Przyjête w art. 11 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Cz³o-wieka i Podstawowych Wolnoci rozwi¹zania normatywne w kwestii wolnoci zrzeszania siê w zwi¹zki zawodowe cile koreluj¹ z postanowieniami art. 22 ust. 1 Miêdzynarodowego Paktu Praw Politycznych i Obywatelskich. Widocz-na zbie¿noæ odnosi siê nie tylko do p³aszczyzny przedmiotowej, ale równie¿
do podmiotowej i funkcjonalnej. Jednak¿e kompleksowe uregulowanie pro-blematyki spo³ecznej, w tym tak¿e wolnoci koalicji, na poziomie europej-skim zosta³o dokonane dopiero w 1961 r. w Europejskiej Karcie Spo³ecznej35. Akt ten stanowi³ uzupe³nienie Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Cz³owieka i Podstawowych Wolnoci i obejmowa³ ochron¹ nieuregulowan¹ tam czêæ praw cz³owieka36. Oba traktaty Rady Europy mog¹ byæ postrzegane
32 Sørensen i Rasmusen v. Dania, Orzeczenie z 11 stycznia 2006 r., Wielka Izba, skargi nr 52562/99 i 52620/99.
33 A. Wróbel, Prawa i wolnoci, art. 11, w: L. Garlicki (red.), op. cit., s. 684.
34 Zob. J. Kapelañska Prêgowska, Koncepcja tzw. marginesu oceny w orzecznictwie ETPC, Pañstwo i Prawo 2007, nr 12, s. 87.
35 Dz. U. 1999 Nr 8, poz. 67.
36 Zob. A. wi¹tkowski, Karty Spo³eczne Rady Europy, Pañstwo i Prawo 2003, z. 8, s. 36 i n.
jako normatywny i regionalny program dzia³ania pañstw, które siê nimi zwi¹za³y37. Europejska Karta Spo³eczna by³a wielokrotnie nowelizowana.
Pierwszy Protokó³ Dodatkowy sporz¹dzony w Strasburgu 5 maja 1988 r.
zapewnia³ pracownikom miêdzy innymi prawo do informacji i konsultacji.
Kolejny Protokó³ Zmieniaj¹cy uchwalony w Turynie 21 padziernika 1991 r.
wprowadzi³ nowe zasady kontroli przestrzegania Europejskiej Karty
Spo-³ecznej. Natomiast Protokó³ Dodatkowy uchwalony w Strasburgu 9 listopada 1995 r. usankcjonowa³ mo¿liwoæ zg³aszania skarg zbiorowych. Wreszcie w dniu 3 maja 1996 r. przyjêto Zrewidowan¹ Kartê Spo³eczn¹, która podnios³a na znacznie wy¿szy poziom standardy ochronne przewidziane w pierwotnej Karcie38. Polska, przystêpuj¹c w 1991 r. do Rady Europy, podpisa³a Europej-sk¹ Kartê Spo³eczn¹, lecz ratyfikowa³a j¹ dopiero 25 czerwca 1997 r., przy czym ratyfikacja nie objê³a wszystkich postanowieñ Karty. Na mocy art. 20 Europejskiej Karty Spo³ecznej pañstwo mo¿e uznaæ siê za zwi¹zane tylko okrelon¹ czêci¹ artyku³ów okrelaj¹cych poszczególne prawa, przy czym w póniejszym czasie mo¿e poszerzyæ zakres swoich zobowi¹zañ39.
Je¿eli chodzi o postanowienia dotycz¹ce wolnoci zrzeszania siê w zwi¹z-ki zawodowe, to Europejska Karta Spo³eczna w art. 5 przyzna³a wszystzwi¹z-kim pracownikom prawo do swobodnego zrzeszania siê w organizacjach krajo-wych lub miêdzynarodokrajo-wych, w celu ochrony skrajo-wych interesów ekonomicz-nych i spo³eczekonomicz-nych40. Powy¿szy przepis gwarantuje równie¿ prawo przystê-powania do istniej¹cych ju¿ organizacji reprezentuj¹cych interesy pracownicze. Gwarantuje tak¿e tym pracownikom, którzy nie chc¹ przystê-powaæ do organizacji chroni¹cych interesy ekonomiczne i spo³eczne, wolnoæ od obowi¹zkowego cz³onkostwa w takich organizacjach.
