Sprawozdania, o których wspominał cytowany art. 29, stanowiły obligatoryjną formę raportowania przez zarządy gmin (związków gmin) informacji na temat:
a) rodzaju i ilości odpadów opakowaniowych zebranych przez gminę lub podmiot działający w jej imieniu,
b) rodzaju i ilości odpadów opakowaniowych przekazanych przez gminę lub podmiot działający w jej imieniu do odzysku i recyklingu,
c) wydatków poniesionych na działania określone w pkt a oraz b.
Odbiorcami corocznych sprawozdań w tym przedmiocie byli marszałkowi województw i wojewódzkie funduszowe ochrony środowiska i gospodarki wodnej.
Powyższe zapisy kreowały pionierski instrument finansowy, w bezpośredni sposób służący wspieraniu działań samorządów gminnych w obszarze implementowania rozwiązań organizacyjnych dedykowanych rozwijaniu gospodarki wybranymi odpadami komunalnymi.
Na uwagę zasługuje ujęcie w art. 29 ust. 5 pkt 2 działań gminnych w zakresie „edukacji
163 ekologicznej dotyczącej selektywnej zbiórki i recyklingu odpadów opakowaniowych”.
Rozwiązanie to, w powiązaniu z przewidzianymi w ustawie o odpadach zadaniami
analitycznymi gminy (dotyczącymi planowania gospodarki odpadami), uzupełnionymi o zadania organizatorskie (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) i nadzorcze (art. 5 ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach),
przybliżało do wykreowania stosunkowo spójnego systemu gospodarki odpadami na szczeblu gminnym.
Niezależnie od powyższego, problematyczne dla efektywnego wykorzystania opisanego instrumentu finansowego było ustanowienie stawek opłaty produktowej na stosunkowo
niskim poziomie, powodujące, iż wpływy gmin z tytułu udziału w środkach pochodzących z tej opłaty były nieadekwatne do potrzeb. Obrazuje to, wskazany przykładowo, poziom
środków uzyskiwanych przez Gminę Miejską Kraków z tytułu opłaty produktowej za lata 2010 oraz 2011, wynoszący odpowiednio 87 526 zł413 oraz 124 588 zł414, przy wydatkowanych w tych latach kwotach w wysokości odpowiednio 12 019 789 zł oraz 7 510 073 zł na zadania związane stricte z gospodarowaniem odpadami komunalnymi (bez wliczania niemal dwukrotnie od nich wyższych wydatków związanych z oczyszczaniem terenu Gminy). Tym niemniej, rozwiązanie to – w obszarze jego generalnych założeń – zasługiwało na aprobatę jako tworzące korelację pomiędzy odpowiedzialnością podmiotów
nie dochowujących obowiązków w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami a dostępnością środków finansowych na potrzeby realizacji zadań z zakresu gospodarki
odpadami dla podmiotów publicznych zobowiązanych do ich wykonywania.
Zapowiedzą kolejnego etapu ewolucji roli gminy w odniesieniu do gospodarki odpadami komunalnymi był przyjęty przez Ministerstwo Środowiska dokument pn. Koncepcja systemu gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce415. Dokument ten, opracowany w listopadzie 2004 r., zawierał stosunkowo precyzyjny zarys rozważanego przez Ministerstwo przyszłego modelu organizowania gospodarki odpadami komunalnymi, wskazując w tym zakresie na rozszerzone obowiązki gminy. Uzasadnione jest przytoczenie wskazanych przez Ministerstwo motywacji dla proponowanych zmian systemowych:
„Konieczność wywiązania się ze zobowiązań w zakresie gospodarki odpadami wobec Unii Europejskiej (m.in. osiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, poziomów zbierania, odzysku i recyklingu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, redukcja ilości składowanych komunalnych odpadów ulegających odpadów), zaobserwowane w trakcie przygotowania sprawozdania z realizacji krajowego planu gospodarki odpadami
