Odmowa racjonalnego usprawnienia jako forma dyskryminacji

Istotnym postanowieniem KPON jest uznanie odmowy racjonalnego usprawnienia œrodowiska do szczególnych potrzeb osób niepe³nosprawnych za formê dyskryminacji sui generis (art. 2). Prawo k rajowe powinno wyraŸnie zobowi¹zywaæ podmioty publiczne i prywatne do dokonywania racjonalnych usprawnieñ, a odmowê ich dokonania uznawaæ za dyskryminacjê¹⁰. Nale¿y podkreœliæ, ¿e jest to postanowienie o bardzo wyraŸnym skutku horyzontalnym.

Wprowadzenie do ustawodawstwa krajowego odpowiedniej normy praw-nej jest niew¹tpliwie podstawowym warunkiem pozwalaj¹cym na skuteczn¹ realizacjê zobowi¹zania do dokonywania racjonalnych usprawnieñ oraz jego egzekwowanie. Nale¿y jednak pamiêtaæ o tym, i¿ aby by³a ona rzeczywiœcie efektywna, powinna byæ adresowana do szerokiego krêgu pomiotów (publicz-nych i prywat(publicz-nych) i nie ograniczaæ siê do wybra(publicz-nych sfer (np. zatrudnienia czy edukacji), lecz obejmowaæ wszystkie dziedziny ¿ycia. Do takich konkluzji prowadzi m.in. analiza uwag koñcowych Komitetu ds. Praw Osób Niepe³no-sprawnych (CRPD). W uwagach do raportu Szwecji, Komitet wyrazi³ m.in.

zaniepokojenie faktem, ¿e nowa ustawa antydyskryminacyjna co prawda uznaje odmowê racjonalnych usprawnieñ za dyskryminacjê, jednak wy³¹cza spod zastosowania normy pracodawców zatrudniaj¹cych poni¿ej 10 pracow-ników¹¹. Komitet zaleci³, aby szwedzki ustawodawca rozszerzy³ przedmioto-we zobowi¹zania na nieobjête nim sfery oraz zdefiniowa³ pojêcie „racjonal-nych usprawnieñ”¹².

10 Koniecznoœæ wprowadzenia takiej regulacji by³a ju¿ sygnalizowana przez CRPD – zob. Uwagi koñcowe do pierwszego sprawozdania Wêgier (Concluding observations on the initial periodic report of Hungary) przyjête na 8 sesji, 17-28.09.2012, CRPD/C/HUN/CO/1, Uwagi koñcowe do pierwszego sprawozdania Azerbejd¿anu, 12.05.2014, CRPD/C/AZE/CO/1.

11 Concluding observations on the initial report of Sweden, 12 May 2014, CRPD/C/

SWE/CO/1.

12 „The Committee urges the State party to review the proposed draft bill with a view to ensuring its full harmonization with the provisions of article 5 of the Convention, and to

Konwencja o Prawach Osób Niepe³nosprawnych nie jest jednak jedy-nym traktatem, który ³¹czy brak racjonalnych usprawnieñ z dyskryminacj¹, niemniej czyni to w najbardziej kompleksowy i szeroki sposób – tj. odnosz¹c zakaz dyskryminacji do wszystkich sfer ¿ycia. Pozosta³e standardy odno-sz¹ siê do pewnych ograniczonych wycinków rzeczywistoœci. I tak, zgodnie z art. 15§2 Europejskiej Karty Spo³ecznej, ustawodawstwo krajowe powinno zakazywaæ dyskryminacji na podstawie niepe³nosprawnoœci w kontekœcie za-trudnienia oraz zakazywaæ zwalniania z pracy na tej podstawie. Ponadto, na pracodawcy powinny ci¹¿yæ obowi¹zki dokonywania racjonalnych uspraw-nieñ, aby zapewniæ osobom niepe³nosprawnym skuteczny dostêp do zatrud-nienia, a tak¿e utrzymanie zatrudnienia osób niepe³nosprawnych, w szcze-gólnoœci tych pracowników, którzy stali siê niepe³nosprawni w zwi¹zku z wykonywan¹ prac¹, wskutek wypadku lub choroby zawodowej. Nad reali-zacj¹ tych zobowi¹zañ czuwa Europejski Komitet Praw Spo³ecznych (dalej:

EKPS), którego rekomendacje formu³owane na podstawie sprawozdañ po-szczególnych pañstw pozwalaj¹ na wyodrêbnienie pewnych uwag o charakte-rze bardziej ogólnym, które powinny stanowiæ wskazówkê dla innych usta-wodawców.

Przyk³adowo, w 2009 r. wesz³a w ¿ycie norweska ustawa o niedyskrymi-nacji i dostêpnoœci. Ustawa ta, poprzez obowi¹zek indywidualnego dostoso-wania (adaptacji), ma zapewniaæ ochronê przed dyskryminacj¹ na podstawie niepe³nosprawnoœci w kontekœcie zatrudnienia. Nale¿y dodaæ, ¿e wspomnia-ny obowi¹zek dotyczy przede wszystkim adaptacji miejsca pracy oraz zakre-su obowi¹zków. To czy jest respektowany podlega ocenie i monitoringowi inspekcji pracy, która w przypadku niedope³nienia obowi¹zku jest upowa¿-niona do wydania odpowiedniego nakazu. Z krajowego raportu przekazanego przez rz¹d norweski do EKPS wynika, i¿ w 2010 r. wydano 49 takich naka-zów. Ponadto, norweskie s¹dy w kilku przypadkach stwierdza³y ju¿ brak dokonania przez pracodawcê racjonalnych usprawnieñ¹³.

Obowi¹zek dokonywania racjonalnych usprawnieñ zosta³ przewidziany ju¿ w 2003 r. w holenderskiej ustawie o równym traktowaniu osób niepe³no-sprawnych i przewlekle chorych. Jej postanowienia zosta³y uznane przez EKPS za zgodne z 15§2 Karty¹⁴. Ustawa ta uprawnia osoby niepe³nosprawne lub przewlekle chore do ¿¹dania dokonania skutecznych usprawnieñ (effecti-ve alterations), o ile nie nak³adaj¹ one na podmiot zobowi¹zany nadmiernego ciê¿aru (unreasonable burden). Wnioskowane usprawnienia powinny byæ

take all appropriate steps to ensure that reasonable accommodation is provided in all sphe-res of society, in both public and professional contexts, without any exemption, based on the principle of equal opportunities for all. It also urges the State party to adopt a legal defini-tion of reasonable accommodadefini-tion and incorporate it into all relevant statute laws so that it can be applicable in all areas of government, including judicial and administrative areas.”

13 Zob. Uwagi koñcowe EKPS do raportu Norwegii, 12/11/2012, 2012/def/NOR/.

14 Niemniej, w kolejnym raporcie Komitet poprosi³ o informacje na temat tego, jak obowi¹zek racjonalnych usprawnieñ jest implementowany w praktyce i czy doprowadzi³ do wzrostu zatrudnienia osób niepe³nosprawnych na otwartym rynku pracy.

proporcjonalne, a przy ocenie ich racjonalnoœci bierze siê pod uwagê kilka czynników, takich jak wielkoœæ pomiotu lub instytucji, dostêpnoœæ wsparcia finansowego, koszt usprawnieñ, ich techniczn¹ wykonalnoœæ oraz finansowe mo¿liwoœci podmiotu zobowi¹zanego. Poza omawian¹ ustaw¹, dodatkowe wsparcie zatrudnienia osób niepe³nosprawnych przewiduje Work and Income Act. Wsparcie to mo¿e polegaæ np. na zapewnieniu transportu, t³umacza jêzyka migowego lub przyznaniu wsparcia pieniê¿nego¹⁵.

Równie¿ duñska ustawa nr 1349/2008 przewiduje obowi¹zek pracodawcy polegaj¹cy na racjonalnych usprawnieniach, chyba ¿e stanowi³yby one dla niego nieproporcjonany ciê¿ar, oraz pod warunkiem, ¿e niepe³nosprawny kandydat do pracy posiada kwalifikacje do wykonywania danej pracy, je¿eli usprawnienia zostan¹ dokonane. Pojêcie racjonalnych usprawnieñ zosta³o doprecyzowane przez orzecznictwo. Ponadto, w rozporz¹dzeniu do ustawy przewidziano ró¿norodne œrodki, dziêki którym ma zostaæ zapewniona do-stêpnoœæ do przynajmniej najwa¿niejszych budynków u¿ytecznoœci publicz-nej. Dodatkowo, indywidualne usprawnienia oraz wsparcie finansowane przez pañstwo przewiduje Act on Compensation for Persons with Disabilities in the Labour Market (Consolidated Act No. 727 of 7 July 2009)¹⁶.  

Analiza sprawozdañ do miêdzynarodowych organów ochrony praw cz³o-wieka prowadzi do wniosku, ¿e zdecydowana wiêkszoœæ pañstw europejskich wprowadzi³a do swoich systemów prawnych zakaz dyskryminacji i obowi¹-zek racjonalnych usprawnieñ w kontekœcie zatrudnienia, czasem równie¿

edukacji. Regulacje odnosz¹ce siê do innych dziedzin ¿ycia nale¿¹ natomiast do rzadkoœci. Przyk³adem ustawodawstwa tego typu jest przyjêta w maju 2007 r. belgijska federalna ustawa antydyskryminacyjna, która swoim zakre-sem obejmuje zarówno bezpoœredni¹, jak i poœredni¹ dyskryminacjê (m.in.

na postawie niepe³nosprawnoœci i stanu zdrowia) w dostêpie do zatrudnie-nia, opieki zdrowotnej, ¿ycia publicznego oraz us³ug i dóbr.

W odniesieniu do wszystkich wymienionych sfer, ustawa przewiduje obo-wi¹zek racjonalnych usprawnieñ¹⁷. Antydyskryminacyjne ustawodawstwo zosta³o równie¿ uchwalone w poszczególnych regionach kraju. Równie¿ ono ma szeroki zakres zastosowania do takich sfer jak: mieszkalnictwo, energia, kultura, sport, etc. i przewiduje obowi¹zek dokonywania racjonalnych usprawnieñ oraz dostêpnoœæ.

15 Zob. Uwagi koñcowe EKPS do raportu Holandii, 12/11/2012, 2012/def/NLD/. 

16 Uwagi koñcowe EKPS do raportu Danii, 12/07/2012, XX-1/def/DNK/.

17 Uwagi koñcowe EKPS do raportu Belgii, 12/10/2012, 2012/def/BEL/.