4) cele operacyjne – służące określeniu codziennych działań mających zapewnić realizację celów taktycznych
3.3.2 Konstrukcja systemu zadań publicznych w kontekście funkcji zarządzania .1 Wprowadzenie .1 Wprowadzenie
Problematyka budowy zadań publicznych według logiki proponowanej w ramach koncepcji systemu zadań publicznych pozostaje dotychczas poza zakresem zainteresowania doktryny prawa administracyjnego, z uwagi na fakt, iż co do zasady jest to obszar przynależny nauce polityki administracyjnej136, poświęconej – według charakterystyki autorstwa M. Kuleszy oraz D. Sześciło – poszukiwaniu optymalnych środków technicznych i organizacyjnych służących wykonywaniu zadań publicznych137. Badania bliskie tej tematyce prowadzone są również na gruncie nauki administracji138. Wydaje się jednakże, iż uzasadnione jest podjęcie próby sformułowania teoretycznoprawnych podstaw budowy zadań publicznych według tej metodologii. W obliczu stosunkowo niskiej jakości prawa administracyjnego, zdaje się to być bowiem zaniedbany element zasad techniki prawodawczej.
W odniesieniu do powołanego zagadnienia, szczególnie przydatne jest wzięcie pod uwagę dorobku teorii zarządzania organizacjami. Stanowi ona bowiem źródło wiedzy na temat obiektywnych uwarunkowań organizacyjnych, umożliwiających skuteczne realizowanie zamierzeń grupowych. Podwaliny pod współczesne rozważania w tym zakresie położył H. Fayol, wybitny XIX-wieczny klasyk tzw. zarządzania administracyjnego, ukierunkowanego na zwiększenie efektywności przedsiębiorstw przemysłowych. Ze swoich obserwacji dotyczących praktyki zarządzania jednostkami gospodarczymi wyciągnął on użyteczne uogólnienia, które weszły do kanonu pierwotnej nauki zarządzania.
W szczególności na uwagę zasługują wyszczególnione przez H. Fayola klasyczne funkcje zarządzania, rozumiane jako elementy procesu zarządczego. Wyróżnił on:
5) byłaby szkodliwa, ponieważ osłabia inicjatywę i powoduje nadmiar kontroli – A. Błaś, Wewnętrzne działanie organizacyjne administracji państwowej – problem regulacji prawnej, Acta Universitatis Wratislaviensis Nr 648, Prawo CXII, Wrocław 1985, s. 46-47.
Pogląd ten uznać należy za słuszny i zgodny z praktyką funkcjonowania administracji. Jednocześnie, jego akceptacja nie wyklucza przyjęcia, iż w kontekście metod działania administracji dopuszczalne jest pewne minimum regulacji, porządkujące jej funkcjonowanie w oparciu o zasady płynące z prakseologii. Dodatkowo, regulacja taka powinna być budowana w sposób zapewniający eliminację faktycznej niewykonalności zadań stawianych przed administracją. Służyć temu mogą odpowiednie techniki analityczne, w tym tzw. test wykonalności aktu prawnego, o którym mowa w rozdziale 4 niniejszej pracy.
136 Polityka administracyjna wraz z nauką administracji oraz nauką prawa administracyjnego stanowią elementy
trójpodziału nauk o administracji wykreowanego w doktrynie europejskiej na przełomie XIX i XX wieku i upowszechnionego pracą Die Zukunft der Verwal-tungswissenschaft autorstwa F. Stier-Somlo.
137 M. Kulesza, D. Sześciło, Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne, Warszawa 2013, s. 18.
138 A. Chrisidu-Budnik (red.), J. Korczak, A. Pakuła, J. Supernat, Nauka organizacji i zarządzania, Wrocław 2005; Z. Władek, Organizacja i zarządzanie w administracji publicznej, Warszawa 2013.
50 a) funkcję przewidywania (prévoyance),
b) funkcję organizowania (organisation), c) funkcję rozkazywania (commandement), d) funkcję koordynowania (coordination), e) funkcję kontrolowania (contrôle).
Jak podaje K. Krzakiewicz, powołując się przy tym na fragmenty wydanej w 1916 r.
fundamentalnej pozycji H. Fayola Administracja przemysłowa i ogólna139, „przez przewidywanie rozumiał H. Fayol «badanie przyszłości» i «ustalanie stosownie do niej programu działania»; przez organizowanie – powoływanie do życia podwójnego organizmu:
materialnego i społecznego; rozkazywanie polega na «spowodowaniu funkcjonowania personelu»; funkcja koordynowania to «łączenie i jednoczesne harmonizowanie wszystkich czynności i wszystkich wysiłków»; natomiast zadaniem kontrolowania jest «czuwanie nad tym, aby się wszystko odbywało zgodnie z ustalonymi przepisami i wydanymi rozkazami»”140.
Zaproponowany przez H. Fayola katalog funkcji zarządzania przetrwał w zbliżonej postaci do czasów współczesnych. Jak wskazuje R.W. Griffin141, obecnie przyjmowany jest następujący podział tychże funkcji.
Rysunek 1 Funkcje zarządzania
Źródło: R.W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Warszawa 2013.
139 H. Fayol, Administration industrielle et générale, Paryż 1916 (polskie wydanie: Administracja przemysłowa i ogólna, Poznań 1947).
140 K. Krzakiewicz, Podstawy organizacji i zarządzania, Poznań 1994, s. 50.
141 R.W. Griffin, Podstawy…, s. 8.
51 Ideą wyszczególnienia wskazanych funkcji jest określenie, jakie procesy zarządcze powinny występować w ramach organizacji, aby możliwe było osiągnięcie optymalnych wyników zarządzania. Jak podkreśla się w literaturze142, dopiero przez łączne ich stosowanie (w znaczeniu logicznej kolejności podejmowania działań) zapewnia się prawidłowe funkcjonowanie organizacji – zgodnie z Arystotelesowską maksymą, iż w przypadku rzeczy, które składają się z części, całość nie jest jedynie ich prostym zbiorem, lecz rzeczą jakościowo inną, doskonalszą143.
Adaptując powyższe funkcje na potrzeby tworzenia modelowego systemu zadań publicznych, tj. zbioru działań administracji na rzecz realizacji określonego celu publicznego, można przyjąć, iż dla skuteczności tegoż systemu powinien on obejmować co najmniej:
a) zadania analityczne, b) zadania organizatorskie, c) zadania kierunkujące, d) zadania kontrolne.
3.3.2.2 Zadania analityczne
Koncepcja wyszczególnienia zadań analitycznych w ramach modelowego systemu zadań publicznych opiera się na przyjęciu, iż dla celowego funkcjonowania tegoż systemu konieczna jest realizacja w jego ramach funkcji planowania. Zgodnie z charakterystyką tejże funkcji autorstwa teoretyka zarzadzania K. Krzakiewicza, planowanie jest „odpowiedzią na niepewność kreowaną przez elementy otoczenia i stanowi warunek sprawnej realizacji procesu ciągłego dostosowywania organizacji do otoczenia”144. Zagadnienie bieżącego analizowania zmian zachodzących w otoczeniu można uznać za kluczowe dla prawidłowego wykonywania funkcji planowania. Należy podkreślić, iż planowanie jest w pewnym sensie procesem ciągłym, z uwagi na częste zmiany uwarunkowań społecznych oraz ekonomicznych, dotyczących wszelkiego typu organizacji, w tym administracji publicznej.
Jak wskazuje S.P. Robbins, planowanie stanowi środek przeciwdziałania marnotrawstwu i niepewności, wynikającym z ciągłych zmian otoczenia145.
Szczegółowej charakterystyki funkcji planowania dokonali H. Koontz oraz C. O’Donnell, którzy wskazali, iż funkcja ta wyraża się poprzez następujące zasady:
142 R.W. Griffin, Podstawy…, s. 8-9.
143 Arystoteles, Metafizyka, Księga VIII, cz. 6.
144 K. Krzakiewicz, Podstawy…, s. 51.
145 S.P. Robbins (w:) S.P. Robbins, D.A. DeCenzo, Podstawy zarządzania, Warszawa 2002, s. 132-133.
52 1) przyczynianie się do osiągania celów („Bez planu wszelka działalność staje się po prostu zbiorem działań podejmowanych przypadkowo, w wyniki czego powstaje wyłącznie chaos”),
2) prymat planowania (szczególna rola planowania względem pozostałych funkcji