3) sposób podejścia do niepewności i ryzyka175.
171 H.A. Simon, Administrative Behavior. A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization, Nowy Jork 1947.
172 H.A. Simon, Administrative Behavior. A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization, Third Edition, Nowy Jork 1976, s. 61 – podaję za J. Supernat, Racjonalność… (w:) Ewolucja..., s. 271.
173 H.A. Simon, Administrative..., s. 64 i n. oraz 80 i n. – podaję za J. Supernat, Racjonalność… (w:) Ewolucja..., s. 272.
174 J. Supernat, Racjonalność… (w:) Ewolucja..., s. 273.
175 Ibidem, s. 273-275.
62 Ograniczenia w obszarze informacyjnym biorą swoje źródło z kilku wymienionych przez J. Supernata czynników. W pierwszym rzędzie, zdolność osób oraz organizacji do gromadzenia informacji nie jest nieograniczona, co przekłada się na niewystarczający niekiedy zasób wiedzy na temat uwarunkowań, w ramach których porusza się organ administracyjny. Ponadto, zgromadzone informacje wymagają prawidłowej interpretacji, niekiedy niemożliwej bez szczegółowej wiedzy eksperckiej. Kolejnym czynnikiem, na który wskazuje J. Supernat są niedoskonałe zasoby „pamięci indywidualnej i instytucjonalnej”, skutkujące trudnościami w przyporządkowaniu właściwych informacji bieżącym problemom (m.in. z uwagi na niedoskonałe metody katalogowania oraz udostępniania zgromadzonych informacji). W dalszej kolejności wskazuje on na przeciążenie znaczną ilością występujących równocześnie kwestii problemowych oraz pojawiające się w związku z tym problemy komunikacyjne, związane z podziałem pracy i przyjętą strukturą organizacyjną.
Jakość operowania informacjami na etapie procesu decyzyjnego stanowi pochodną skuteczności realizacji omawianych w ramach niniejszego rozdziału zadań analitycznych.
Niedostatki w zakresie wykonywania tychże zadań (polegające przede wszystkim na niewystarczającym polu analizy, nieodpowiednim ich ukierunkowaniu lub braku dostępności ich rezultatów) prowadzą do występowania w administracji niekorzystnych zjawisk wskazanych przez J. Supernata.
W zakresie problemów z uwagą w ramach administracyjnego procesu decyzyjnego, J. Supernat odwołuje się do zagadnienia stanu ciągłego rozproszenia działań administracji, wynikającego z wielości prowadzonych równocześnie procesów. Stan ten skutkuje trudnościami w określaniu zadań o charakterze priorytetowym, wymagających szczególnego traktowania i wyodrębnienia spośród bieżących obowiązków. Równie istotne znaczenie przypisać należy problemom z uwagą występującym na etapie fizycznego przygotowywania oraz podejmowania decyzji przez kompetentne ciała administracyjne. Źródeł tego rodzaju problemów szukać należy głównie w niedoskonałościach kultury organizacyjnej, wyrażających się w przyzwoleniu na różnego typu zachowania obniżające jakość wykonywanych działań. Odnosząc się do podstawowego instrumentu dochodzenia do decyzji, jakim w praktyce administracyjnej są spotkania robocze, narady oraz prezentacje, do często spotykanych wadliwości w zakresie kultury organizacyjnej zaliczyć należy zwłaszcza:
1) brak dbałości o zachowanie odpowiedniej rangi tego typu spotkań (np. milczące przyzwolenie na brak punktualności uczestników, praktyka wykonywania innych obowiązków podczas udziału w spotkaniu, rozpowszechniona zwłaszcza z uwagi na dostępność różnorodnych form komunikacji elektronicznej),
2) brak stosowania rozwiązań organizacyjnych zwiększających efektywność spotkań (np. brak formułowania agendy spotkania i udostępniania jej uczestnikom ze stosownym wyprzedzeniem, brak zapewniania odpowiedniej ilości czasu na odbycie spotkania,
63 niezbędnej dla umożliwienia wszystkim uczestnikom swobodnej wypowiedzi oraz wypracowania stosownego rozwiązania, brak utrwalania przebiegu spotkania oraz treści podjętych ustaleń, w tym w wyniku braku wyznaczenia protokolanta lub chaotyczne formułowanie protokołu),
3) nieodpowiedni dobór uczestników spotkania (np. brak uczestnictwa osób posiadających uprawnienie do rozstrzygania omawianych problemów, brak uczestnictwa pracowników merytorycznych, posiadających odpowiedni stopień znajomości analizowanych zagadnień, udział osób, których uczestnictwo nie jest uzasadnione omawianym tematem, a jednocześnie prowadzi do zbyt daleko idącej polaryzacji poglądów przedstawianych w ramach dyskusji),
4) brak dążenia do sformułowania konkluzji spotkania (praktyka „luźnej debaty” na temat problemu, nie ukierunkowanej na znalezienie pragmatycznego sposobu jego rozwiązania).
