Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konsty-

Zasada proporcjonalności w polskim prawie konstytucyjnym jest wytworem doktryny i wczesnego orzecznictwa Trybunału Konstytu-cyjnego284. Została ona wywiedziona z klauzuli demokratycznego pań-stwa prawa, którą wprowadziła do Konstytucji z 1952 r. tzw. nowela grudniowa na fali demokratycznych zmian ustrojowych w 1989 r. W tym okresie zasadę proporcjonalności uznawano za element konstytutywny zasady państwa prawa oraz zasady zaufania obywateli do państwa i sta-nowionego przez nie prawa285. Znamienne jest jednak to, że aż do przy-jęcia Konstytucji RP z 1997 r. klauzula demokratycznego państwa prawa pozostawała jedyną podstawą prawną stosowania testu propor-cjonalności.

Po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. Trybunał Konstytu-cyjny rozwinął dwa odrębne obszary zastosowania zasady proporcjonal-ności286. Pierwszy obejmuje sprawy dotyczące wyłącznie naruszenia zakazu nadmiernej ingerencji wynikającej z klauzuli rządów prawa (art. 2 Konstytucji). Sprawy te nie dotyczą więc ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności, ale ograniczeń nałożonych na podmioty, które nie są podmiotami tych praw, na przykład podmioty prawa publicznego, takie jak jednostki samorządu terytorialnego287. Drugi obszar zastosowania zasady proporcjonalności dotyczy ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności w oparciu o ogólną klauzulę limitacyjną (art. 31 ust. 3

284 Po raz pierwszy Trybunał Konstytucyjny odwołał się do zasady proporcjonalności w orzeczeniach z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, oraz z 26 stycznia 1993 r., sygn. U 10/92.

285 S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej

i prawnej, [w:] eadem (red.), Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995, s. 75.

286 Por. wyrok z 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02.

287 P. Tuleja, Komentarz do art. 2, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP.

Konstytucji) lub szczególne klauzule limitacyjne wiążące się z niektó-rymi gwarancjami praw i wolności288.

Znamienne jest, że w obu kontekstach Trybunał powołuje się na zasadę proporcjonalności jako zakaz nadmiernej ingerencji. W kontek-ście ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności Trybunał wyjaśnia, że „[i]stotą zakazu nadmiernej ingerencji – wynikającą z zasady propor-cjonalności – jest uznanie, że państwo nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, zwłaszcza zaś ograniczeń o zaburzonej proporcji pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jed-nostki a rangą podlegającego ochronie interesu publicznego. Znaczy to, że wszelka ingerencja musi być dokonywana środkami adekwatnymi do zamierzonego celu. Zakaz nadmiernej ingerencji pełni funkcję ochron-ną w stosunku do wszystkich praw i wolności jednostki (choć kryteria »nadmierności« muszą być relatywizowane, m.in. z uwagi na charakter poszczególnych praw i wolności), a jego adresatem jest państwo, które winno działać wobec jednostki w sposób wyznaczony rzeczywistą potrzebą. Uznanie proporcjonalności ograniczenia prawa wymaga usta-lenia, czy wkroczenie prawodawcy w sferę wolności lub praw jest nie-zbędne dla osiągnięcia założonego celu, a nie jedynie »sprzyja« temu celowi, czy też »ułatwia« jego osiągnięcie”289.

288 M.in. L. Garlicki, Przesłanki ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności (na tle

orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), „Państwo i Prawo” 2001, nr 10; A. Łabno, Ograniczenie wolności i praw człowieka na podstawie art. 31 Konstytucji III RP, [w:]

B. Banaszak, A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warsza-wa 2002, s. 664; K. Wojtyczek, Zasada proporcjonalności, [w:] B. Banaszak, A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 669; K. Wój-towicz, Zasada proporcjonalności jako wyznacznik konstytucyjności norm, [w:] M. Zubik (red.), Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, s. 265– 278; M. Wyrzykowski, Granice praw i wolności – granice władzy, [w:] B. Oliwa-Radzi-kowska (red.), Obywatel – jego wolności i prawa. Zbiór studiów przygotowanych z okazji

10-lecia urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 1998, s. 55.

289 Początkowo Trybunał używał tego terminu w celu uniknięcia pomylenia go z ele-mentem testu, jakim jest zasada proporcjonalności w ścisłym tego słowa znaczeniu.

88

Sam test proporcjonalności jest również wytworem doktryny oraz orzecznictwa konstytucyjnego. Stanowi wyraźne zapożyczenie idei konstytucyjnej z niemieckiej doktryny prawa, a w szczególności z nictwa niemieckiego Federalnego Sądu Konstytucyjnego oraz orzecz-nictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka290. Przy tym należy wyraźnie zaznaczyć, że zasada proporcjonalności rozumiana jako zakaz nadmiernej ingerencji była dobrze znana w polskim prawie publicznym (w szczególności w prawie karnym oraz administracyjnym291) na długo przed przyjęciem zasady proporcjonalności w prawie konstytucyjnym. Dlatego też wartość dodana wynikająca z uznania zasady proporcjonal-ności jako podstawowej zasady wyznaczającej granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę konstytucyjnych praw i wolności polega na sformułowaniu testu proporcjonalności oraz stosowaniu analizy propor-cjonalności w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego292.

