Rozszerzenie UE o byłe państwa komunistyczne w 2004 r., które było testem do-konanych przez UE zmian w ramach konstrukcji europejskiej, wywołało również dyskusję na temat polityki wobec państw znajdujących poza jej wschodnimi grani-cami. Pomimo szerokiego zbadania procesu europeizacji nowych państw
członkow-29 EU/Azerbaijan Action Plan agreed in Autumn 2006.
30 EU/Moldova Action Plan agreed at the end of 2004.
31 E. Barbé, A. Herranz, Europeanisation, Internationalisation and Coordination in the
Proximity of the EU..., s. 2.
32 H. Sjursen, The EU as an „Normative” Power: How Can This Be?, „Journal of European
Public Policy” 2006, No. 13/2, s. 235–251; N. Tocci, Profi ling Normative Foreign Policy:
skich UE kwestia Ukrainy, Białorusi, Mołdawii i Rosji, państw europejskich, które w 2004 r. stały się bezpośrednimi sąsiadami UE na Wschodzie, pozostała niezbada-na. W procesie rozszerzenia Unia Europejska prężnie działa jako promotor demokra-cji za pośrednictwem swej siły przyciągania (perspektywy członkostwa) i wyraźnie sformułowanych warunków politycznych33. Należało jednak opracować zupełnie nowe zasady współpracy z partnerami, którzy nie byli objęci tym procesem. Ambitną próbą europeizacji państw sąsiedzkich, uzależniającą wzajemne stosunki od logiki reform i zasady warunkowości, miała być utworzona w 2003 r. Europejska Polityka Sąsiedztwa. W myśl tej strategii europeizacja państw partnerskich była rozumiana jako proces adaptacji współczesnych europejskich norm i wartości przez wzajemne oddziaływanie na siebie zróżnicowanych mechanizmów, takich jak34:
– prawne zobowiązania w dziedzinie politycznej i ekonomicznej, wynikające z wy-magań akcesyjnych do Unii Europejskiej i/lub Rady Europy (przyjęcie Konwen-cji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności),
– obiektywne zmiany w strukturach ekonomicznych w konsekwencji integracji z Europą,
– subiektywne zmiany w przekonaniach, oczekiwaniach oraz tożsamości obywate-li, prowadzące do przyjęcia politycznych norm europejskich.
Mechanizmy warunkujące te złożone procesy można ogólnie scharakteryzować jako warunkowość i socjalizację. Zgodnie z zasadą warunkowości, Unia Europej-ska oferuje sąsiadom korzyści, począwszy od pełnego członkostwa po stopniowo wprowadzane korzyści ekonomiczne, polityczne i instytucjonalne w ramach polity-ki sąsiedztwa. Warunpolity-kiem ich osiągnięcia jest jednak konieczność wywiązania się z politycznych i/lub ekonomicznych celów UE (wyjątkowo za brak postępów mogą być stosowane sankcje)35. Z kolei istotą zasady socjalizacji jest przybliżanie partne-rom modelu demokracji europejskiej, sprawowania rządów oraz poszanowania prawa. Pomimo iż Unia Europejska nie prowadzi polityki siłowej, to ma siłę przyciągania są-siadów w wielorakie indywidualne oraz instytucjonalne kontakty i wspólne działania. Podczas gdy zasada warunkowości kładzie nacisk na odgórne działanie instytucji Unii Europejskiej w promowaniu wspólnych wartości, w modelu socjalizacji nacisk jest kładziony w większym stopniu na osiąganie rezultatów wewnątrzustrojowej transfor-macji na poziomie społeczeństwa. Jednak w obydwu przypadkach istotą europeizacji jest proponowanie wschodnim sąsiadom silnych wzorców do naśladowania36.
33 B. Piskorska, Wymiar wschodni polityki Unii Europejskiej, Toruń 2008, s. 145–146. 34 M. Emerson, European Neighbourhood Policy: Strategy or Placebo?, „CEPS
Work-ing Document” 2004, No. 215; Democratisation in the European Neighbourhood, red. M. Emerson, Brussels 2005, s. 174–175.
35 Ibidem.
36 M. Emerson, S. Aydin, G. Noutcheva et al., The Reluctant Debutante, The European Union
as Promotor of Democracy in its Neighbourhood, [w:] Democratisation in the European Neighbourhood..., s. 175–175.
Polityka UE wobec środowiska zewnętrznego składa się z kompleksu zróżnico-wanych rodzajów polityki, realizozróżnico-wanych w ramach zdefi niowanej przestrzeni geo-politycznej, obejmującej obszar Europy Wschodniej, ale i basen Morza Śródziem-nego. Status państw w tym obszarze można podzielić na dodatkowe trzy kategorie: po pierwsze państwa uznane przez UE za kandydatów do członkostwa, po drugie państwa, którym przyznano status kandydacki w dłuższej perspektywie (objęte ra-mami umów o stabilizacji i stowarzyszeniu – SAP, tj. Zachodnie Bałkany), po trzecie ofi cjalni sąsiedzi UE z byłych republik radzieckich i państw basenu Morza Śród-ziemnego, zgrupowane w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, obecnie podzie-lone na dwa węższe projekty: Partnerstwo Wschodnie i Unia dla Śródziemnomorza). Wszystkie trzy rodzaje polityki: członkostwa, proces stabilizacji i stowarzyszenia oraz EPS, mają te same podstawy prawne, a różnią się jedynie intensywnością współ-pracy oraz korzyściami uzyskanymi w zamian za dostosowanie się do europejskich wartości, norm i standardów. We wszystkich przypadkach podstawą współpracy są nacisk na spójność z demokratycznymi wartościami i przestrzeganie rządów pra-wa. O ile w procesie akcesyjnym pełne dostosowanie do acquis jest obligatoryjne (w ramach sformułowanych kryteriów kopenhaskich), państwa SAP mogą tego do-konać w dłuższym okresie, o tyle dla państw EPS, pomimo zatwierdzenia tych sa-mych szerokich celów, proces dostosowania jest bardziej elastyczny i selektywny. Chociaż Komisja Europejska wyznaczyła te same szeroko zakrojone ramy prawne dla wszystkich trzech kategorii, perspektywa członkostwa dla państw objętych EPS nie jest przewidziana37.
Europejska Polityka Sąsiedztwa powstała początkowo jako „inicjatywa wschod-nia”, obejmująca zasięgiem geografi cznym wyłącznie państwa Europy Wschodniej, tj. Ukrainę, Mołdawię i Białoruś, i miała stanowić kompromis pomiędzy polityką „włączenia a wyłączenia” państw byłego WNP w struktury europejskie. Pierwsze wewnątrzunijne refl eksje na temat pierwotnego zasięgu geografi cznego polityki wobec tylko wschodnich sąsiadów UE zawarte były m.in. we wspólnym liście za-tytułowanym „Wider Europe” z sierpnia 2002 r., wystosowanym przez komisarza ds. stosunków zewnętrznych Chrisa Pattena i Javiera Solanę, Wysokiego Przedstawi-ciela ds. WPZiB38. Początkowo w ramy inicjatywy nie zostały włączone ani pozostałe byłe republiki radzieckie z regionu Kaukazu Południowego (Armenia, Azerbejdżan i Gruzja), ani państwa basenu Morza Śródziemnego. Dokonano tego dopiero 11 mar-ca 2003 r. w komunikacie Komisji Europejskiej, „Wider Europe – Neighbourhood: a New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours”)39 oraz
37 Ibidem, s. 176.
38 Joint Letter by EU Commissioner Chris Patten und the EU High Representative for the
Common Foreign and Security Policy on Wider Europe, 2002,
www.europa.eu.int/com-mm/word/enp/pdf/_013016334_011_en.pdf.
39 Communication from the Commission, European Neighborhood Policy – Strategy Paper, Brussels, 12.05.2004, COM (2004) 373 fi nal.
strategii Europejskiej Polityki Sąsiedztwa przyjętej 12 maja 2004 r. „European Neigh-bourhood Policy – Strategy Paper”40.
Celem głównym polityki sąsiedztwa jest zbudowanie „kręgu przyjaciół” wokół UE za pomocą eksportu europejskiego modelu normatywnego, nowych umów part-nerskich oraz wsparcia fi nansowego. Oddziaływanie normatywne UE przypomina mechanizmy znane z procesu rozszerzenia UE na Wschód, a zwłaszcza pierwsze kryterium kopenhaskie. Jednakże problem ten występuje znacznie szerzej, albowiem państwa partnerskie mają zaakceptować wspólne wartości, takie jak: przestrzega-nie praw człowieka, w tym praw mprzestrzega-niejszości, praktyka dobrego rządzenia, promo-cja przyjaznych relacji z sąsiadami, gospodarka wolnorynkowa oraz trwały rozwój, a także pewne kluczowe cele polityki zagranicznej. Jest to zatem program szerszy niż narzucany kandydatom do UE w 1993 r., ale odzwierciedlający praktyczne warunki, które miały stać się podstawą oceny postępów państw kandydackich. Proces zbliże-nia się do tych wartości i standardów jest zapowiedzią pomocy przy zwiększeniu do-brobytu i bezpieczeństwa w sąsiedztwie, chociaż pojawia się pytanie, czy właściwy-mi ramawłaściwy-mi dla państw borykających się z reformawłaściwy-mi ekonowłaściwy-micznywłaściwy-mi powinno być
acquis communautaire, skoro UE nie oferuje w ramach EPS nawet perspektywy
człon-kostwa41. Świadczy to zatem o odejściu UE od wskazanego modelu normatywnego, pozostającego raczej celem niż formalnym warunkiem zainicjowania współpracy, i której głębokość zależy od zaangażowania danego państwa w spełnieniu oczeki-wań związanych z wartościami42. Brak perspektywy członkostwa został zastąpiony zaś podkreśleniem tzw. pozytywnej warunkowości – każdy postęp na drodze reform ma być dostrzegany i nagradzany przez UE. W perspektywie krótkoterminowej EPS zapewnia więc państwom sąsiedzkim w zamian za realizację reform dodatkowe ko-rzyści (incentives) wykraczające poza zakres dotychczasowej współpracy. Mogą one przybierać różnorodne formy, takie jak udział w rynku wewnętrznym UE, zintensy-fi kowanie współpracy politycznej, podpisywanie planów działań, które przyczynią się do realizacji dotychczas zawartych umów, wsparcie fi nansowe, liberalizacja prze-pływu osób, udział w wybranych programach wspólnotowych, promujących więzi kulturalne, oświatowe, techniczne i naukowe, powstanie nowych zobowiązań umow-nych w formie europejskich umów sąsiedzkich43.
Od początku formułowania strategii EPS państwa Europy Wschodniej, szczegól-nie Mołdawia i Ukraina, wyrażające otwarcie chęć bliższej integracji z UE, dążyły do
40 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament „Wider
Europe – Neighborhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbors”, Brussels, 11.03.2003, COM (2003) 104 fi nal.
41 K. E. Smith, The Outsiders: The European Neighborhood Policy, „International Affairs” 2005, Vol. 81, No. 4, s. 763.
42 J. Borkowski, Polityka Sąsiedztwa UE, Warszawa 2009, s. 195–196. 43 Communication from the Commission, European Neighborhood Policy…
zróżnicowania całościowego podejścia UE. Rosja odrzuciła propozycję uczestnictwa w EPS na rzecz utrzymywania stosunków dwustronnych z UE, opartych na równych prawach w ramach czterech wspólnych przestrzeni: ekonomicznej, wolności, bez-pieczeństwa i sprawiedliwości, bezbez-pieczeństwa zewnętrznego oraz badań i edukacji. Białoruś zaś, chociaż formalnie uznawana za państwo partnerskie, ze względu na wewnętrzne problemy z przestrzeganiem praw człowieka nie została objęta głównym instrumentem EPS – planem działań. Pierwsze tego typu instrumenty zostały przy-gotowane dla Ukrainy44 i Mołdawii45 na okres pięciu lat zgodnie z zasadą dyferen-cjacji (czyli z uwzględnieniem możliwości, potencjału politycznego i gospodarczego danego państwa). Zawierają spis konkretnych działań podejmowanych przez Unię i jej sąsiada w wielu sferach: dialogu politycznego i reform, handlu i środków przygo-towujących partnerów do stopniowego uzyskiwania udziału w rynku wewnętrznym UE, wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, energii, transportu, społeczeń-stwa informacyjnego, środowiska naturalnego oraz badań i innowacyjności, poli-tyki społecznej i kontaktów interpersonalnych46. Postęp w osiąganiu uzgodnionych priorytetów w regionie państw Europy Wschodniej monitorują organy powołane na mocy umów o partnerstwie i współpracy47. Na podstawie tej oceny UE wspólnie z państwami sąsiedzkimi dokonała 23 kwietnia 2009 r. przeglądu treści planów oraz
44 Rząd Ukrainy z powodu niezmiennego stanowiska UE w sprawie jej członkostwa nie był usatysfakcjonowany propozycjami EPS. Poczyniono jednak kroki ustanawiające struktury zajmujące się zbliżaniem Ukrainy do UE, m.in. Ministerstwo Gospodarki zostało przemia-nowane na Ministerstwo Gospodarki i Integracji Europejskiej (MEEI), Ministerstwo Spra-wiedliwości zyskało zadania harmonizacji prawodawstwa ukraińskiego z prawem UE.
EU–Ukraina Action Plan, 21 February 2005, Brussels. Pełna wersja dokumentu:
www.eu-ropa.eu.int/comm/world/enp/pdf/action_plans/Proposed_Action_Plan_EU-Ukraine.pdf.
45 Plan Działania UE–Mołdawia został podpisany 22 lutego 2005 r. Większość celów (z prze-widzianych 80 i 294 działań) odnosiła się do reform wewnętrznych w siedmiu obszarach politycznej działalności rządu Mołdawii, głównie harmonizacji prawodawstwa, moder-nizacji państwa, wzmocnienia stabilności i instytucji gwarantujących demokrację i rządy prawa oraz reformy administracyjne. EU–Moldova Action Plan, 22 February 2005, Brus-sels, www.ec.europa.eu/world/enp/pdf/action_plans/moldova_enp_ap_fi nal_en.pdf.
46 Communication from the Commission, European Neighbourhood Policy…
47 Podstawą prawną stosunków w ramach EPS w odniesieniu do wschodnich sąsiadów są Porozumienia o Partnerstwie i Współpracy (Partnership and Cooperation Agreement, PCA). Umowy takie obowiązują w przypadku wszystkich państw Europy Wschodniej z wyjątkiem Białorusi. Nowe instrumenty założone przez Europejską Politykę Sąsiedztwa są podsumowaniem stwierdzenia „wszystko, byle nie członkostwo” (all but membership) lub „dzielić wszystko oprócz instytucji” (sharing everything but institutions). Europejska Polityka Sąsiedztwa nie przewiduje bowiem w najbliższych latach zmian w formule obo-wiązujących umów międzynarodowych i ustalonych na ich podstawie instytucji współ-pracy bilateralnej.
zdecydowała o ich dostosowaniu i przedłużeniu48. Ocena implementacji pierwszych planów działań, oprócz dokonanych postępów w kontynuacji reform politycznych49, zawiera wiele uwag krytycznych dotyczących głównie niejasności w ewaluacji wy-konanych zobowiązań, trudno mierzalnych efektów tych działań i braku jasności w zakresie określenia terminów końcowych50.
Analiza planów działania pozwala stwierdzić, że są one skonstruowane na wzór porozumień stowarzyszeniowych podpisywanych z państwami kandydackimi51 i w wielu miejscach odnoszą się kryteriów kopenhaskich. Głównym ich założeniem było zwiększenie skuteczności funkcjonowania instytucji publicznych w państwach sąsiedzkich, co wykazuje znaczną zależność wobec polityki rozszerzania poprzez
48 Mołdawia dokonała postępu w wielu obszarach wyznaczonych przez Plan Działania EPS, szczególnie w kwestii kontynuowania reform systemu sądowniczego, efektywnej współ-pracy w ramach misji granicznej EU (EUBAM) czy rozwiązania konfl iktu w Naddniestrzu i podpisania mołdawsko-unijnego partnerstwa na rzecz mobilności. W listopadzie 2008 r. zakończono negocjacje na temat przystąpienia Mołdawii do Europejskiej Karty Ener-getycznej. Jednakże zbyt mały postęp osiągnięto w niektórych obszarach kluczowych, tj. w odniesieniu do przestrzegania praw człowieka, wolności słowa, walki z korupcją i przemytem narkotyków czy w sektorze transportu i reformy prawa wyborczego.
Ukraina również postąpiła naprzód w wielu obszarach wyznaczonych przez Plan Działania EPS, jednakże zauważono znaczne spowolnienie na ścieżce reform w efekcie politycznej niestabilności i pogłębiania się globalnego kryzysu ekonomicznego. Ukraina osiągnęła bardzo ograniczony postęp w realizacji niektórych kluczowych reform politycz-nych, tj. reformy konstytucyjnej i sądowniczej oraz walki z korupcją. Głównym osiąg-nięciem w ocenianym okresie były: akcesja Ukrainy do WTO w maju 2008 r.; postęp w negocjacjach nad nowym porozumieniem stowarzyszeniowym z UE, zawierającym uzgodnienia dotyczące ustanowienia pogłębionej strefy wolnego handlu; nawiązanie w październiku 2008 r. dialogu wizowego w celu stworzenia obszaru bezwizowego w dłuższej perspektywie oraz kontynuacja współpracy w ramach misji granicznej UE (EUBAM). Pozytywnie również została oceniona współpraca w kwestii WPZiB oraz po-rozumienia z KE w celu bliższej współpracy w zakresie ochrony obywateli. W listopadzie 2008 r. zakończono negocjacje nad przystąpieniem Ukrainy do Europejskiej Karty Ener-getycznej. Współpraca energetyczna została wzmocniona w kontekście Memorandum of Understanding on Energy. Zob.: Communication from the Commission to the European Parliament and the Council implementation of the European Neighbourhood Policy in 2008, Brussels, 23.04.2009, COM (2009) 188/3. www.ec.europa.eu/world/enp/pdf/ac-tion_plans/moldova_enp_ap_fi nal_en.pdf.
49 Po podpisaniu Planu Działania UE–Mołdawia, w państwie tym ustanowiono system koordynatorów krajowych właściwy dla państw kandydackich. Dużą rolę w dziedzinie implementacji polityki europejskiej odegrała otworzona w 2004 r. misja dyplomatyczna Mołdawii przy UE.
50 K. E. Smith, The Outsiders…, s. 764.
51 Powodem tego był fakt, że opracowała je ta sama dyrekcja generalna, która zajmowała się polityką rozszerzenia (DG ds. Rozszerzenia) w ramach Komisji Europejskiej. Dopiero od 2006 r. ich opracowywanie przeniesiono do DG ds. Relacji Zewnętrznych.