Hierarchia konstytucyjnych praw i wolności

Już we wczesnym orzecznictwie Trybunał stwierdzał, że istnieje hierarchia konstytucyjnych praw i wolności, która rzutuje na poziom oceny ich ograniczeń. W jednym z pierwszych wyroków, który rozwijał

326 Np. art. 59 ust. 3 zd. 1 lub art. 61 ust. 3 Konstytucji. Por. art. 51 Konstytucji i wyrok z 30 czerwca 2014 r., sygn. K 23/11.

327 Np. art. 53 ust. 5 Konstytucji.

328 Według niektórych poglądów doktryny, art. 31 ust. 1 Konstytucji stosuje się, chyba że szczególna klauzula limitacyjna wyklucza jego zastosowanie. Tak np. K. Wojtyczek,

Granice ingerencji…, s. 92, 94, i M. Wyrzykowski, Granice praw…, s. 53.

329 L. Garlicki, Przesłanki ograniczania…, s. 7, 8.

98

rozumienie zasady proporcjonalności jako zakazu nadmiernej ingeren-cji, Trybunał wyjaśnił, że „zakaz nadmiernej ingerencji pełni funkcję ochronną w stosunku do wszystkich praw i wolności jednostki (choć, oczywiście, kryteria »nadmierności« muszą być relatywizowane, m.in. z uwagi na charakter poszczególnych praw i wolności)”. Stwierdził następnie, że „[r]ozważanie, czy zakaz ten nie został naruszony przez ustawodawcę uwzględniać powinno specyfikę poszczególnych praw i wolności jednostki (surowsze standardy oceny przykładać należy np. do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw eko-nomicznych czy socjalnych), bo z tego wynikają ogólne granice dopusz-czalnych ograniczeń”331.

Również obecnie Trybunał potwierdza istnienie wewnętrznej hierarchii konstytucyjnych praw i wolności, chociaż Konstytucja RP nie stwierdza tego wyraźnie. Trybunał wywodzi jednak różną rangę konsty-tucyjnych praw i wolności ze jej wewnętrznej struktury i aksjologii332. Wyjaśnia przy tym, że hierarchia konstytucyjnych praw i wolności nie może wynikać z ogólnej klauzuli limitującej (art. 31 ust. 3 Konstytucji), lecz ze struktury Konstytucji, która wyraża pewne preferencje aksjolo-giczne jej twórców333.

Hierarchia konstytucyjnych praw i wolności nie oznacza automa-tycznej przewagi praw, które stoją najwyżej. Ranga praw i wolności jest jednak istotna dla określenia siły argumentów uzasadniających ich ogra-niczenia. Trybunał wymaga szczególnie mocnego i jednoznacznego uzasadnienia ograniczeń nakładanych na prawa i wolności osobiste334. A zatem ograniczenie prawa lub wolności należących do tej kategorii

331 Orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94.

332 Wyroki z 10 czerwca 2008 r., sygn. SK 17/07; z 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06; z 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05; z 11 września 2005 r., sygn. Kp 1/05; z 11 maja 1999 r. sygn. K 13/98; z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98; z 10 listopada 1998 r., sygn. K 39/97; z 31 stycznia 1996 r., sygn. K 9/95; z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94.

333 Wyrok z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06.

praw wymaga bardziej przekonującego uzasadnienia, jak również su-rowszego rygoru oceny sędziowskiej.

W orzecznictwie konstytucyjnym można wskazać liczne przykła-dy wyroków, które zawężają możliwości uzasadnień odnoszących się do ograniczeń niektórych konstytucyjnych praw i wolności. Kluczowym przykładem jest prawo do prawnej ochrony życia ludzkiego, w stosunku do którego Trybunał orzekł, że może być ograniczone tylko i wyłącznie względami ochrony życia innych osób. Oznacza to, że ograniczenie prawa do życia wymaga symetrii wartości życia poświęcanego i ratowa-nego335. W rezultacie prawo do życia może być ograniczone tylko wtedy, gdy poświęcenie życia jest absolutnie konieczne dla ratowania życia innych ludzi. W rezultacie inne wartości konstytucyjne wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie mogą być wykorzystywane do uzasad-nienia ustawowego ograniczenia prawa do życia336.

