W literaturze zauważa się, że uwzględnianie praw człowieka w stosunkach zewnętrz-nych Wspólnot, a następnie Unii Europejskiej nie miało charakteru systemowego, a raczej było wynikiem bieżących potrzeb, prób i błędów9. Owa potrzeba pojawiła się
5 P. Eeckhout, External Relations of the European Union. Legal and Constitutional Founda-tions, Oxford 2005, s. 466.
6 M. Nowak, Human Rights ‘Conditionality’ in Relation to Entry to, and Full Participation in, the EU, [w:] The EU and Human Rights, red. P. Alston, Oxford 1999, s. 667.
7 Komunikat Komisji, Zapobieganie konfl iktom, KOM (2001) 211, wersja ostateczna.
8 www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf (03.12.2009).
9 P. Hilpold, Human Rights Clauses in EU-Association Agreements, [w:] External Economic Relations and Foreign Policy in the European Union, red. S. Griller, B. Weidel, Wien
w odniesieniu do państw Afryki, Pacyfi ku i Karaibów [dalej także: państwa AKP]10, które od lat 60. XX w. były stowarzyszone z Europejską Wspólnotą Gospodarczą11. W 1977 r., kiedy obowiązywała już konwencja z Lome I, doszło do poważnych naru-szeń praw człowieka w Ugandzie pod rządami Idi Amina. Wówczas to w konwencji dostrzeżono brak przepisów, które pozwalałyby na przerwanie pomocy udzielanej temu państwo przez EWG, aby w ten sposób wymusić na rządzie przestrzeganie praw człowieka. W 1977 r. Rada, pomimo braku podstawy prawnej, podjęła decy-zję nazwaną dyrektywami ugandyjskimi, na podstawie których pomoc udzielana temu krajowi została bardzo mocno ograniczona12. Jednakże rozwijające się państwa trzecie były przeciwne wprowadzaniu do umów klauzul, w świetle których współ-praca ze Wspólnotą byłaby uzależniona od przestrzegania praw człowieka. Państwa te prezentowały stanowisko, iż konwencja obejmuje przede wszystkim współpracę o charakterze ekonomicznym, a w jej ramach nie ma miejsca na kwestie polityczne. Wprowadzenie takich klauzul było postrzegane jako zagrożenie dla suwerenności tych państw, a jednostronne podejmowanie negatywnych środków przez Wspól-notę miało być niezgodne z zasadą współpracy, na której oparta była konwencja. Forum wyłącznie właściwym dla podejmowania tych kwestii miała być ONZ13. Podnoszono także, iż takie klauzule byłyby przejawem europejskiego imperiali-zmu, narzucaniem obcych, „zachodnich” wartości, a także przejawem mentalności metropolii kolonialnych14.
Dopiero w konwencji z Lome III, podpisanej w 1984 r., w preambule oraz w załączniku nr 1 do konwencji pojawiły się odniesienia do kwestii praw człowie-ka. Po raz pierwszy prawa człowieka pojawiły się w tekście konwencji Lome IV. W art. 5 tej konwencji znalazło się wyraźne stwierdzenie, że współpraca prowadzi do rozwoju koncentrującego się na człowieku, który jest głównym zainteresowanym oraz benefi cjentem tego rozwoju, co zakłada poszanowanie i wspieranie wszystkich praw człowieka, a sama polityka rozwoju i współpracy są powiązane z poszanowaniem praw człowieka. Klauzula umowna, która pozwala na zawieszenie stosowania kon-wencji ze względu na naruszenie praw człowieka, pojawiła się dopiero w konkon-wencji
10 Rolę praw człowieka w polityce EWG w stosunku do państw europejskich zarysowuje P. Turczyński, Prawa podstawowe w polityce zagranicznej Unii Europejskiej, [w:]
Ochro-na praw podstawowych w Unii Europejskiej. Wybrane zagadnienia, red. A. Florczak,
War-szawa 2009, s. 80 i nast.
11 Przegląd kolejnych umów stowarzyszeniowych oraz ich najważniejszych postanowień zob. A. A. Ambroziak, E. Kawecka-Wyrzykowska, Traktatowe stosunki handlowe
Wspól-noty Europejskiej z państwami trzecimi, [w:] Unia Europejska, t. 1, red. E.
