Bardziej problematyczne od ustalenia definicji omawianego pojęcia wydaje się umiejscowienie norm kreujących zadania publiczne w systematyce norm prawa administracyjnego. Jak wykazano poniżej, wątpliwości w tym zakresie znajdują negatywne odzwierciedlenie w jakości legislacji administracyjnej.
Przyjmując za punkt wyjścia sformułowany przez W. Jakimowicza teoretyczny trójpodział typów norm prawa administracyjnego (normy kompetencyjne, normy postępowania – dzielące się na normy zadaniowe, normy określające formy działania, normy materialnoprawne i normy procesowe – oraz normy indywidualne)97, dostrzec można, iż brak jest kategorii, która w sposób wyczerpujący obejmowałaby rodzaj norm określających
„zachowania aparatu administracji konieczne do urzeczywistnienia określonego celu państwa, za pomocą wyznaczonych środków i form działania”. W szczególności, wbrew intuicji językowej, z zagadnieniem zadań publicznych, rozumianych jako środki wykonawcze
95 Z. Cieślak (red.), J. Bukowska, W. Federczyk, M. Klimaszewski, B. Majchrzak, Nauka administracji, Warszawa 2012, s. 14.
96 W 10/93, Dz. U. 1994 Nr 133, poz. 550.
97 W. Jakimowicz, Wykładnia…, s. 397-420.
35 niezbędne do osiągnięcia celu, związku nie posiada kategoria norm zadaniowych. Według powszechnie aprobowanej charakterystyki norm prawa administracyjnego autorstwa J. Filipka, normy te regulują cele i kierunki działania administracji, nie odnoszą się natomiast do „urządzeń lub przedsięwzięć” podejmowanych przez administrację publiczną98. W tym kontekście, określanie ich „zadaniowymi” prowadzi w mojej opinii do szkodliwej konfuzji pojęciowej. Polega ona na dostrzegalnym w praktyce prawodawczej „zlewaniu się” kategorii
„zadania” i „celu” w jeden bliżej nieokreślony konstrukt, odwołujący się zarówno do celów strategicznych regulacji, jak i zadań wykonawczych. Przykładem tego rodzaju niestarannej regulacji może być zwłaszcza art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym99, określający, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy oraz stanowiący, iż w szczególności zadania te obejmują sprawy:
1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,
2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,
4) działalności w zakresie telekomunikacji, 5) lokalnego transportu zbiorowego, 6) ochrony zdrowia,
7) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych, 8) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej,
9) gminnego budownictwa mieszkaniowego, 10) edukacji publicznej,
11) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,
12) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, 13) targowisk i hal targowych,
14) zieleni gminnej i zadrzewień, 15) cmentarzy gminnych,
16) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego,
17) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,
98 Odmiennie J. Zimmermann (w:) J. Zimmermann, Prawo…, s. 90.
99 t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm.
36 18) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej
i prawnej,
19) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej;
20) promocji gminy,
21) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie100,
22) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Istotne wątpliwości językowe może budzić już samo obejmowanie powyższym wyliczeniem m.in. „spraw wodociągów”, czy też „spraw cmentarzy gminnych”, jednakże najistotniejszą wadą przytoczonej regulacji wydaje się być brak konsekwencji konstrukcyjnej w określaniu
„zadań” gminy. Z jednej strony ustawodawca naznacza bowiem cele do osiągnięcia przez gminę, takie jak „zapewnienie kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej”,
„upowszechnianie idei samorządowej”, czy też „promocja gminy”, z drugiej zaś odnosi się do skonkretyzowanych działań o charakterze wykonawczym, np. „wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego”. W ten sposób zaciera się granica między celem (zamierzonym efektem) a zadaniem (środkiem wykonawczym do realizacji celu). Problem ten, zauważalny w szeregu regulacji materialnoprawnych, nie ma waloru wyłączenie teoretycznego – brak precyzji legislacyjnej w rozróżnianiu obu wskazanych kategorii staje się niejednokrotnie źródłem faktycznej „niewykonalności” regulacji (w wyniku braku jednoznacznego określenia celu i braku doboru adekwatnych dla jego realizacji zadań).
Odnalezieniu podstaw do realizacji zadań publicznych w ramach wspomnianego powyżej trójpodziału norm prawa administracyjnego nie sprzyja różnorodność działań, które wykonywane są przez administrację w celu realizacji jej zadań. Można przyjąć, iż źródłem tej różnorodności jest wieloaspektowość zagadnień regulowanych prawem administracyjnym oraz przyświecający każdego rodzaju regulacji administracyjnej zamiar wywołania lub utrzymania jakiegoś stanu rzeczy, tj. osiągnięcie społecznie oczekiwanego rezultatu w świecie zewnętrznym. Do uzyskania takiego rezultatu równie konieczne mogą okazać się, oparte na tradycyjnie rozumianych normach kompetencyjnych, działania administracji polegające na podejmowaniu doniosłych prawnie czynności konwencjonalnych, które, jak podnosi W. Jakimowicz, stanowią katalog zamknięty (np. wydawanie decyzji administracyjnych, postanowień itp.)101, jak i realizacja działań o całkowicie odmiennym charakterze,
stanowiących zwłaszcza czynności organizacyjno-zarządcze, znajdujące umocowanie
100 T.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1817.
101 W. Jakimowicz, Wykładnia…, s. 407.
37 w normach postępowania102, w tym wynikające z upoważnienia do podejmowania czynności poza sferą prawa administracyjnego103. Posługując się przykładem – utrzymanie ładu przestrzennego, stanowiące realizację interesu wspólnoty lokalnej, może być osiągnięte zarówno przez podejmowanie inicjowanych przez administrację działań rewitalizacyjnych, jak i przez wydawanie uwzględniających wymogi prawne decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z punktu widzenia interesu publicznego kluczowego znaczenia nie posiada charakter działań realizowanych przez administrację – istota leży w efekcie ich podejmowania.