413 Sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta Krakowa za rok 2010 – część I, marzec 2011 r.
414 Sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta Krakowa za rok 2011 – część I, marzec 2012 r.
415 Dokument dostępny pod adresem:
http://www.forum-dyrektorow.pl/odpady/koncepcja_odpady12.2004/Koncepcja_gospodarki_odpadami.pdf
164 zjawiska (np. spadek ilości zbieranych odpadów komunalnych, niemalejąca ilość «dzikich»
wysypisk odpadów, co skutkuje wysokimi kosztami sprzątania m.in. dla Lasów Państwowych
i Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej, trudności w przygotowaniu projektów w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi do sfinansowania z Funduszu Spójności
i funduszy strukturalnych) oraz trudności w realizacji zadań wynikających z krajowego planu gospodarki odpadami (m.in. wskutek niejasnego podziału kompetencji w zakresie gospodarki
odpadami) wskazują na potrzebę przebudowy systemu gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce”.
Odpowiedzią na powyższe, negatywne trendy oraz istniejące utrudnienia organizacyjne miał być opisany w Koncepcji, istotnie odmienny od obowiązującego wówczas, model udziału gminy w lokalnej gospodarce odpadami, polegający na przejęciu przez nią odpowiedzialności za organizację „systemu zbierania odpadów komunalnych, spełniającego określone wymagania i obejmującego swoim zasięgiem 100% mieszkańców”. Dokument przewidywał docelowe zobowiązanie gmin do:
a) organizacji systemu selektywnego zbierania odpadów (obejmującego – w przypadku
każdej gminy – zbiórkę odpadów niebezpiecznych, natomiast w przypadku gmin o minimalnym zaludnieniu w wysokości odpowiednio 50 000 w 2006 r. i 10 000
w 2010 r. – obligatoryjną zbiórkę również odpadów opakowaniowych, w podziale na szkło bezbarwne, szkło kolorowe, papier/makulatura łącznie z gazetami i drukami reklamowymi oraz łącznie odpady opakowaniowe z tworzyw sztucznych i metali, jak też odpadów wielkogabarytowych, odpadów z remontów i odpadów zielonych),
b) zapewnienia segregacji „u źródła” przez mieszkańców gminy,
c) administrowania systemem opłat uiszczanych przez mieszkańców za realizację przez gminę usługi zagospodarowania odpadów komunalnych,
d) ustawienia, opróżniania pojemników na odpady opakowaniowe i ich przewóz do stacji przeładunkowych,
e) prowadzenia stacji przeładunkowej, w zależności od wielkości gminy, samodzielnie lub wspólnie z innymi gminami,
f) transportu odpadów zmieszanych do instalacji ich przetwarzania – mechanicznobiologicznego lub termicznego,
g) dostarczenia odpadów zielonych, odpadów wielkogabarytowych, odpadów z remontów i odpadów niebezpiecznych do właściwych instalacji,
h) udzielania zamówień publicznych i kontroli ich realizacji (w przypadku braku zamiaru realizacji powyższych zadań siłami własnymi),
i) zawierania umów z organizacjami odzysku na odbieranie odpadów opakowaniowych,
opon, olejów odpadowych, baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego i kontrolowanie ich przestrzegania,
165 j) zawierania umów z samorządem województwa lub prowadzącymi instalacje do
przetwarzania odpadów zielonych, odpadów wielkogabarytowych, odpadów z remontów i zmieszanych odpadów komunalnych oraz unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, k) lokalizacji instalacji wskazanych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.
W myśl Koncepcji, strumień odpadów komunalnych „przejmowany” przez gminę od właścicieli nieruchomości miał być kierowany – w zależności rodzaju odpadów – do tzw.
organizacji odzysku (zajmujących się w głównej mierze frakcjami surowcowymi oraz wybranymi kategoriami odpadów poużytkowych) oraz do instalacji przetwarzania odpadów finansowanych przez województwa samorządowe (w zakresie odpadów o mniejszym potencjale gospodarczego wykorzystania). System ten przewidywał nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uiszczania stosownej opłaty przeznaczonej na finansowanie zadań
z zakresu gospodarki odpadami (ponoszonej w wysokości uzależnionej od ilości osób w gospodarstwie domowych lub – w przypadku wytwórców innych niż gospodarstwa
domowe – od stosownych wskaźników).
Jednym z podstawowych celów planowanej przebudowy zasad funkcjonowania gospodarki odpadami komunalnymi był zamiar stworzenia spójnego modelu finansowania inwestycji dotyczących instalacji do przetwarzania odpadów. Jak wskazywano, inwestorami w tym zakresie powinny być przede wszystkim województwa samorządowe, zasilane środkami pochodzącymi z opłat zbieranych przez gminy. Wskazano również, iż „środki z opłaty produktowej za odpady opakowaniowe nie powinny być dzielone na poszczególne gminy (zbyt duże rozproszenie środków, brak możliwości kontroli), a powinny być przeznaczone na konkretne projekty inwestycyjne”.
Perspektywa wdrożenia wskazanych wyżej rozwiązań wzbudzała istotny opór społeczny, z racji powielanego w mediach obrazu dodatkowych obciążeń wynikających z wprowadzenia
daniny lokalnej, potocznie określanej mianem „podatku śmieciowego”. O rozwagę w zakresie proponowanych rozwiązań postulowały również środowiska przedsiębiorców prywatnych, obawiając się mogącej stanowić ich skutek „rekomunalizacji” działalności w zakresie gospodarki odpadami416.
Z uwagi na zamiar poszukiwania rozwiązań kompromisowych, opracowany na bazie Koncepcji rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw z 15 kwietnia 2005 r.417 zawierał daleko mniej rewolucyjne propozycje legislacyjne. Osią tego projektu było proponowane rozszerzenie art. 6a, regulującego martwą wówczas instytucję referendum w sprawie przejęcia obowiązków właścicieli nieruchomości
416 W. Zińczuk, Opinia Związku w/s „Koncepcji systemu gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce”
(Związek Pracodawców Gospodarki Odpadami), Ekopartner 2005, nr 1 (159), s. 29.
417 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw z 15 kwietnia 2005 r. (druk nr 3942).
166 przez gminę, poprzez dodanie kolejnych dziesięciu jednostek redakcyjnych, spośród których jako kluczową wskazać można projektowany ust. 1a w następującej treści:
„Rada gminy może odstąpić od przeprowadzenia referendum, o którym mowa w ust. 1, oraz
zdecydować w drodze uchwały o przejęciu od właścicieli nieruchomości obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3, jeżeli na terenie gminy nie są realizowane obowiązki
wynikające z ustawy oraz przepisów odrębnych, a w szczególności:
a) nie jest prowadzone selektywne zbieranie odpadów,
b) są tworzone nielegalne miejsca składowania odpadów komunalnych na terenie gminy, których likwidacja obciąża budżet gminy,
c) przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie odbierania odpadów komunalnych nie usuwają, w wyznaczonym przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta terminie, stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem”.
Proponowane zmniejszenie restrykcyjności zasad dotyczących sposobu przejmowania odpowiedzialności za gospodarkę odpadami komunalnymi przez gminę stanowić miało odpowiedź na pogarszający się stan środowiska naturalnego, wyrażający się trwałym przyrostem ilości „dzikich wysypisk”. W kolejnych projektowanych ustępach art. 6a starano się uwzględnić wspomniane powyżej głosy przedstawicieli przedsiębiorstw prywatnych, co skutkowało zawarciem w nich reguł dotyczących zasad zlecania usług odbierania odpadów
komunalnych i przekazywania ich do instalacji odzysku i unieszkodliwiania (proponując w tym zakresie pewne regulacje szczególne w stosunku do ustawy z dnia 29 stycznia 2004 –
Prawo zamówień publicznych, nie przesądzając przy tym wprost, iż usługa ta mogłaby być realizowana wyłącznie w oparciu o postępowanie konkurencyjne). Jednocześnie, projekt zakładał, iż z dniem wejścia w życie uchwały o przejęciu obowiązków właścicieli nieruchomości przez gminę (co w przypadku podjęcia jej w trybie art. 6a ust. 1a miało następować nie wcześniej niż w ciągu roku od jej uchwalenia), z mocy prawa wygasałyby umowy cywilnoprawne zawarte przez właścicieli nieruchomości z podmiotami świadczącymi usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych.
Poziom kontrowersji wywoływanych projektowanymi regulacjami uwidocznił się z pełną mocą w toku prac Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz merytorycznej podkomisji powołanej na cele rozpatrzenia projektu418. Jak wskazuje W. Radecki419, oś sporu zarysowała się według linii przeciwstawnych stanowisk prezentowanych przez kluczowe instytucje branżowe w zakresie gospodarki odpadami,
418 Podkomisja nadzwyczajna do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw powołana 5 maja 2005 r. (OSZ19N).
419 W. Radecki, Utrzymanie…, 39-40.
167 tj. stanowiącą swoistą reprezentację przedsiębiorstw samorządowych Krajową Izbę Gospodarki Odpadami, popierającą gruntowną nowelizację ukierunkowaną na przejęcie odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami przez gminy, oraz Polską Izbę Gospodarki Odpadami, reprezentującą firmy prywatne, niechętne proponowanym regulacjom420. Ostatecznie, w wyniku prac Komisji oraz wspierającej jej podkomisji, do dalszych prac legislacyjnych trafiło sprawozdanie z dnia 28 czerwca 2005 r. nie przewidujące rozszerzonej treści art. 6a (sprawozdanie obejmowało jedynie drobną korektę o charakterze technicznych dotyczącą treści dotychczasowego art. 6a ust. 1).
Jednym z kluczowych motywów odstąpienia od projektowanego pierwotnie modelu
„pozareferendalnego” przejmowania odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami przez gminę było niewątpliwie uwzględnienie wysuwanych poglądów na temat potencjalnej niekonstytucyjności proponowanych rozwiązań, w zakresie w jakim mogłoby one ingerować w wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadę pacta sunt servanda. Do kwestii tej odnosił się M. Kulesza w ramach opracowanej na rzecz Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu opinii dotyczącej projektowanej ustawy421. Twierdził on, iż w kontekście faktu, że metoda
„pozareferendalna” miałaby charakter niejako sankcyjny (jedną z przesłanek przejęcia obowiązków właścicieli nieruchomości przez gminę miałaby być niezgodność z prawem działalności przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie odbierania odpadów komunalnych), przedmiotowa regulacja nie naruszałaby powołanej zasady. Nie wykluczał on natomiast ryzyka odpowiedzialności odszkodowawczej gminy za doprowadzenie do automatycznego wygaśnięcia obowiązujących umów mimo braku zaistnienia przesłanek uzasadniających podjęcie uchwały o przejęciu przez gminę obowiązków właścicieli nieruchomości.
Do kwestia metody „pozareferendalnej” powrócono na etapie prac senackich422. W ramach tej fazy procesu legislacyjnego zaproponowano wprowadzenie do projektu ustawy poprawki przewidującej znaczące uściślenie i zawężenie przesłanek upoważniających radę gminy do podjęcia uchwały o przejęciu obowiązków właścicieli nieruchomości bez przeprowadzenia referendum. Zgodnie z proponowaną treścią art. 6a ust. 1a, podjęcie uchwały miało być możliwe w następujących przypadkach:
„1) na terenie gminy lub jej części właściciele nieruchomości nie mają możliwości zawarcia umowy z przedsiębiorcami prowadzącymi działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub przedsiębiorcami prowadzącymi działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych,
420 Należy wskazać, iż w toku prac parlamentarnych stanowisko przedsiębiorstw prywatnych reprezentowane było przede wszystkim przez Związek Pracodawców Gospodarki Odpadami.
421 Opinia na temat rządowego projektu Ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (druk nr 3942) z dnia 5 czerwca 2005 r.
422 W. Radecki, Utrzymanie…, s. 40.
168 2) przedsiębiorcy, o których mowa w pkt 1, posiadający łącznie ponad 50% udziałów w rynku nie wykonują obowiązków odpowiednio w zakresie:
a) prowadzenia selektywnego odbierania odpadów,
b) nieprzekraczania poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów,
c) transportu nieczystości ciekłych do stacji zlewnych”423.
Zgodnie z przewidywaniami autorów przedmiotowej poprawki, wyrażanymi w toku prac połączonych Komisji Ochrony Środowiska oraz Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej424, została ona odrzucona w etapie sejmowym. Prowadziło to do definitywnego zamknięcia kwestii rozszerzenia roli gminy w zakresie regulowania gospodarki odpadami komunalnymi w ramach omawianej nowelizacji.
Niemniej jednak, przyjęta w jej wyniku ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw425 z innego względu stanowi istotną
cezurę w kwestii pozycji samorządu gminnego w zakresie gospodarki odpadami. Wynika to z wprowadzonego do ustawy o odpadach Rozdziału 3a – Zadania samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Kluczowym elementem tego rozdziału był art. 16a o następującej treści:
„Do obowiązkowych zadań własnych gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi należy:
1) zapewnianie objęcia wszystkich mieszkańców gminy zorganizowanym systemem odbierania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych,
2) zapewnianie warunków funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, aby było możliwe:
a) ograniczenie składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, b) wydzielanie odpadów niebezpiecznych z odpadów komunalnych,
c) osiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych,
3) zapewnianie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami lub przedsiębiorcami instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania
odpadów komunalnych albo zapewnienie warunków do budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów
komunalnych przez przedsiębiorców,
423 Uchwała Senatu z dnia 22 lipca 2005 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 4338).
424 Zapis stenograficzny (1895) ze wspólnego posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska (147.) oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej (219.) w dniu 20 lipca 2005 r.
425 Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1458.
169 4) zapewnianie warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających
biodegradacji kierowanych do składowania:
a) do dnia 31 grudnia 2010 r. – do nie więcej niż 75 % wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,
b) do dnia 31 grudnia 2013 r. – do nie więcej niż 50 % wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,
c) do dnia 31 grudnia 2020 r. – do nie więcej niż 35 % wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.”
Z uwagi na ubogie instrumentarium regulacyjne, wynikające z omawianego powyżej braku rozszerzenia treści art. 6a, obowiązki wskazane w ramach pkt 1-3 miały charakter niejako blankietowy. Inaczej określić należy – kluczowy z punktu widzenia tematyki niniejszego rozdziału – przypisany gminie w ramach pkt 4 obowiązek osiągnięcia wymiernego celu środowiskowego w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi (w odniesieniu do odpadów ulegających biodegradacji). Stanowił on pierwsze w historii polskiego prawodawstwa bezpośrednie zobowiązanie samorządu gminnego do osiągnięcia mierzalnych efektów organizowanej przez nią gospodarki odpadami. W ujęciu systematyki norm
proponowanej w ramach podrozdziału 3.2 niniejszej pracy, zapis art. 16a pkt 4 ustawy o odpadach określony zostałby mianem normy taktycznej, tj. normy stanowiącej efekt analiz
zakresu, w jakim możliwa jest realizacja określonej normy strategicznej (w tym przypadku rozumianej jako ogólna dyrektywa zmniejszania ilości odpadów kierowanych do składowania).
Wskazany powyżej cel stanowił odzwierciedlenie wymagań Dyrektywy składowiskowej w zakresie ograniczania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych
do składowania (uwzględniających stosowny okres przejściowy wynikający z zapisów Traktatu Akcesyjnego426). Przełomowy charakter omawianego przepisu wynikał z tego faktu, iż gmina została zobowiązana do aktywnego poszukiwania metod umożliwiających osiągnięcie wyszczególnionego powyżej celu (niejednorodnych w przypadku poszczególnych samorządów). Ten rodzaj konstruowania normy środowiskowej, tj. położenie nacisku na efekt ekologiczny, nie zaś metody jego osiągniecia, stanowił nową jakość w polskim
426 Traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki
Słowenii, Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, Załącznik XII pkt 13 lit. B ppkt 3 (Dz. U. L 236 z 23.9.2003, s. 17).
170 prawodawstwie dotyczącym gminnej gospodarki odpadami komunalnymi. Skutkował on przerzuceniem na gminę inicjatywy w zakresie kreowania warunków do osiągnięcia wyznaczonego efektu.