Kawecka--Wyrzykowska, E. Synowiec, Warszawa 2004, s. 223 i nast.
12 Decyzja Rady z 21 czerwca 1977, „Biuletyn Wspólnot Europejskich” 1977, nr 6.
13 K. Arts, Integrating Human Rights into Development Cooperation…, s. 167 i nast. 14 P. Hilpold, Human Rights Clauses in EU-Association Agreements, [w:] External Economic
podpisanej w 1995 r. – tzw. Lome IV bis15. W konwencji tej również po raz pierwszy powiązano współpracę na rzecz rozwoju nie tylko z poszanowaniem praw człowie-ka, ale i z poszanowaniem zasady demokracji, praworządności oraz dobrego zarzą-dzania. Obecnie obowiązująca umowa stowarzyszeniowa z państwami AKP, zawarta w 2000 r. – umowa z Cotonou – zawiera rozbudowane regulacje dotyczące ochrony praw człowieka16.
Ze względu na różnice w poziomie rozwoju demokracji państw uczestniczących we współpracy na podstawie wyżej wspomnianych konwencji można odnieść wra-żenie, iż kwestia poszanowania praw człowieka adresowana była jedynie do państw AKP. Nic bardziej mylnego, gdyż państwa te od początku postulowały bilateral-ny wymiar tego zagadnienia. Wskazywano na brak uwzględniania praw obywateli państw afrykańskich w państwach członkowskich Wspólnot, zwłaszcza studentów oraz pracowników, co znalazło wyraz m.in. w art. 5 ust. 2 Konwencji z Lome IV. W świetle tego postanowienia państwa członkowskie WE, sama Wspólnota oraz pań-stwa AKP podejmą wszelkie konieczne środki w celu likwidacji dyskryminacji oby-wateli państw-stron konwencji, legalnie przebywających na ich terytorium, ze wzglę-du na różnice rasowe, religijne kulturowe i społeczne w odniesieniu do zamieszkania, edukacji opieki zdrowotnej, świadczeń socjalnych i zatrudnienia. Kwestią podnoszo-ną przez państwa rozwijające się w latach 80. XX w. było także podjęcie przez WE efektywnych kroków wobec systemu apartheidu w Republice Południowej Afryki17.
Równolegle z umieszczaniem coraz szerszych postanowień odnoszących się do praw człowieka w umowach podpisywanych z państwami Afryki, Karaibów i Pacyfi ku instytucje wspólnotowe zaczęły postrzegać ochronę praw człowieka jako stały element stosunków zewnętrznych Wspólnot. Po stosunkowo długim okresie działań ad hoc Rada w 1986 r. wydała ofi cjalne oświadczenie w sprawie praw czło-wieka. Znalazło się tam m.in. stwierdzenie, że „poszanowanie praw człowieka sta-nowi istotny element w relacjach pomiędzy państwami trzecimi a Europą Dwunast-ki. […] Ministrowie Spraw Zagranicznych potwierdzają, iż w rozwoju ich relacji
15 Art. 5 ust. 1 w zw. z art. 366a ust. 2 Umowy zmieniającej czwartą Konwencję pomię-dzy WE a państwami AKP, podpisaną na Mauritiusie 4 listopada 1995 r., Dz.Urz. WE z 29 maja 1998 r., L 156, s. 98 i nast. Rozwój postanowień dotyczących praw człowieka w kolejnych konwencjach zawieranych z państwami AKP został szczegółowo przedsta-wiony przez K. Arts, Integrating Human Rights into Development Cooperation…, s. 167 i nast.
16 Art. 9 w zw. z art. 96 umowy stowarzyszeniowej zawartej pomiędzy członkami grupy państw Afryki, Karaibów i Pacyfi ku z jednej strony, a Wspólnotą Europejską i jej państwa-mi członkowskim z drugiej strony, podpisanej w Cotonou 23 czerwca 2000 r., Dz.Urz. WE z 15 grudnia 2000 r., L 317, s. 376. W sprawie stosowania klauzuli zob. m.in.: G. Michałow-ska, Ochrona praw człowieka…, s. 279.
17 K. Arts, Integrating Human Rights into Development Cooperation…, s. 184 i nast.; P. Eeckhout, External Relations of the European Union…, s. 475.
z państwami nieczłonkowskimi, jak również w administrowaniu pomocą udzielaną przez Wspólnotę i jej państwa członkowskie, będą kontynuować promowanie praw człowieka”18.
