7. Charakterystyka systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w kontekście koncepcji systemu zadań publicznych kontekście koncepcji systemu zadań publicznych
7.2 Klasyfikacja zadań publicznych realizowanych przez gminę w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi systemu gospodarowania odpadami komunalnymi
7.2.1 Wprowadzenie
Problematyka klasyfikacji zadań publicznych realizowanych przez gminę w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi stanowi – od przyjęcia ustawy z dnia 1 lipca 2011 r.
o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw – istotne pole zainteresowania doktryny prawa ochrony środowiska. W celu zobrazowania poglądów prezentowanych w tym zakresie, należy przytoczyć nadaną powołaną ustawą treść art. 3 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącą punkt wyjścia dla rozważań doktrynalnych dotyczących przedmiotowej klasyfikacji:
„Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności:
1) tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie
odpowiednich jednostek organizacyjnych;
2) zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami:
193 a) regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych,
b) stacji zlewnych, w przypadku gdy podłączenie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty,
c) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części,
d) szaletów publicznych;
3) obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi;
4) nadzorują gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości;
5) ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej
następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających
biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji;
6) tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, w tym wskazują miejsca, w których mogą być prowadzone zbiórki zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego pochodzącego z gospodarstw domowych;
7) zapewniają osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;
8) prowadzą działania informacyjne i edukacyjne w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych;
9) udostępniają na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacje o:
a) podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy, zawierające firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię,
nazwisko i adres podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości,
b) miejscach zagospodarowania przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania,
c) osiągniętych przez gminę oraz podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, które nie działają na podstawie umowy, o której
mowa w art. 6f ust. 1, i nie świadczą takiej usługi w trybie zamówienia
194 z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, w danym roku kalendarzowym
wymaganych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych
ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,
d) punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zawierające:
firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
adresy punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie danej gminy, wraz ze wskazaniem godzin przyjmowania odpadów,
e) zbierających zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny pochodzący z gospodarstw domowych, o których mowa w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r.
o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495, z późn. zm.), zawierające:
firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres zbierającego zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny,
adresy punktów zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego na terenie danej gminy;
10) dokonują corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi, w celu weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym:
a) możliwości przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania,
b) potrzeb inwestycyjnych związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi,
c) kosztów poniesionych w związku z odbieraniem, odzyskiem, recyklingiem i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych,
d) liczby mieszkańców,
e) liczby właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, w imieniu których gmina powinna podjąć działania, o których
mowa w art. 6 ust. 6-12,
f) ilości odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie gminy,
g) ilości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania odbieranych z terenu gminy;
11) zapobiegają zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez: zbieranie i pozbywanie się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4, błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości
195 oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu pojemnikach ustawionych na chodniku;
12) utrzymują czystość i porządek na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz które są położone na jej obszarze przy drogach publicznych bez względu na kategorię tych dróg;
13) określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych;
14) organizują ochronę przed bezdomnymi zwierzętami na zasadach określonych w odrębnych przepisach;
15) zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie;
16) znakują obszary dotknięte lub zagrożone chorobą zakaźną zwierząt”.
W wyniku analizy powyższego katalogu, W. Radecki462 sformułował klasyfikację obejmującą następujące kategorie działań gminnych w obrębie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi:
1) działania organizatorskie (pkt 1-7),
2) działania informacyjne i edukacyjne (pkt 8 i 9), 3) działania analityczne (pkt 10).
Wskazane dalej zadania z zakresu utrzymania czystości na terenie ulic, placów, terenów otwartych oraz przystanków komunikacyjnych (pkt 11 i 12) oraz zadania dotyczące zwierząt domowych (pkt 13-16) nie zostały – z oczywistych względów – określone przez tego autora jako wchodzące w zakres omawianego systemu.