Godność, wolność i równość jako ogólne zasady prawa Godność, wolność i równość człowieka mają szczególny status zasad ogólnych337. Chociaż struktura Konstytucji (Rozdziału II) sugeru-je, że mają one pierwszeństwo przed innymi konstytucyjnymi prawami i wolnościami, ich praktyczne znaczenie jest raczej ograniczone. Godność ludzka znajduje się niewątpliwie na szczycie hierarchii konstytucyjnych praw i wolności, jest bowiem źródłem innych praw i wolności, ale jej rola w polskim orzecznictwie konstytucyjnym jest drugorzędna. Jest to wy-nik praktyki stosowania zasady skargowości w postępowaniu przed Trybunałem, zgodnie z którą podmioty inicjujące kontrolę mają obowią-zek powoływania się w pismach procesowych w pierwszej kolejności na

335 Według niektórych autorów analiza proporcjonalności nie powinna być stosowana do ograniczeń prawa do życia. M. Piechowiak, Klauzula limitacyjna a nienaruszalność praw

i wolności, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 2, s. 56–77.

336 Wyrok z 30 września 2008 r., sygn. K 44/07.

100

konkretne gwarancje konstytucyjnych praw i wolności, przed powołaniem bardziej ogólnych.

W praktyce klauzule ochrony godności ludzkiej oraz wolności człowieka są w większości przypadków wykorzystywane jedynie w celu poparcia zarzutów dotyczących naruszeń innych, bardziej szczegółowych praw i wolności338. Trybunał zazwyczaj określa je jako wartości aksjolo-giczne, które należy wziąć pod uwagę w procesie interpretacji innych konstytucyjnych praw i wolności339.

Jednocześnie kategoryczny zakaz naruszania godności ludzkiej rozumiany jako zakaz wykorzystywania osoby ludzkiej jako środka do celów działania państwa został skutecznie wykorzystany jako podstawa kontroli tylko w niewielu sprawach340. Z kolei jeżeli chodzi o zasadę ochrony wolności człowieka, Trybunał nie wypracował jeszcze autono-micznej interpretacji klauzuli zawartej w art. 31 ust. 1 Konstytucji, która to interpretacja wykraczałaby poza gwarancje konkretnych swobód zawartych w innych przepisach Konstytucji. Podsumowując, potencjał zastosowania klauzuli nienaruszalnej godności ludzkiej oraz wolności człowieka jako praw podmiotowych nie został w polskim orzecznictwie wystarczająco wykorzystany341.

Dodatkowe trudności w bezpośrednim zastosowaniu zasady rów-nego traktowania wynikają z przyjętych kryteriów dopuszczalności skargi konstytucyjnej, zgodnie z którymi skarżący nie mogą opierać swoich zarzutów tylko na podstawie art. 32 ust. 1 Konstytucji342. W orzecz-nictwie Trybunału przyjęto bowiem, że prawo do równego traktowania

338 Wyrok z 15 października 2002 r., sygn. SK 6/02.

339 Wyrok z 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00.

340 Wyrok z 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00; z 8 listopada 2001 r., sygn. P 6/01; z 30 września 2008 r., sygn. K 44/07.

341 M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego i autonomia jednostki w orzecznictwie

Trybunału Konstytucyjnego, [w:] M. Zubik (red.), Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, s. 430.

342 Por. odmienny pogląd wyrażony w doktrynie – K. Wojtyczek, Ochrona godności

jest konstytucyjnym prawem jednostki, lecz ma jednak charakter prawa „drugiego stopnia” („metaprawa”), które przysługuje „w związku z kon-kretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako „samoistnie”343. Odrzu-cając zatem dopuszczalność skargi konstytucyjnej opartej wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa do równego traktowania, Trybunał wyjaśnił, że „prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomo-cą skargi konstytucyjnej”344.

Prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne

Jak już wspomniano, prawa i wolności osobiste oraz polityczne korzystają z wyższej ochrony konstytucyjnej niż prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne345. Dlatego właśnie ta ostatnia kategoria może pod-legać dalej idącej ingerencji ustawodawczej346. Jednocześnie należy podkreślić, że kategoria praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych nie jest jednorodna i trudno jest ustalić wewnętrzne relacje w ramach tej kategorii. Istotne jest zatem uwzględnienie zakresu dopuszczalnych ograniczeń dotyczących poszczególnych grup praw i wolności w ramach tej kategorii.

prawnym, [w:] K. Complak (red.), Godność człowieka jako kategoria prawna, Wrocław 2001, s. 202. Postanowienie z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01.

343 Postanowienie z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01.

344 Postanowienie z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01.

345 Orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94.

346 Wyrok z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/98 („działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i intere-sem publicznym może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje w szczególności legi-tymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeże-li skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze wzglę-du na ochronę powszechnie uznawanych wartości”).