Pomimo jednoznacznie sformu³owanego zobowi¹zania: nie ingerowania w swobodê tworzenia zwi¹zków zawodowych, swobodê przystêpowania do nich oraz swobodê ich dzia³alnoci, art. 5 Karty jest interpretowany na podstawie orzecznictwa (conclusions) Europejskiego Komitetu Praw Spo³ecz-nych, wczeniej nosz¹cym nazwê Komitetu Praw Spo³ecznych Rady Europy, który stanowi wiod¹cy element mechanizmu kontroli przestrzegania Karty41. Prawo koalicji, które obejmuje swobodê tworzenia i zrzeszania siê
pracowni-37 A. Bisztyga, Ochrona praw cz³owieka w systemie Rady Europy, w: B. Banaszak i inni (red.), op. cit., s. 140.
38 Zrewidowana Europejska Karta Spo³eczna w swojej preambule zapowiada stopniowe zajmowanie miejsca Europejskiej Karty Spo³ecznej. R. Szafarz, Traktaty Rady Europy
status na prze³omie 1999/2000, Przegl¹d Prawa Europejskiego 2000, nr 1, s. 54.
39 Artyku³ 20 Karty nak³ada na strony jedynie obowi¹zek przyjêcia za cel swej polity-ki, która bêdzie wykonywana za pomoc¹ wszelkich odpowiednich rodków, zarówno o cha-rakterze krajowym, jak i miêdzynarodowym, osi¹gniecie warunków, w których wymienione w niej prawa i zasady mog¹ byæ skutecznie realizowane.
40 Na ten temat zob. J. Wratny, Prawo Pracy Rady Europy, w: L. Florek (red.), Euro-pejskie prawo pracy i ubezpieczeñ spo³ecznych, Warszawa 1996, s. 161 i n.
41 Mechanizm kontrolny Europejskiej Karty Spo³ecznej nie ma charakteru s¹dowego, a w szczególnoci brak tu mo¿liwoci sk³adania skarg pañstwowych czy indywidualnych.
ków w zwi¹zkach zawodowych powinno byæ objête ochron¹ prawn¹, co nak³ada na pañstwa-strony okrelone pozytywne obowi¹zki. W³adze pañstw cz³onkowskich s¹ wiêc zobowi¹zane do uchwalenia oraz przestrzegania prze-pisów gwarantuj¹cych pe³n¹ swobodê korzystania z wolnoci zrzesza-nia siê42.
Europejska Karta Spo³eczna w art. 5 kieruje do pañstw cz³onkowskich, w tym tak¿e do Polski, dwa zobowi¹zania: negatywne i pozytywne. Zobowi¹-zanie negatywne oznacza nie narusZobowi¹-zanie oraz nie ogranicZobowi¹-zanie przez pañ-stwo cz³onkowskie wolnoci zrzeszania siê w zwi¹zki zawodowe. Dotyczy to zakazu wydawania przez odpowiednie organy w³adzy pañstwowej przepisów oraz podejmowania przez w³aciwe organy administracji publicznej dzia³añ skutkuj¹cych ograniczeniem powy¿szej wolnoci. Organy w³adzy pañstwowej oraz administracji publicznej nie powinny wiêc zakazywaæ, ani nakazywaæ pracownikom tworzenia zwi¹zków zawodowych i przystêpowania do istniej¹-cych organizacji zwi¹zkowych. Pañstwa-strony nie mog¹ okrelaæ nazbyt precyzyjnie wymogów, jakie powinny byæ spe³nione, aby mo¿na by³o powo³aæ do ¿ycia zwi¹zek zawodowy. Organizacje zwi¹zkowe winny korzystaæ z auto-nomii, st¹d te¿ pañstwa-strony winny powstrzymaæ siê od ingerowania w wewnêtrzne sprawy organizacji zwi¹zkowych43. Natomiast zobowi¹zanie pozytywne wyra¿a siê w koniecznoci podjêcia przez pañstwo-stronê stosow-nych dzia³añ, dotycz¹cych wydania odpowiednich przepisów, które zapewni¹ pracobiorcom pe³n¹ mo¿liwoæ czynienia u¿ytku z wolnoci zrzeszania siê
Sprowadza siê on, zgodnie z art. 21 Karty, do przesy³ania przez pañstwa-strony Sekreta-rzowi Generalnemu Rady Europy w odstêpach dwuletnich sprawozdañ dotycz¹cych stoso-wania tych postanowieñ Karty, które zosta³y przez nie przyjête. Sprawozdania te, na mocy art. 24 Karty, s¹ rozpatrywane przez Europejski Komitet Praw Spo³ecznych (dawniej zwa-ny Komitetem Niezale¿zwa-nych Ekspertów), który na ich podstawie formu³uje wnioski (conclu-sions). Komitet sk³ada siê z nie mniej ni¿ siedmiu cz³onków wybieranych przez Zgroma-dzenie Parlamentarne Rady Europy na okres szeciu lat (art. 25 Karty). Artyku³ 26 Euro-pejskiej Karty Spo³ecznej uprawnia do udzia³u w obradach Komitetu przedstawiciela Miê-dzynarodowej Organizacji Pracy. Sprawozdania pañstw stron i wnioski Europejskiego Komitetu Praw Spo³ecznych s¹ przedk³adane do rozpatrzenia Podkomitetowi Rz¹dowego Komitetu Spo³ecznego. Zgodnie z art. 27 Karty sk³ada siê on m. in. z jednego przedstawi-ciela ka¿dej ze stron EKS. Podkomitet, po rozpatrzeniu stanowiska Europejskiego Komite-tu Praw Spo³ecznych, przedstawia Komitetowi Ministrów Rady Europy sprawozdania za-wieraj¹ce propozycje zaleceñ pod adresem tych pañstw, które zdaniem Komitetu Rz¹dowego nie przestrzegaj¹ postanowieñ Karty (art. 27 ust. 3). Na podstawie tych rapor-tów Komitet Ministrów Rady Europy przyjmuje stosowne rezolucje. Sekretarz Generalny Rady Europy przekazuje Zgromadzeniu Parlamentarnemu Rady Europy wnioski Komitetu Praw Spo³ecznych, sprawozdania Komitetu Rz¹dowego oraz rezolucje Komitetu Ministrów, które to Zgromadzenie przeprowadza okresowe debaty na temat polityki spo³ecznej i prze-kazuje swoje stanowisko Komitetowi Ministrów (art. 28 Karty). Zgodnie z art. 29 Karty Komitet Ministrów mo¿e skierowaæ wszelkie niezbêdne zalecenia dla ka¿dego pañstw--stron.
42 A. M. wi¹tkowski, Prawo socjalne Rady Europy. Europejska Karta Spo³eczna, Pro-toko³y, Zrewidowana Europejska Karta Spo³eczna, Kraków 2006, s. 97.
43 Ibidem, s. 98.
w zwi¹zkach zawodowych i zagwarantuj¹ tym organizacjom swobodê dzia³a-nia oraz stosown¹ ochronê przed pracodawcami44.
Artyku³ 5 Europejskiej Karty Spo³ecznej stwarza równie¿ prawn¹ pod-stawê do podmiotowego ograniczenia wolnoci zwi¹zkowej w stosunku do dwóch kategorii pracowników: funkcjonariuszy policji oraz zawodowych woj-skowych45. W pierwszym przypadku pañstwa-strony mog¹ wprowadziæ ogra-niczenia w korzystaniu z wolnoci zrzeszania siê w zwi¹zki zawodowe przez funkcjonariuszy policji. Jednak¿e pozbawienie policjantów uprawnieñ two-rzenia zwi¹zków zawodowych i przystêpowania do okrelonej organizacji zwi¹zkowej, zdaniem Komitetu Praw Spo³ecznych, jest niezgodne z art. 5 Karty46. W przypadku funkcjonariuszy policji ograniczenie wolnoci zwi¹zko-wej mo¿e sprowadziæ siê do wprowadzenia w przepisach krajowych pañstw--stron zasady, aby do organizacji zwi¹zkowej za³o¿onej przez policjantów mogli przystêpowaæ wy³¹cznie funkcjonariusze policji. W drugim przypadku Karta dopuszcza nawet ca³kowite ograniczenie wolnoci zrzeszania siê w zwi¹zki zawodowe przez cz³onków si³ zbrojnych. Komitet Praw Spo³ecz-nych orzek³., ¿e trzecie zdanie art. 5 Karty zezwala pañstwu cz³onkowskie-mu na ograniczenie lub nawet na ca³kowite wy³¹czenie wolnoci zwi¹zkowej
¿o³nierzy zawodowych47. Stanowisko Komitetu wyra¿one w procesie nadzo-ru przestrzegania art. 5 Karty zosta³o powtórzone w orzeczeniach wydanych przez Komitet jako organ quasi judykacyjny rozpatruj¹cy skargi zbiorowe, zgodnie z Protoko³em Dodatkowym do Karty uchwalonym w Strasburgu 9 listopada 1995 r.48, w sprawach European Federation of Employees in Public Services v. France49, European Federation of Employees in Public Services v. Italy50, European Federation of Employees in Public Services v. Portugal51.
44 Zob. A. M. wi¹tkowski, Karta Praw Spo³ecznych Rady Europy, Warszawa 2006.
45 Z wyj¹tkiem policjantów i ¿o³nierzy zawodowych, pozosta³e kategorie zatrudnionych maj¹ mo¿liwoæ korzystania z nieograniczonej wolnoci zrzeszania siê w zwi¹zki zawodo-we. Komitet Praw Spo³ecznych Rady Europy akceptuje ograniczenia wolnoci zrzeszania siê niektórych urzêdników pañstwowych, którzy s¹ usytuowani na stanowiskach zwi¹za-nych z podejmowaniem decyzji o charakterze politycznym. Jedyn¹ podstaw¹ wy³¹czenia swobody zrzeszania siê niektórych urzêdników pañstwowych s¹ przepisy art. 31 ust. 1 Europejskiej Karty Spo³ecznej i art. G ust. 1 Zrewidowanej Europejskiej Karty Spo³ecznej.
46 A. M. wi¹tkowski, Prawo socjalne Rady Europy. Europejska Karta Spo³eczna , op. cit., s. 114.
47 Cytat za Ibidem, s. 115.
48 Protokó³ z 1995 r. do Europejskiej Karty Spo³ecznej przyzna³ m. in. miêdzynarodo-wym i krajomiêdzynarodo-wym organizacjom pracowników prawo wnoszenia skarg na pañstwa-strony Karty z powodu naruszania standardów wynikaj¹cych z Karty. Skargi s¹ rozpatrywane przez Europejski Komitet Praw Spo³ecznych.
49 Skarga Nr 2/1999. Skarga dotyczy³a naruszenia przez Francjê art. 5 i 6 Karty wo-bec zawodowych ¿o³nierzy. Komitet Praw Spo³ecznych wyda³ orzeczenie, i¿ Francja nie naruszy³a przepisów art. 5 i 6 Karty. Komitet Ministrów Rady Europy zaakceptowa³ po-wy¿sze orzeczenie 7 lutego 2001 r. Zob. A. wi¹tkowski, Quasi judykacyjna funkcja Komi-tetu Praw Spo³ecznych Rady Europy, Pañstwo i Prawo 2004, nr 9, s. 46 i n.
50 Skarga Nr 4/1999. Treæ rozstrzygniêcia jak w przypadku Skargi Nr 2/1999.
51 Skarga Nr 5/1999. Treæ rozstrzygniêcia jak w przypadku powo³anych powy¿ej spraw.
Oprócz przedstawionego powy¿ej podmiotowego zakresu ograniczenia wolnoci zrzeszania siê w zwi¹zki zawodowe Europejska Karta Spo³eczna oraz Zrewidowana Europejska Karta Spo³eczna przewiduj¹ równie¿ przed-miotowy zakres ograniczenia swobody zrzeszania siê w organizacjach praco-biorców. Ograniczenia stosowania wybranych przepisów Karty s¹ mo¿liwe w razie koniecznoci ochrony praw i wolnoci, ochrony porz¹dku publiczne-go, bezpieczeñstwa narodowepubliczne-go, zdrowia publicznego lub dobrych obyczajów (art. 31 ust. 1 EKS; art. G ust. 1 ZEKS).
Analizuj¹c przepisy Karty nale¿y podkreliæ, ¿e tego rodzaju regulacja bezporednio wspiera model wolnoci zwi¹zkowych wypracowany przez Miê-dzynarodow¹ Organizacjê Pracy. Co wiêcej w niektórych kwestiach przyjête przez Radê Europy rozwi¹zania normatywne id¹ nawet dalej. Chodzi tu zw³aszcza o wê¿szy ni¿ w Konwencjach MOP zakres ograniczeñ podmioto-wych wolnoci zrzeszania siê w zwi¹zki zawodowe. Dotyczy to zw³aszcza funkcjonariuszy si³ zbrojnych i policji. St¹d te¿ w literaturze52 wyra¿ono nawet pogl¹d, ¿e przepisy krajowe wzbraniaj¹ce policjantom utworzenia w³a-snego zwi¹zku lub nak³adaj¹ce obowi¹zek wst¹pienia do zwi¹zku narzucone-go naruszaj¹ postanowienia art. 5 Europejskiej Karty Spo³ecznej. Regulacja przyjêta w omawianym przepisie art. 5 Karty ma zdaniem K .W. Barana dwa wymiary: pozytywny i negatywny53. Pierwszy polega na zobowi¹zaniu pañstw do popierania swobody pracowników w tworzeniu lokalnych, krajo-wych i miêdzynarodokrajo-wych zrzeszeñ, drugi za na powstrzymaniu siê przed naruszeniem tej swobody, zw³aszcza poprzez ingerencjê w ich statutow¹ dzia³alnoæ.
Podsumowanie
Postanowienia Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Cz³owieka i Podstawowych Wolnoci posiadaj¹ autonomiczny i samoistny charakter normatywny, a wiêc w odniesieniu do stosunków wewnêtrznych dzia³aj¹ z mocy w³asnej i nadaj¹ siê do bezporedniego zastosowania w pañstwie bêd¹cym sygnatariuszem tej umowy miêdzynarodowej. Wolnoci i prawa jed-nostki okrelone w Konwencji oraz ich definiowanie i konkretyzacja stosowa-na w orzecznictwie Europejskiego Trybustosowa-na³u Praw Cz³owieka odgrywaj¹ znacz¹c¹ rolê w interpretacji norm prawa polskiego w zakresie kreowania standardów ochrony wolnoci i praw cz³owieka. Tezê tê potwierdza orzecz-nictwo S¹du Najwy¿szego, który wskaza³, i¿ od momentu wst¹pienia Polski do Rady Europy orzecznictwo Europejskiego Trybuna³u Praw Cz³owieka
52 Zob. R. Blanpain, M. Matey, Europejskie prawo pracy w polskiej perspektywie, War-szawa 1993, s. 203.
53 K. W. Baran, Wolnoci zwi¹zkowe i ich gwarancje w systemie ustawodastwa polskie-go, BydgoszczKraków 2001, s. 2829.
w Strasburgu mo¿e i powinno byæ uwzglêdniane przy interpretacji przepisów prawa polskiego54. Konwencja zosta³a powo³ana do ochrony praw obywatel-skich i politycznych. W obrêbie jej zainteresowañ znalaz³a siê tak¿e wolnoæ zrzeszania siê w zwi¹zki zawodowe, ujêta w kategorii prawa socjalnego za-gwarantowanego w art. 11, który przyznaje ka¿demu prawo do tworzenia i przystêpowania do zwi¹zków zawodowych dla ochrony swoich interesów.
Wolnoæ zrzeszania siê jest jedn¹ z podstawowych swobód cz³owieka, mocno utrwalon¹ w prawodawstwie miêdzynarodowym, które w drodze raty-fikacji sta³o siê czêci¹ polskiego porz¹dku prawnego. Podsumowuj¹c znacze-nie konwencji Rady Europy, zarówno Europejskiej Konwencji o Ochroznacze-nie Praw Cz³owieka i Podstawowych Wolnoci jak i Europejskiej Karty Spo³ecz-nej, dla rozwoju i podnoszenia na wy¿szy poziom standardów zwi¹zanych z wolnoci¹ zrzeszania siê w zwi¹zkach zawodowych jest nie do przecenienia.
Postanowienia konwencji, a tak¿e orzecznictwo organów kontrolnych stwo-rzy³y przejrzysty i czytelny katalog zasad, stanowi¹cych punkt odniesienia do budowy i oceny stanu prawnego obowi¹zuj¹cego w poszczególnych pañ-stwach cz³onkowskich, w tym równie¿ w polskim systemie konstytucyjnym.
FREEDOM OF ASSOCIATION IN TRADE UNIONS IN THE SYSTEM OF THE COUNCIL OF EUROPE
Key words: freedom of association, trade unions, the European Convention for the Protec-tion of Human Rights and Fundamental Freedoms, the European Social Charter
Summary
Today, in addition to international organizations as global, which Poland is a member, on the importance of gaining regional organizations such as the Council of Europe. Polish mem-bership in European organizations results in the fact that the Polish legal system are introdu-ced legislation enacted and signed within the framework of these organizations. Also in the field of freedom of association in trade unions exist in our legal acts of the European level which primarily include the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms
54 Postanowienie S¹du Najwy¿szego z 11 stycznia 1995 roku (III ARN 75/94, OSNP 1995, nr 9, poz. 106).
Aleksandra Mê¿ykowska
wspó³pracowniczka Uczelni £azarskiego w Warszawie