Klasyfikacja ta została co do zasady zaaprobowana przez B. Rakoczego463, który – kategoryzując zadania związane z całościową dziedziną utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – wyróżnił:
1) działania organizatorskie gminy, 2) działania informacyjne i edukacyjne, 3) działania analityczne,
4) obowiązki gminy w zakresie ochrony zwierząt i ochrony przed zwierzętami, 5) zadania prawodawcze gminy.
Ostatni z elementów klasyfikacji zadań gminnych autorstwa B. Rakoczego nawiązuje do aspektu, który uważam za kluczowy dla podejmowanej przeze mnie próby kategoryzowania
462 W. Radecki, Utrzymanie…, s. 104-108.
463 B. Rakoczy, Utrzymanie czystości i porządku w gminie w prawie polskim, Warszawa 2013, s. 72-101.
196 omawianych zadań. Odmiennie bowiem od metody zastosowanej przez W. Radeckiego, element ten obejmuje bowiem zadania wykraczające poza pozornie wyczerpujący katalog
zawarty w ramach art. 3 ust. 2 ustawy. Wynika to z faktu, iż w ramach kategorii określonej w pkt 5, B. Rakoczy odnosi się do określonego art. 4 ust. 1 ustawy obowiązku uchwalenia
przez organ stanowiący gminy kluczowego aktu prawa miejscowego dotyczącego dziedziny utrzymania czystości, jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
O ile podejście prezentowane przez B. Rakoczego jest słuszne co do swego kierunku, to nie prowadzi ono jednak do identyfikacji pełnego zakresu zadań przypisanych gminie zarówno w zakresie utrzymania czystości i porządku, jak i w odniesieniu do – stanowiącego jego element – systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Opiera się ono bowiem na wyłącznej analizie niewyczerpującego w tym zakresie Rozdziału 2 – Zadania gmin, bez uwzględnienia innych rozdziałów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiących źródło dalszych zadań gminnych z tego obszaru.
Na potrzeby dalszych rozważań zmierzających do zaproponowania odrębnej klasyfikacji, należy przytoczyć pozostałe powołane przez B. Rakoczego koncepcje doktrynalne dotyczące kategoryzacji zadań gminnych w zakresie utrzymania czystości i porządku (z uwagi na okres ich sformułowania – nie odnoszące się bezpośrednio do tematyki systemu gospodarowania
odpadami komunalnymi w kształcie nadanym nowelizacją z dnia 1 lipca 2011 r.). Niektóre z nich zostały uprzednio zarysowane w ramach podrozdziału 3.3 niniejszej pracy.
W ujęciu M. Górskiego, zadania te podzielić można na:
1) zadania organizatorskie,
2) zadania bezpośrednio wykonawcze, 3) zadania reglamentacyjne,
4) zadania kontrolno-nadzorcze464.
Inspirowana przedmiotowym podziałem, A. Barczak proponuje klasyfikację, według której zadania te dzielą się na:
1) zadania o charakterze organizatorskim,
2) zadania o charakterze bezpośrednio wykonawczym, 3) zadania o charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym, 4) zadania o charakterze kontrolno-nadzorczym465.
464 M. Górski, Zadania gmin w zakresie utrzymania porządku i czystości oraz postępowania z odpadami komunalnymi w świetle nowych rozwiązań prawnych (w:) S. Dolata (red.), Funkcjonowanie samorządu terytorialnego – doświadczenia i perspektywy, t. I, Opole 1998, s. 551-568; podaję za B. Rakoczy, Utrzymanie…, s. 69.
465 A. Barczak, Zadania…, s. 113 i n.; podaję za B. Rakoczy, Utrzymanie…, s. 69.
197 Odmienny podział zaproponowany został przez J. Jerzmańskiego, którego klasyfikacja – nie zawężona do samych tylko zadań gminnych – przyjęła następujący kształt:
1) podstawowe zadania organizacyjne gminy, 2) kompetencje prawodawcze gmin,
3) obowiązki właścicieli nieruchomości,
4) warunki udzielania zezwoleń na świadczenie usług, 5) sankcje karne i administracyjne466.
Charakterystyczne dla powyższych ujęć jest holistyczne (z punktu widzenia analizy materii
ustawowej) podejście wskazanych autorów do zagadnienia identyfikacji zadań gminnych w zakresie utrzymania czystości – wykraczające poza zakres Rozdziału 2. Wyraża się to
przykładowo faktem, iż wszystkie trzy klasyfikacje obejmują zadania reglamentacyjne, odnoszące się do tematyki regulowania przez gminę dostępu podmiotów gospodarczych do rynku świadczenia usług w zakresie utrzymania czystości. Zadania te, nie wskazane w ramach art. 3 ust. 2 ustawy, pierwotnie ujmowane były w Rozdziale 4 – Warunki udzielania zezwoleń na świadczenie usług, a obecnie regulowane są również przepisami Rozdziału 4a – Warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych.
Dostrzeżenie ich roli, jako zadań pozostających w ścisłym związku z zadaniami bezpośrednio wykonawczymi, świadczy o identyfikowaniu systemowego powiązania poszczególnych elementów ustawy.
Także i zadania kontrolno-nadzorcze, jedynie szczątkowo regulowane art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy, znajdują szersze podstawy w innych postanowieniach analizowanego aktu prawnego (w tym w ramach Rozdziału 4c – Kontrola).
Zderzenie metod klasyfikacji zaprezentowanych przez W. Radeckiego i B. Rakoczego oraz M. Górskiego, A. Barczak i J. Jerzmańskiego – przy uwzględnieniu stosownych zmian prawnych, które zaszły od czasu formułowania zestawów zadań gminnych przez ostatnich trzech powołanych autorów – pozwala na zaproponowanie kolejnego spojrzenia na
kategoryzację zadań gmin w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.
W postulowanym przeze mnie kształcie obejmuje ona:
1) zadania organizatorskie,
2) zadania w zakresie finansowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, 3) zadania informacyjno-edukacyjne,
4) zadania kontrolne i nadzorcze, 5) zadania analityczne.
466 J. Jerzmański (w:) J. Stelmasiak (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2010, s. 340-341; podaję za B. Rakoczy, Utrzymanie…, s. 69.
198
Proponowana klasyfikacja zadań, oparta na identyfikacji szczegółowo omawianych w poniższych podrozdziałach obowiązków i uprawnień gminy w zakresie gospodarowania
odpadami komunalnymi (wywodzonych zarówno z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach, jak i szeregu uzupełniających ją aktów prawnych), pozostaje w związku z wyznaczonymi na bazie teorii zarządzania elementami modelowego systemu zadań
publicznych, o którym mowa w Części I niniejszej pracy (obejmującego zadania analityczne, organizatorskie, kierunkujące oraz kontrolne). Jednocześnie, przybiera ona swoisty charakter, co wynika z rodzaju usługi publicznej, której dotyczy. Przykładowo, charakterystyka tejże usługi skutkuje w moim przekonaniu potrzebą wyraźnego oddzielenia specyficznych zadań związanych z zapewnianiem finansowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi od pozostałych wyznaczonych kategorii zadań gminnych (co wynika z ustanowienia przez prawodawcę dedykowanego źródła finansowania usługi gospodarowania odpadami komunalnymi).
Jednocześnie, nawiązując do zagadnień omawianych w odniesieniu do zakresu swobody organizatorskiej samorządu gminnego (podrozdział 5.2.3.2), opowiadam się za obejmowaniem wyszczególnionym powyżej katalogiem zarówno zadań przypisanych bezpośrednio gminie, jak i wyznaczonych dla poszczególnych jej organów. Wynika to m.in.
z faktu, iż podział na oba typy zadań nie w każdym prawnie wskazanym przypadku wydaje
się być w pełni umotywowany funkcjonalnie, co skłania do postrzegania ich raczej w charakterze jednorodnej całości, niż jako odmiennych kategorii.
Jak wskazano powyżej – celem dalszej analizy jest stwierdzenie, czy, poza podobieństwem kategorialnym w stosunku do elementów proponowanego modelu systemu zadań publicznych, zadania wyznaczone w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi rzeczywiście wpisują się w ten model pod względem ich spójności oraz wzajemnej komplementarności. W tym celu konieczne jest uwzględnienie zarówno brzmienia analizowanych przepisów prawnych, jak i sposobu ich funkcjonowania w ustalonej praktyce gminnej.
Dla zwiększenia przejrzystości dalszych rozważań, poniżej wyszczególniono kolejne
nowelizacje ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzające zmiany
w – traktowanym przeze mnie jako wyjściowe – brzmieniu ustawy wynikającym z nowelizacji uchwalonej dnia 1 lipca 2011 r., wprowadzającej do porządku prawnego pojęcie
systemu gospodarowania odpadami komunalnymi:
1) ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach467 (nowelizacja I),
467 Dz. U. z 2011 r. Nr 230, poz. 1373.
199 2) ustawa z dnia 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej
oraz niektórych innych ustaw468 (nowelizacja II),
3) ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (nowelizacja III),
4) ustawa z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach469 (nowelizacja IV),
5) ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (nowelizacja V),
6) ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw470 (nowelizacja VI),
7) ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw471 (nowelizacja VII),
8) ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw472 (nowelizacja VIII),
9) ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej473 (nowelizacja IX),
10) ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym474 (nowelizacja X),
11) ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach475 (nowelizacja XI),
12) ustawa z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw476 (nowelizacja XII),
13) ustawa z dnia 7 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (nowelizacja XIII)477,
14) ustawa z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (nowelizacja XIV).
468 Dz. U. z 2012 r. poz. 951.
469 Dz. U. z 2013 r. poz. 228.
470 Dz. U. z 2015 r. poz. 87.
471 Dz. U. z 2015 r. poz. 122.
472 Dz. U. z 2015 r. poz. 1045.
473 Dz. U. z 2015 r. poz. 1269.
474 Dz. U. z 2015 r. poz. 1688.
475 Dz. U. z 2015 r. poz. 1793.
476 Dz. U. z 2016 r. poz. 1020.
477 Dz. U. z 2016 r. poz. 1250.
200 7.2.2 Zadania organizatorskie
7.2.2.1 Wprowadzenie
Zadania organizatorskie stanowią szczególną kategorię zadań gminy w zakresie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, jako że służą one stworzeniu swoistej „obudowy”
tegoż systemu, zarówno na płaszczyźnie instytucjonalnej, technicznej, jak i formalnej.
Pod pojęciem płaszczyzny instytucjonalnej rozumiem w tym przypadku sferę organizowania zadań podmiotów wykonujących działania na rzecz funkcjonowania systemu (stanowiących bądź element administracji publicznej, bądź też angażowanych przez nią – bezpośrednio lub pośrednio – na cele realizacji usług w ramach systemu).
Płaszczyznę techniczną interpretuję z kolei jako obszar obejmujący zagadnienia merytoryczne z zakresu gospodarki odpadami, niezbędne do uwzględnienia w procesie formułowania optymalnego modelu systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.
Płaszczyzna formalna stanowi natomiast, w proponowanym przeze mnie ujęciu, sferę regulacji prawnych przyjmowanych przez gminę na potrzeby organizacji obranego modelu funkcjonowania systemu.
Szczegółowy zakres zadań organizatorskich realizowanych w obrębie każdej z wyszczególnionych płaszczyzn stanowi przedmiot dalszej analizy.
7.2.2.2 Zadania organizatorskie na płaszczyźnie instytucjonalnej
Kluczowym zadaniem organizatorskim na płaszczyźnie instytucjonalnej jest wskazane w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tworzenie
warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewnianie wykonania tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych.
W celu prawidłowej interpretacji powyższego zadania, konieczne jest określenie zakresu
„prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy” w kontekście systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Prace te (określone jako poszczególne usługi) wskazano na poniższym schemacie.