Zaprezentowane powyżej trudności co do umiejscowienia norm kreujących zadania publiczne w ramach katalogu norm prawa administracyjnego mogą znajdować swe źródło w istotnych przeobrażeniach samej administracji w okresie od jej pierwotnego ukształtowania aż po dzień dzisiejszy. Administracja w modelu nowoczesnym, budowana na fundamencie XIX-wiecznego zbiurokratyzowanego państwa policyjnego, stała początkowo w głównej mierze przed zadaniem egzekwowania ścisłych nakazów i zakazów formułowanych przez scentralizowaną władzę, w marginalnym jedynie stopniu koncentrując się na działaniach
pozostających w sferze dominium. Obrazuje to przytoczony przez J. Piłsudskiego wyciąg z budżetu miasta Wilna na rok 1891104, określający niektóre z kategorii wydatków
budżetowych.
Tabela 1 Wyciąg z budżetu miasta Wilna – 1891 r.
Lp. Przedmiot Wysokość
5. Utrzymanie posiadłości miejskich 21 5,6 %
6. Ulice, ogrody, kanalizacja i oświetlenie 8,8 2,3 %
7. Oświata ludowa 7,1 1,9 %
8. Działalność sanitarno-medyczna 3,7 0,9 %
9. Filantropia 2,1 0,5 %
Źródło: „Przedświt” (maj 1893 r.).
Administracja europejska na ówczesnym etapie jej rozwoju operowała przede wszystkim środkami prawnymi dotyczącymi ingerencji w sferę działania jednostek. Było to usprawiedliwione funkcjonującym wówczas paradygmatem polityki państwowej, który dawał
102 Ibidem, s. 412.
103 A. Doliwa, Osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2012, s. 181.
104 J. Piłsudski, Pisma zbiorowe. Tom I, Warszawa 1937, s. 34-35. Wyciąg pochodzi z publikacji J. Piłsudskiego w czasopiśmie konspiracyjnym „Przedświt” (maj 1893 r.).
38 podstawy do szerokiej kontroli społeczeństwa oraz stosowania różnorodnych form represji.
Nieprzypadkowo na ten etap w historii przypada powstanie słynnego dzieła F. Kafki pt. Proces105, odzwierciedlającego daleko idącą represyjność ówczesnego modelu
funkcjonowania państwa.
Dwudziestowieczna ewolucja społeczno-gospodarcza, postępująca z różnorodnym natężeniem w ramach poszczególnych systemów geopolitycznych, doprowadziła do przewartościowania roli administracji i do odmiennego rozłożenia akcentów w zakresie jej działalności.
Egzemplifikacją zmian, jakie zaszły w rzeczywistości społecznej w wyniku wspomnianej ewolucji może być struktura podstawowych wydatków budżetu Gminy Miejskiej Kraków na rok 2014, określonych uchwałą nr XCIV/1390/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2013 r.
Tabela 2 Struktura wydatków Gminy Miejskiej Kraków według budżetu na rok 2014
Lp. Przedmiot Wysokość
5. Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego 316,62 8,0 % 6. Administracja publiczna (w tym
wynagrodzenia pracowników samorządowych)
211,91 5,03 %
7. Gospodarka mieszkaniowa 198,02 5,01 %
8. Obsługa długu publicznego 116,90 2,9 %
9. Kultura fizyczna 102,41 2,5 %
10. Komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej
41,31 1,0 %
11. Straż gminna 28,92 0,7 %
12. Obrona narodowa 0,006 0,0001 %
Źródło: opracowanie własne na podstawie uchwały nr XCIV/1390/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2013 r.
Mimo tak zasadniczej odmienności przedmiotów zainteresowania wczesnej oraz obecnej administracji, ugruntowane w doktrynie prawa administracyjnego prawidła konstrukcyjne, tj. modele norm tworzących to prawo, nie ulegają istotnym modyfikacjom. Dzieje się tak,
105 Publikacja dzieła powstałego w latach 1914-1915 nastąpiła w 1925 r.
39 mimo iż administracja nie jest już – tak jak dawniej – przede wszystkim podmiotem stosującym prawo na linii organ–jednostka, bazującym na podstawowym modelu stosunku administracyjnoprawnego między podmiotem administrowanym oraz administrującym, lecz staje się także uczestnikiem skomplikowanych, wieloaspektowych procesów gospodarczych, wymagających w głównej mierze stosowania skutecznych technik zarządzania106.
Identyfikacja powyższych uwarunkowań wydaje się usprawiedliwiać podjęcie próby stosownego uszczegółowienia tudzież reinterpretacji wskazanych powyżej kategorii norm prawa administracyjnego, tak aby w adekwatny sposób uwzględnić implikacje wynikające z obecnej charakterystyki funkcjonowania administracji publicznej (jak również aby zasygnalizować określone wymagania dla należytej legislacji administracyjnej, płynące z tychże uwarunkowań).
Punktem wyjściowym dla powyżej próby – odnoszącej się bezpośrednio do problematyki norm dedykowanych ustanawianiu celów oraz regulowaniu zadań wykonywanych przez administrację – powinno być założenie, iż prawo administracyjne winno być konstruowane w taki sposób, by jego treść oraz redakcja w sposób jak najpełniejszy umożliwiała faktyczną realizację interesu publicznego. W tym celu warto oprzeć się na dorobku nauki zarządzania, formułującej teoretyczne podstawy skutecznego realizowania wszelkiego rodzaju działalności zorganizowanej.
Jak wskazują M. Sierpińska oraz B. Niedbała107, w literaturze zarządzania wyróżnia się czteroszczeblową hierarchię celów: