System zadań publicznych w kontekście form i metod działania administracji administracji

Problematyka charakterystyki konstrukcyjnej zadań publicznych, tj. spektrum środków, które przysługują administracji w celu realizacji jej zadań, wchodzi w zakres zagadnienia form działania administracji.

Zagadnienie form działania administracji stanowi jedną z centralnych instytucji prawa administracyjnego. W ujęciu jednego z pierwszych badaczy tego zagadnienia, J. Starościaka, formy działania administracji stanowią prawnie określone typy konkretnych czynności organów administracji¹²². Definicja ta przeniknęła do licznych opracowań teoretycznych¹²³, stając się podstawą do dalszych rozważań w tym zakresie. Wśród nowszych ujęć tego zagadnienia należy wskazać na definicję autorstwa K. Ziemskiego, zgodnie z którą „formą prawną działania administracji jest wyodrębniony bądź dający się wyodrębnić, prawem określony, o utrwalonych cechach typ czynności konwencjonalnej bądź faktycznej, bądź zespół takich czynności określonego, powołanego do wykonywania zadań z zakresu

administracji publicznej podmiotu (bądź zespołu podmiotów) w celu wypełnienia zadań z zakresu administracji publicznej”¹²⁴.

W doktrynie polskiego prawa administracyjnego nie ustają rozważania dotyczące klasyfikacji form działania administracji. Wydaje się, iż dokonanie ostatecznej klasyfikacji tychże form nie jest zadaniem możliwym, z uwagi na ciągłą ewolucję środków, przy pomocy których działa administracja¹²⁵.

Pionierska klasyfikacja form działania administracji autorstwa M. Zimmermanna koncentrowała się na rozróżnieniu dwu podstawowych ich kategorii, tj. działań prawnych oraz działań faktycznych. W obrębie działań prawnych autor ten lokował:

a) akty normatywne administracji, b) akty administracyjne,

c) akty prawa cywilnego,

122 J. Starościak, Prawne formy i metody działania administracji (w:) T. Rabska, J. Łętowski (red.) System prawa administracyjnego. Tom III, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978, s. 40.

123 M.in.: M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawne formy działania administracji (w:) M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2001, s. 287; E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 94;

E. Olejniczak-Szałowska, Prawne formy działania administracji (w:) Z. Duniewska (red.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002, s. 349.

124 K. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji, Poznań 2005, s. 138.

125 E. Pierzchała, Czynniki… (w:) Ewolucja…, s. 223-229.; M. Janik, Biurokracja a nowe formy działania administracji, (w:) Ewolucja…, s. 119-125; K. Kłosowska, Ewolucja czynności faktycznych administracji, (w:) Ewolucja…, s. 165-179.

46 d) czynności egzekucyjne¹²⁶.

Alternatywna koncepcja podziału form działania administracji opracowana przez J. Starościaka zakładała przyporządkowanie ich dwu odrębnym sferom funkcjonowania administracji, tj. sferze zewnętrznej („działanie organów wobec osób i jednostek organizacyjnych nie powiązanych z organem działającym służbową podległością”) oraz wewnętrznej („działalność organu w ramach organizacyjnych określonego zespołu organów administracyjnych”). Do form stosowanych w sferze zewnętrznej J. Starościak zaliczał:

1) stanowienie ogólnie obowiązujących przepisów, 2) wydawanie aktów administracyjnych,

3) zawieranie porozumień administracyjnych, 4) zawieranie umów,

5) prowadzenie działalności społeczno-organizatorskiej, 6) wykonywanie czynności materialno-technicznych.

Z kolei w ramach sfery wewnętrznej ujmował on:

1) wydawanie poleceń służbowych,

2) prowadzenie działalności społeczno-organizatorskiej, 3) wykonywanie czynności materialno-technicznych¹²⁷.

Odmienne kryterium podziału form działania administracji wyróżnił E. Ochendowski.

Zgodnie z jego poglądem, formy te można podzielić na mające charakter czynności prawnych oraz inne działania administracji. Autor ten wskazał, iż tym, co odróżnia obie kategorie jest kwestia zamiaru wywołania skutków prawnych. Jak argumentuje E. Ochendowski, zamiar ten charakteryzuje jedynie formy zaklasyfikowane do kategorii pierwszej, natomiast w przypadku form z kategorii drugiej skutki prawne mogą wystąpić jedynie ubocznie, jako efekt realizacji działań ukierunkowanych na inne cele¹²⁸.

Oryginalną koncepcję klasyfikowania form działania administracji zaproponował A. Błaś.

Autor ten sformułował podział tychże form według następującego klucza:

1) formy działań o charakterze wykonawczym, podejmowane wyłącznie na podstawie

wyraźnych przepisów prawa administracyjnego materialnego, ustrojowego i procesowego,

126 M. Zimmermann, Formy działania administracji państwowej. Akt administracyjny (w:) W. Brzeziński, M. Jaroszyński, M. Zimmermann, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna. Warszawa 1956, s. 320-325.

127 J. Starościak, Prawne… (w:) T. Rabska, J. Łętowski (red.) System…, s. 45.

128 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 159-163 – podaję za Z. Cieślak (red.), Nauka…, s. 101.

47 2) formy działań o charakterze twórczym, podejmowane w oparciu minimum regulacji

wynikającej z ogólnych przepisów kompetencyjnych oraz norm ustrojowych¹²⁹.

Niezależnie od zróżnicowanego podejścia do zasad klasyfikowania form działania administracji, przedstawiciele doktryny w sposób zbliżony formułują typy występujących

form działania. W ramach systematyki zaproponowanej przez J. Zimmermanna¹³⁰, do katalogu tychże form zaliczają się:

a) akty administracyjne,

b) akty i czynności egzekucyjne,

c) działania bezpośrednio zobowiązujące, d) umowy cywilnoprawne,

e) umowy administracyjne, f) ugody administracyjne,

g) przyrzeczenia administracyjne, h) działania społeczno-organizatorskie, i) działania materialno-techniczne, j) bezczynność administracji, k) milczenie administracji.

Z punktu widzenia realizacji zadań publicznych, wyżej określone formy działania stanowią dla administracji niezbędne środki, przy pomocy których może ona wykonywać stawiane przed nią obowiązki. Z uwagi na złożoność procesów, w których uczestniczy administracja, realizacja jej zadań wymaga umiejętnego łączenia różnorodnych form działania w ramach uporządkowanych układów. Ta swoista powinność administracji stała się przedmiotem zainteresowania doktryny, w ramach której wypracowano pojęcie tzw. metod działania administracji. Autorem klasycznej definicji tego pojęcia jest J. Starościak, który metody działania administracji określał jako „logicznie i świadomie z sobą powiązany ciąg występowania określonych prawnych form w rozwiązywaniu przez administrację postawionych przez nią zadań”¹³¹. T. Skoczny przyjmuje natomiast, iż metody te stanowią umyślny dobór zasobów i środków działania oraz zgodną z zamierzeniem kolejność ich stosowania. Charakteryzuje je on ponadto jako celowe ciągi działań prawnych i faktycznych oraz zestawy środków rzeczowych służące do systematycznego zaspokajania konkretnych potrzeb obywateli¹³².

129 A. Błaś – podaję za Z. Duniewska (red.), Prawo…, s. 379-380.

130 J. Zimmermann, Prawo…, s. 369-450.

131 J. Starościak, Prawne… (w:) T. Rabska, J. Łętowski (red.) System…, s. 40-41.

132 T. Skoczny, Z zagadnień teorii metod i form działania administracji państwowej, Państwo i Prawo 1982, z. 3-4, s. 184 – podaję za J. Łukasiewicz, Słowo o metodach działania administracji publicznej (w:) L. Zacharko (red.), A. Matan, G. Łaszczyca, Ewolucja…, s. 199.

48 W ramach rozbudowanego katalogu metod działania administracji wyróżnia się:

a) metodę przekonywania polegającą na stosowaniu form niezabezpieczonych możliwością użycia przymusu państwowego,

b) metodę przymusu polegającą na stosowaniu form działania zabezpieczonych możliwością użycia przymusu państwowego,

c) metodę podejmowania działalności prewencyjnej mającą tworzyć ogólne warunki, które przeciwstawiają się lub zapobiegają występowaniu zjawisk niekorzystnych, np. z perspektywy porządku, bezpieczeństwa publicznego,

d) metodę oddziaływania ekonomicznego polegającą na stosowaniu form działania o charakterze ekonomicznym, które mogą być zabezpieczone przymusem państwowym, ale nie muszą,

e) metodę generalnego rozwiązywania zagadnienia lub rozwiązywania cząstkowego albo sekwencyjnego,

f) metodę cywilistyczną, która oznacza sposób postępowania przy rozwiązywana spraw bądź sytuacji za pomocą form prawa cywilnego,

g) metodę oddziaływania socjologicznego, która przyjmuje, że na wybór pożądanego zachowania jednostki mają wpływ czynniki społeczne¹³³.

Jak wynika z przytoczonych wyżej definicji, metody działania administracji mają charakter

„wewnętrzny”, z uwagi na fakt, iż są wypracowywane przez samą administrację, w oparciu o zaobserwowane prawidłowości bądź analizy prognostyczne. Płynącymi „z zewnątrz”

naturalnymi ograniczeniami dla tego procesu są powoływane wyżej wymogi zasady działania na podstawie przepisów prawa. W efekcie, niedoskonałości stanowionego prawa mają daleko

idące odzwierciedlenie w jakości działania administracji. Niezależnie bowiem od tego, iż administracja działając twórczo wykształca możliwie efektywne modele funkcjonowania,

prawdziwym impulsem dla skuteczności jej funkcjonowania są zawarte już na poziomie prawa powszechnie obowiązującego pragmatyczne schematy realizacji postawionych przed nią celów¹³⁴, uporządkowane w wieloelementowe konglomeraty spójnych względem siebie działań wykonawczych¹³⁵. Metodologia budowy tego rodzaju schematów, ujęta

133 Z. Cieślak, Nauka…, s. 93.

134 W. Dawidowicz, Zagadnienia teorii organizacji i kierowania w administracji państwowej, Warszawa 1972, s. 69.

135 Inne ujęcie tego problemu prezentują J. Łukasiewicz i A. Błaś, którzy argumentują, iż z punktu widzenia efektywności funkcjonowania administracji istotne jest zapewnienie jej możliwości elastycznego doboru środków działania, sprowadzające się do braku formalizowania metod wykonywania przez nią zadań (rozumianych jako uporządkowane ciągi form działania administracji) – J. Łukasiewicz, Słowo o metodach działania administracji publicznej (w:) L. Zacharko (red.), A. Matan, G. Łaszczyca, Ewolucja…, s. 201; A. Błaś wskazuje, iż pełna regulacja w tym zakresie:

1) jest skazana na niepowodzenie, ponieważ nie da się przewidzieć i unormować wszystkich możliwych przyszłych sytuacji,

2) nie jest możliwa, ponieważ zawsze istnieją działania nieformalne,

3) nie jest celowa, gdyż działania nieformalne spełniają również pozytywną rolę, 4) nie jest konieczna, gdyż pozytywną rolę pełnią normy pozaprawne,

49 w postulowaną przeze mnie koncepcję systemu zadań publicznych, stanowi przedmiot dalszych rozważań.

3.3.2 Konstrukcja systemu zadań publicznych w kontekście funkcji zarządzania