selektywnie (z wyłączeniem 15 01)

20 01 01 Papier i tektura 20 01 02 Szkło

20 01 39 Tworzywa sztuczne 20 01 40 Metale

Źródło: załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów.

Określone w rozporządzeniu podgrupy 15 01 oraz 20 01 stanowią komplementarne względem siebie i w pełni rozłączne zbiory, co podkreśla objaśnienie zawarte w ramach załącznika do rozporządzenia, w myśl którego „odpady opakowaniowe będące odpadami komunalnymi, jeśli są zbierane selektywnie lub występują jako zmieszane odpady opakowaniowe,

459 Dz. U. z 2014 r. poz. 1923.

190 klasyfikuje się w podgrupie 15 01, a nie w podgrupie 20 01”. Aby jednak stwierdzić, czy dany odpad opakowaniowy stanowi równocześnie odpad komunalny, należy poddać analizie charakterystykę opakowań jako takich. Na gruncie art. 4 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, wyróżnia się następujące kategorie opakowań:

1) opakowania jednostkowe – służące do przekazywania produktu użytkownikowi w miejscu zakupu,

2) opakowania zbiorcze – zawierające wielokrotność opakowań jednostkowych produktów, niezależnie od tego, czy są one przekazywane użytkownikowi, czy też służą zaopatrywaniu punktów sprzedaży i które można zdjąć z produktu bez naruszania cech produktu,

3) opakowania transportowe – służące do transportu produktów w opakowaniach

jednostkowych lub zbiorczych w celu zapobiegania uszkodzeniom produktów, z wyłączeniem kontenerów do transportu drogowego, kolejowego, wodnego lub

lotniczego.

O ile „komunalny” charakter odpadów wytwarzanych w wyniku zużycia opakowań jednostkowych nie powinien budzić wątpliwości (jako że są one tożsame z odpadami powstającymi w gospodarstwa domowych – np. zużyta butelka PET, opakowanie po słodyczach), o tyle w stosunku do opakowań zbiorczych i transportowych zagadnienie to nie wydaje się być jednoznaczne. Wątpliwości w tym zakresie stanowiły motyw do wydania przez Ministerstwo Środowiska poniższej interpretacji dotyczącej relacji przepisów ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi w stosunku do obowiązków gminnych w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi:

„Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U.

z 2012 r. poz. 391, z późn. zm.) nakłada w art. 3 ust. 2 pkt 5 na gminę obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych, który powinien obejmować takie frakcje jak: papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło i opakowania wielomateriałowe oraz odpady komunalne ulegające biodegradacji.

Z kolei art. 18 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi zobowiązuje wprowadzającego produkty w opakowaniach wielomateriałowych lub środki niebezpieczne do zorganizowania systemu zbierania odpadów opakowaniowych po tych produktach.

Ponadto ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.) definiuje odpady komunalne jako odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.

191 Zatem w obydwu przypadkach systemy zbierania obejmują odpady po opakowaniach wielomateriałowych. Są one jednak względem siebie komplementarne, gdyż odpady opakowaniowe, w tym wielomateriałowe, powstają nie tylko w gospodarstwach domowych,

czy też w innych miejscach (o ile mają charakter odpadu komunalnego), ale również w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej (opakowania transportowe i zbiorcze).

Jednak w tym ostatnim przypadku nie są to odpady komunalne, których zbieranie jest obowiązana zapewnić gmina zgodnie z przepisami ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach”⁴⁶⁰.