Podejście to zostało rozwinięte przez Radę w Rezolucji o prawach człowieka, demokracji i rozwoju z 1991 r.19 Od początków lat 90. odwołania do praw człowie-ka zawierane były we wszystkich umowach zawieranych z państwami trzecimi20. Klauzula podstawowa, zgodnie z którą współpraca pomiędzy Wspólnotą a pań-stwem trzecim jest oparta na poszanowaniu zasady demokracji i praw człowie-ka, ale która nie mogła być podstawą dla zawieszania stosowania umowy, została umieszczona w umowie z Argentyną, a następnie w umowach z Chile, Urugwajem i Paragwajem21.
Powiązanie współpracy z przestrzeganiem praw człowieka odegrało istotną rolę po 1989 r. w polityce Wspólnot Europejskich, a następnie Unii Europejskiej, wo-bec państw Europy Środkowo-Wschodniej. Klauzule dotyczące ochrony praw czło-wieka w coraz bardziej dopracowanej formie – tzw. klauzula bałtycka, a następnie tzw. klauzula bułgarska – umieszczane były w umowach zawieranych z państwami tego regionu, pozwalając na zawieszenie stosowania umowy w przypadku łamania praw człowieka22.
W związku z aspiracjami niemal wszystkich państw tego regionu do członkostwa w Unii Europejskiej w uchwalonej w 1993 r. przez Radę Europejską tzw. Deklaracji
18 Stanowisko w sprawie praw człowieka z 21 lipca 1986, „Biuletyn Wspólnot Europejskich” 1986, nr 7/8: cyt. za: K. Arts, Integrating Human Rights into Development Cooperation…, s. 120.
19 Rezolucja z 28 listopada 1991 r., „Biuletyn Wspólnot Europejskich” 1991, nr 11. Szerzej na jej temat: P. Eeckhout, External Relations of the European Union…, s. 467 i nast.
20 W literaturze podaje się różne daty rozpoczęcia umieszczania klauzul w umowach. P. Dą-browska wymienia datę wejścia w życie Traktatu z Maastricht, Art. 177–181 TWE, zob.
Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz, t. 2, red. A. Wróbel, Warszawa
2009, s. 1309. P. Eeckhout podaje rok 1991 i wiąże tę datę z wyżej wspomnianą rezolucją Rady oraz przypadkiem zawieszania stosowania umowy o współpracy z Jugosławią, co stało się przedmiotem orzeczenia ETS C-162/95 w sprawie Racke v. Hauptzollamt Mainz – zob. P. Eeckhout, External Relations of the European Union…, s. 466. W dokumencie Komisji Europejskiej wymieniony jest rok 1992, w którym zaczęto umieszczać klauzulę ochrony praw człowieka jako „element istotny” umowy. Do roku 2000 takie klauzule zo-stały umieszczone w 120 umowach – KOM (2001), 252 wersja ostateczna.
21 E. Riedel, M. Will, Human Rights Clauses in External Agreements, [w:] The EU and
Hu-man Rights…, s. 727 i nast.
22 P. Eeckhout, External Relations of the European Union…, s. 476 i nast.; szczegółowo także: E. Riedel, M. Will, Human Rights Clauses in External Agreements…, s. 729 i nast.
kopenhaskiej23 zostały sformułowane warunki przyjęcia nowych państw do Unii Eu-ropejskiej. Jednymi z warunków były respektowanie praw człowieka oraz poszano-wanie i ochrona mniejszości. Warunek te został wprowadzony do prawa pierwotnego na podstawie Traktatu amsterdamskiego i stał się częścią tzw. klauzuli akcesyjnej zawartej w art. 49 TUE24.
Zarysowana powyżej kondycjonalność w zakresie przestrzegania praw człowie-ka ma miejsce nie tylko w stosunczłowie-kach zewnętrznych UE, ale również w relacjach pomiędzy Unią a jej państwami członkowskimi, co znalazło wyraz w art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którym w wypadku poważnego i stałego naruszania przez państwo członkowskie wartości wymienionych w art. 2 TUE, a więc również praw człowieka, Rada może zadecydować o zawieszeniu praw członkowskich tego państwa25.