Eliminacja powyższych niedoskonałości poprzez wypracowanie odpowiedniego standardu organizacyjnego w ramach struktur administracyjnych odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji stanowi obszar omawianych powyżej zadań organizatorskich modelowego systemu zadań publicznych.
Kolejnym ograniczeniem procesu decyzyjnego poruszanym przez J. Supernata jest sposób reagowania na niepewność i ryzyko ze strony decydentów funkcjonujących w ramach administracji. Wskazuje on, iż o ile w ramach wyidealizowanych modeli procesu decyzyjnego działania niosące za sobą ryzyko stanowią równowartościowe rozwiązania danego problemu w stosunku do zachowań nie obarczonych ryzykiem (z uwagi na teoretyczną możliwość uzyskania „premii za ryzyko”, tj. ponadstandardowych korzystnych rezultatów realizowanych działań), o tyle w ramach administracji publicznej działania ryzykowne nie są postrzegane w kategorii szansy, lecz zagrożenia. Jak podnosi J. Supernat, wiąże się to „przyrodzonymi”
cechami administracji, jakimi są stabilność i przewidywalność. Nadmierna skłonność do poszukiwania „premii za ryzyko” mogłaby doprowadzić do zatarcia się tych wartości, co groziłoby negatywnymi konsekwencjami dla zdolności zaspokajania interesu publicznego przez administrację publiczną.
Zasygnalizowane powyżej czynniki wpływające na jakość decyzji administracji publicznej należy zderzyć z wypracowanymi w literaturze teoriami w zakresie procesu decyzyjnego, dotyczącymi zasad celowego strukturyzowania procesu podejmowania decyzji w logiczne ciągi następujących po sobie działań.
Jako klasyczną wskazać należy koncepcję procesu decyzyjnego autorstwa P.F. Druckera.
Autor ten w ramach wydanej w 1954 r. fundamentalnej pozycji Praktyka zarządzania wypracował model decyzyjny o następującej strukturze:
64 1) definiowanie problemu,
2) analizowanie problemu,
3) wypracowywanie wariantów rozwiązania, 4) wybór optymalnego rozwiązania,
5) nadanie wybranemu rozwiązaniu skuteczności w działaniu176.
Formułując powyższy model procesu decyzyjnego, Drucker opierał się na założeniu, iż zdecydowana większość decyzji o charakterze zarządczym podejmowana jest w ramach
skomplikowanego konglomeratu różnorodnych uwarunkowań i niezbędne jest zapewnienie, iż na wszystkich poziomach procesu decyzyjnego uwarunkowania te zostaną odpowiednio wzięte pod uwagę. W tym kontekście, szczególne znaczenie ma sformułowany przez niego etap definiowania problemu. Jak zauważa, problemy wymagające podjęcia stosownej decyzji z natury rzeczy nie ujawniają się „samoistnie” w sposób dostateczny. Jak podnosi,
„to, co na pierwszy rzut oka wygląda na istotne elementy problemu, rzadko bywa naprawdę
ważne lub znaczące. Są to w najlepszym razie symptomy”177. Drucker podkreśla, iż prawidłowa technika decyzyjna wymaga zapewnienia bardzo istotnego zaangażowania
w prawidłowe określenie samej istoty problemu, tak aby dalsze działania nie były ukierunkowane na zagadnienie w rzeczywistości dalekie od tegoż problemu178. Z punktu widzenia administracji publicznej ma to szczególne znaczenie w przypadku podejmowania działań mających na celu eliminację niekorzystnych zjawisk społeczno-gospodarczych.
W takich przypadkach niezbędna jest umiejętność oddzielenia źródła problemu od jego widocznych następstw.
Dalej Drucker wyszczególnia etap analizowania problemu. Zagadnienie to dzieli on na dwa zasadnicze elementy: klasyfikowanie problemu oraz ustalanie faktów istotnych dla problemu179. Pod pojęciem klasyfikowania problemu Drucker rozumie określenie podmiotów, których zaangażowanie w proces decyzyjny jest niezbędne dla podjęcia odpowiedniej decyzji.
Przekładając to zagadnienie na praktykę administracyjną, klasyfikacja problemu służy ulokowaniu procesu decyzyjnego we właściwych strukturach organizacyjnych, zgodnie z właściwością przypisaną danym organom. O ile w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego działanie to nie stanowi, co do zasady, źródła istotnych wątpliwości, o tyle w przypadku decyzji podejmowanych w oparciu kompetencję ogólną, wybór gremiów odpowiedzialnych za rozwiązanie danego problemu sam w sobie może być przedmiotem daleko idącej analizy. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, w których organ administracji staje przed problemem braku wystarczających zasobów merytorycznych
176 P.F. Drucker, Praktyka zarządzania, Warszawa 2009, s. 515-535.
177 Ibidem, s. 518.
178 Ibidem, s. 519.
179 Ibidem, s. 523-524.
65 wewnątrz swojej struktury, skutkującym np. koniecznością zaangażowania zewnętrznych ciał doradczych.