Powyższa interpretacja (zawierająca stosowne zastrzeżenie co do jej niewiążącego charakteru) nie odnosi się do występujących w praktyce przypadków wykorzystywania opakowań „na styku” gospodarstw domowych i przedsiębiorstw handlowych. Jako nazbyt uproszczone należy bowiem prawdopodobnie traktować określenie wszelkich odpadów

powstających z opakowań zbiorczych jako odpadów innych niż komunalne. Wynika to z faktu, iż tego rodzaju odpady (np. zgrzewka po napojach, zbiorcze opakowanie chusteczek)

nie muszą być wyłącznie wytwarzane w bezpośrednim związku z działalnością handlową (tj. jako etap transportu produktów pomiędzy ich wytwórcą a placówką handlu detalicznego lub jako metoda ich magazynowania), lecz mogą powstawać również w gospodarstwach domowych, co wynika w zasadzie wyłącznie z preferencji użytkowników danego rodzaju produktów. Interpretacja statusu tego typu odpadów jest o tyle istotna, iż wpływa ona zarówno na zakres obowiązków właścicieli nieruchomości stanowiących placówki handlowe (m.in. w zakresie ponoszenia stosownej opłaty na rzecz gminy z tytułu odbierania takich odpadów), jak i na równoległe w stosunku do nich obowiązki gminy, polegające na konieczności organizacji systemu odbioru tego rodzaju odpadów. Dotychczasowa praktyka funkcjonowania gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi wskazuje na istotne wątpliwości praktyczne w tym zakresie⁴⁶¹, które, de lege ferenda, wymagają jednoznacznego rozstrzygnięcia ustawowego.

Niezależnie od powyższych rozważań dotyczących pojęć gospodarowania odpadami oraz odpadów komunalnych, dla zagadnienia stanowiącego przedmiot niniejszego podrozdziału kluczowa jest – co wskazywano powyżej – kategoria pojęciowa „systemu”. W celu jej prawidłowego odczytania w kontekście zadań realizowanych metodami administracyjnymi, za stosowne uważam przywołanie – przytoczonej uprzednio w ramach podrozdziału 3.3 –

definicji metod działania administracji, określanych przez J. Starościaka jako „logicznie i świadomie z sobą powiązany ciąg występowania określonych prawnych form w rozwiązywaniu przez administrację postawionych przez nią zadań”.

460 Ministerstwo Środowiska, Obowiązki przedsiębiorców wprowadzających produkty w opakowaniach wielomateriałowych i środki niebezpieczne w opakowaniach, Warszawa 2014.

461 A. Agaciak, Ruszył handel śmieciami. Firmy nie chcą płacić gminie, Dziennik Polski, nr 200 (21036), 28 sierpnia 2013 r.

192 Według konstatacji zawartej w ramach Części I niniejszej pracy, możliwość stosowania adekwatnych metod działania administracji uzależniona jest w istotnej mierze od standardu legislacji administracyjnej, w tym od stopnia, w jakim ustawodawca uwzględnia praktyczną

wykonalność sformułowanych przezeń zadań oraz efektywność narzędzi ustanowionych w celu ich realizacji. Wniosek ten doprowadził do sformułowania postulatu dotyczącego

przyjęcia koncepcji systemu zadań publicznych, rozumianej jako metodologia budowy zadań publicznych w obrębie danej dziedziny regulacji administracyjnej (np. w zakresie określonej usługi publicznej realizowanej przez samorząd gminny) przy pomocy pragmatycznie wyznaczonych schematów realizacji celów postawionych przed administracją,

uporządkowanych w wieloelementowe konglomeraty – spójnych względem siebie oraz wyczerpujących pod względem wymaganego zakresu – działań wykonawczych.

Zasadniczym celem Części III niniejszej pracy jest określenie, czy regulacja prawna w zakresie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi posiada sformułowane w ramach Części I cechy systemu zadań publicznych. W tym celu, dalsze rozważania

poświęcone zostaną klasyfikacji zadań publicznych realizowanych przez gminę w obrębie tegoż systemu, jak również ocenie, na ile zadania te tworzą logiczną całość i są wobec siebie komplementarne.

7.2 Klasyfikacja zadań publicznych realizowanych przez gminę w ramach

W dokumencie Koncepcja systemu zadań publicznych w ramach gminnej gospodarki odpadami komunalnymi (Stron 183-192)