W tym kontekście należy wskazać, iż możliwość osiągniecia wymaganego stopnia redukcji
ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania w niewątpliwy sposób uzależniona była od potencjału technologicznego podmiotów
funkcjonujących na rynku gospodarki odpadami. Jak wynika z danych statystycznych
Eurostat, wskazanych w podrozdziale 6.1, implementacja Dyrektywy składowiskowej w Państwach Członkowskich Wspólnoty Europejskiej prowadziła m.in. do istotnego
przyrostu termicznego przekształcania odpadów, stanowiącego naturalny wręcz proces zamienny w stosunku do składowania odpadów komunalnych. Z tego względu, optymizmu nie mógł budzić fakt, iż w okresie uchwalania omawianej nowelizacji ustawy o odpadach, w Polsce funkcjonowała wyłącznie jedna spalarnia odpadów komunalnych, tj. powstały w 2000 r. Zakład Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych w Warszawie (cechujący się ponadto relatywnie niską przepustowością, wynoszącą zaledwie ok. 40 tys. Mg/rok).
Powyższe oznaczało konieczność wdrożenia szczególnie intensywnych działań inwestycyjnych, pozwalających na odwrócenie dotychczasowych trendów w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi (opartego wówczas niemal w pełni na ich składowaniu).
Z racji charakterystyki finansowej i technologicznej projektów inwestycyjnych dotyczących budowy instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, wymagających nakładów rzędu kilkudziesięciu do kilkuset milionów złotych oraz stabilnego wolumenu odpadów komunalnych kierowanych do przetwarzania w danej instalacji w okresie jej technicznej trwałości (sięgającej kilkunastu lat), ówczesny stan regulacyjny stanowił istotne utrudnienie w realizacji tego rodzaju projektów. Rynek przetwarzania odpadów komunalnych posiadał
wysoce zróżnicowaną strukturę w zależności od danego regionu kraju. Wdrożenie – wraz z upadkiem RPL – rozwiązań wolnorynkowych skutkowało znaczącą ilością podmiotów
prywatnych prowadzących działalność w zakresie odbierania oraz przetwarzania odpadów komunalnych. Względem przedsiębiorstw tych gmina nie dysponowała stosownymi instrumentami do ingerowania w ich politykę inwestycyjną. Wpływ taki występował pośrednio względem spółek prawa handlowego z udziałem gminy oraz, bezpośrednio, względem gminnych zakładów budżetowych działających na omawianym rynku.
Jednocześnie, nawet i w przypadku podmiotów gminnych, aktualne pozostawały wspomniane czynniki powodzenia inwestycji, tj. dysponowanie odpowiednim kapitałem oraz
„strumieniem odpadów”. Charakterystykę ówczesnego rynku gospodarki odpadami w sposób obrazowy przedstawia poniższy schemat.
171
Rysunek 7 Rynek gospodarki odpadami w okresie wejścia w życie obowiązku redukcji ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania
Źródło: opracowanie własne.
Schemat ten unaocznia następujące procesy rynkowe aktualne w okresie wejścia w życie omawianych powyżej przepisów nowelizujących ustawę o odpadach:
a) właściciel nieruchomości 1 symbolizuje – stosunkowo wówczas znaczną – grupę podmiotów nierealizujących ustawowego obowiązku zawarcia umowy z podmiotem odbierającym odpady komunalne (właściciele ci znacznej mierze przyczyniali się do powstawania „dzikich wysypisk”, jednocześnie zaś – pomniejszali całościowy strumień odpadów dostępnych do legalnego przetworzenia w istniejących – lub projektowanych – instalacjach),
b) podmiot operujący instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych 1 symbolizuje grupę podmiotów, które z określonych względów (m.in. wysokich kosztów zagospodarowania odpadów, skutkujących niską atrakcyjnością świadczonych usług w porównaniu do – mniej zaawansowanych technologicznie – instalacji generujących niższe koszty) posiadały niski lub znikomy na rynku
b) podmiot operujący instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych 1 symbolizuje grupę podmiotów, które z określonych względów (m.in. wysokich kosztów zagospodarowania odpadów, skutkujących niską atrakcyjnością świadczonych usług w porównaniu do – mniej zaawansowanych technologicznie – instalacji generujących niższe koszty) posiadały niski lub znikomy na rynku