Zagadnienie ustalania faktów istotnych dla analizowanego problemu stanowi z punktu widzenia Druckera płaszczyznę ciągłej „walki” z naturalnymi przeciwnościami. Jak twierdzi on, w każdym przypadku istnieje swego rodzaju deficyt informacyjny, niezbędny do uzupełniania dostępnymi metodami, w tym drogą wyciągania wniosków z dotychczasowych doświadczeń organizacji wypracowującej decyzję lub drogą wykorzystywania analiz eksperckich.
Kolejnym etapem procesu decyzyjnego w ujęciu Druckera jest etap wypracowywania wariantów rozwiązania problemu. Drucker wskazuje, iż „wielość rozwiązań to w efekcie nasze jedyne narzędzie dla mobilizowania i rozwijania naszej wyobraźni”180. Autor ten podkreśla, iż z punktu widzenia praktyki zarządzania częstymi błędami decydentów na tym etapie są m.in.:
1) brak opracowywania realistycznych wariantów alternatywnych danego rozwiązania – koncentrowanie się na jednym, z góry przyjętym modelu rozwiązania problemu,
2) formułowanie wariantów skrajnych („białe albo czarne”), co prowadzi do zawężenia pola analizy i skutkuje ryzykiem stosowania niepożądanych uproszczeń,
3) brak uwzględniania w analizach tzw. „wariantu zerowego”, tj. badania skutków (negatywnych lub pozytywnych) bezczynności.
Na płaszczyźnie funkcjonowania administracji publicznej wypracowywanie wariantów dostępnych rozwiązań dotyczy m.in. sytuacji, w których organ dysponuje możliwością wyboru najodpowiedniejszej dla danego problemu formy działania administracji.
Opisane powyżej fazy procesu decyzyjnego prowadzą w konsekwencji do osiągnięcia etapu wyboru optymalnego rozwiązania181. Drucker wskazuje na cztery podstawowe kryteria wyboru optymalnej decyzji:
1) wzajemna proporcja między spodziewaną korzyścią a przewidywanym ryzykiem wynikającym z wyboru danego wariantu,
2) gospodarność w wysiłkach, tj. określenie „który z możliwych kierunków działania da największe rezultaty przy najmniejszym wysiłku”,
3) możliwość realizacji danego wariantu w wymaganej przestrzeni czasowej,
4) wykonalność wariantu w kontekście istniejących ograniczeń w zakresie posiadanych zasobów182.
180 Ibidem, s. 528.
181 Ibidem, s. 530.
182 P.F. Drucker, Praktyka…, s. 531-532.
66
W praktyce zarządzania, dokonywaniu wyboru właściwej decyzji w oparciu o wyspecyfikowane wyżej kryteria – oraz o szereg kryteriów dodatkowych – w coraz
szerszym zakresie służą rozwijane od II. połowy XX. wieku specyficzne instrumenty analityczne, przenikające stopniowo również do administracji publicznej. Zaliczyć do nich można zwłaszcza mapy ryzyka, analizę SWOT, analizę kosztów i korzyści społecznych (cost-benefit analysis), analizę wrażliwości oraz szereg wskaźników służących do porównania definiowanych rozwiązań wariantowych, np. wskaźnik dynamicznego kosztu jednostkowego (DGC – dynamic generation cost), wskaźnik wewnętrznej stopy zwrotu (IRR – internal rate of return), czy wskaźnik wartości bieżącej netto (NPV – net present value).
W ramach koncepcji Druckera, proces decyzyjny wieńczy etap nadawania wybranemu rozwiązaniu skuteczności w działaniu183. Autor ten podnosi, iż na owym etapie kluczowe jest skuteczne komunikowanie podjętej decyzji podmiotom, które w oparciu o nią mają dokonać zmian w swoim działaniu. Ma to na celu nie tylko proste przekazanie informacji o podjętej decyzji, ale również przedstawienie jej w sposób, który umożliwia utożsamienie się z nią podmiotom, na które oddziałuje.
Powyższa koncepcja procesu decyzyjnego stanowiła źródło inspiracji dla kolejnych badaczy przedmiotowego zagadnienia. Nawiązywał do niej – na gruncie nauki administracji – E. Knosala. Wyróżniał on następujące fazy procesu decyzyjnego:
1) „określenie problemu decyzyjnego, a więc delimitację pola (przedmiotu), którego decyzja dotyczy oraz kręgu podmiotów, w których interesy i wartości decyzja ingeruje;
2) określenie celów, które przez podjęcie decyzji mają zostać osiągnięte; dobór celów