102

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucja chroni własność jako zasadę ustrojową, a także prawo podmiotowe, przy czym prawo to pociąga za sobą również określone zobowiązania wobec ogółu społe-czeństwa347. Podobnie wolność działalności gospodarczej uznaje się za zasadę ustroju gospodarczego państwa, a także prawo podmiotowe (art. 20 Konstytucji). Jednak gwarancja wolności działalności gospodarczej została powiązana ze szczególną klauzulą limitacyjną (art. 22 Konstytu-cji), która dopuszcza daleko idącą interwencję w zakres tej wolności348. W konsekwencji podmioty zarzucające naruszenie wolności gospodarczej ponoszą znacznie większy ciężar dowodu, polegającego na wzruszeniu domniemania konstytucyjności takich regulacji niż w przypadku ogra-niczeń innych konstytucyjnych praw lub wolności349.

Po pierwsze, ograniczenia swobody działalności gospodarczej mogą być wprowadzone „w drodze ustawy” (a nie „tylko w ustawie”) oraz „ze względu na ważny interes publiczny” (art. 22 in fine). Dlatego ingerencja państwa w zakres wolności gospodarczej nie musi się wiązać bezpośrednio z wartościami konstytucyjnymi wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji350. W rezultacie poziom kontroli konstytucyjnej w przy-padku ograniczeń swobody działalności gospodarczej jest znacznie niższy niż w przypadku innych praw lub wolności351.

Konstytucja RP przewiduje dwie kategorie praw socjalnych: 1) pra-wa socjalne, które mogą być bezpośrednio dochodzone w sądach, oraz 2) prawa socjalne, które mogą być bezpośrednio dochodzone w sądach, lecz tylko w granicach określonych w ustawie352. Druga z wymienionych

347 Wyrok z 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97.

348 Wyroki z 31 lipca 2015 r., sygn. K 41/12; z 13 października 2010 r., sygn. Kp 1/09; z 10 kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00.

349 Wyrok z 27 lutego 2014 r., sygn. P 31/13.

350 Wyrok z 30 października 2001 r., sygn. K 32/00.

351 Wyrok z 27 lutego 2014 r., sygn. P 31/13.

tu kategorii praw wiąże więc jedynie ustawodawcę353. Na przykład do-chodzenie gwarancji konstytucyjnych płacy minimalnej, polityki rządu prowadzącej do pełnego zatrudnienia, bezpiecznych i zdrowych warun-ków życia, ochrony osób niepełnosprawnych, ochrony rodziny i macie-rzyństwa, ochrony środowiska, mieszkalnictwa i ochrony konsumentów jest możliwe jedynie na podstawie ustaw, które realizują normy progra-mowe wyrażone w Konstytucji. Jednocześnie należy podkreślić ważny głos w doktrynie, który podnosi, że minimalna treść praw socjalnych jest bezpośrednio wiążąca, a tym samym wykracza poza obowiązek realiza-cji tych gwaranrealiza-cji w ustawach354.

W ramach konstytucyjnych gwarancji praw socjalnych, których dochodzenie w sądach nie jest uzależnione od przepisów ustawy, istnie-je istnie-jednak także grupa praw, których treść ma określać ustawa355. W od-niesieniu do tych praw uznaje się, że Konstytucja chroni jedynie mini-malną treść tych gwarancji, podczas gdy ustawodawca ma swobodę w określaniu ich zakresu i zasadniczych elementów356. W konsekwencji Trybunał bardzo niechętnie stosuje test proporcjonalności do ustaw określających treść praw socjalnych357. Co do zasady, podejmuje kontro-lę ingerencji ustawodawczej tylko wtedy, gdy poziom ochrony wynika-jącej z ustaw jest niższy od wymaganego konstytucyjnie minimum358. Niemniej jednak ustalenie, które elementy należące do konstytucyjnego

353 Należy w tym miejscu również podkreślić, że normy te nie mogą być podstawą skargi konstytucyjnej. J. Trzciński, Zakres podmiotowy i podstawa skarg konstytucyjnej, [w:] J. Trzciński (red.), Skarga konstytucyjna, Warszawa 2000, s. 62, 63. Por. wyroki z 19 li-stopada 1996 r., sygn. K 7/95, i z 17 lipca 1996 r., sygn. K 8/96.

354 M. Safjan, Wprowadzenie..., s. 85, § 43.

355 Np. art. 67 ust. 1 Konstytucji.

356 Wyroki z 27 stycznia 2003 r., sygn. SK 27/02; z 22 października 2001 r., sygn. SK 16/01. Por. też wyrok z 7 maja 2014 r., sygn. 43/12 – zdanie odrębne sędziego Mirosława Granata.

357 Wyrok z 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06.

358 Wyrok z 23 marca 1999 r., sygn. K 2/98 (sankcje za niezarejestrowaną transakcję sprzedaży towarów (produktów farmaceutycznych) nawet w czasach klęsk żywiołowych, kiedy nie było możliwości korzystania z kas fiskalnych).

104

zakresu ochrony stanowią minimalną treść praw socjalnych, może oka-zać się sporne359.

2.8. Ingerencja w zakres ochrony konstytucyjnych