Badając ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, Trybunał standardowo dokonuje swojej analizy na podstawie następujących pytań:

1) czy ingerencja stanowi ograniczenie konstytucyjnego prawa lub wolności;

2) czy ograniczenie było przewidziane przez ustawę;

3) czy ograniczenie było uzasadnione przynajmniej jedną z wartości konstytucyjnych wymienionych w klauzuli limitacyjnej;

4) czy ograniczenie było konieczne w demokratycznym państwie; 5) czy ograniczenie nie narusza istoty danego prawa293?

290 A. Tatham, Central European Constitutional Courts in the Face of EU Membership.

The Influence of the German Model in Hungary and Poland, Leiden 2013; M.

Krzyżanows-ka-Mierzewska, The Reception Process in Poland and Slovakia, [w:] H. Keller, A. Stone Sweet (red.), The Impact of the ECHR on National Legal System, Oxford 2008, s. 531–603.

291 A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności w europejskiej kulturze prawnej. Sądowa

kontrola władzy dyskrecjonalnej w nowoczesnej Europie, Warszawa 2010.

292 We wczesnych orzeczeniach Trybunał stosował test proporcjonalności do kontroli prze-pisów nakładających ograniczenia zarówno na jednostki, jak i na podmioty prawa publicznego lub jednostki samorządu terytorialnego. Np. orzeczenie z 17 października 1995 r., sygn. K 10/95.

Powyższe pytania stanowią więc ogólne ramy badania ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności (nazywane są testem dozwolonych ograniczeń). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że „negatywna odpowiedź na choćby jedno z powyższych pytań przerywa dalsze bada-nie dopuszczalności i pociąga za sobą stwierdzebada-nie, że doszło do naru-szenia praw”294. Natomiast w ramach testu dozwolonych ograniczeń zasada proporcjonalności została wpisana w pytanie o konieczność ograniczenia w demokratycznym państwie. Wynika stąd, że zastosowa-nie testu proporcjonalności jest uwarunkowane wstępnymi wymogami 1)–3) przedstawionymi powyżej.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada proporcjonalności jako kryterium oceny ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jest rozumiana jako „suma trzech zasad składowych:

1) zasady przydatności, której zastosowanie polega na przeprowa-dzeniu testu racjonalności instrumentalnej, czyli stwierprzeprowa-dzeniu, czy według dostępnego stanu wiedzy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; przyj-muje się, że warunku tego nie spełniają przepisy, które utrudniają osiągnięcie założonych celów lub nie wykazują z nimi żadnego związku,

2) zasady konieczności, której aplikacja wymaga wykazania, że badane przepisy są niezbędne dla ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a ponadto, że spośród środków skutecznie je chroniących wybrano środki najmniej uciążliwe, co wiąże się z rozważeniem możliwych środków alternatywnych i określeniem ich skuteczności,

3) zasady proporcjonalności sensu stricto (zakaz nadmiernej ingeren-cji), której zastosowanie polega na sprawdzeniu, czy efekty skar-żonej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do nakładanych

90

przez nią ciężarów, przy czym im bardziej cenna jest wartość na-ruszana i im wyższy stopień jej naruszenia, tym cenniejsza musi być wartość chroniona i wyższy stopień jej realizacji, z zastrzeże-niem, że w żadnym wypadku ustanowione ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw”295.

Biorąc pod uwagę te trzy kryteria składające się na test proporcjo-nalności i podejmując analizę proporcjoproporcjo-nalności ograniczeń konstytu-cyjnych praw i wolności, Trybunał nadal odwołuje się do swojego wcze-snego orzecznictwa, w którym sformułował następujące pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowa-dzić do zamierzonych przez nią skutków;

2) czy regulacja ta jest niezbędna do ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do cię-żarów nakładanych przez nią na obywatela296?

W tej samej sprawie Trybunał zaznaczył również, że „rozważenie, czy zakaz ten nie został naruszony przez ustawodawcę uwzględniać po-winno specyfikę poszczególnych praw i wolności jednostki (surowsze standardy oceny przykładać należy np. do regulacji praw i wolności oso-bistych i politycznych niż do praw ekonomicznych czy socjalnych), bo z tego wynikają ogólne granice dopuszczalnych ograniczeń”297. Podkreślił też, że „nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Punktem wyjścia dla jego orzeczeń jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z konstytucją. Jeżeli jednak konstytucja nakłada na usta-wodawcę obowiązek stanowienia prawa zgodnego z wymaganiami o tak generalnym charakterze, jak demokratyczne państwo prawne czy zaufanie obywatela do państwa, to nakazuje to Trybunałowi Konstytucyjnemu

295 Wyrok z 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11, § 5.2.

296 Orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94.

interweniować w tych wszystkich przypadkach, gdy ustawodawca prze-kroczy zakres swej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie wspomnianych klauzul konstytucyjnych stanie się ewidentne”298.

Należy jednak zauważyć, że test proporcjonalności ma zastoso-wanie jedynie do spraw dotyczących ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności, a więc nie do ograniczeń praw, które nie mają statusu praw konstytucyjnych (takich jak prawo do pracy lub prawo do określonego poziomu dochodów). Dlatego też ingerencja ustawodawcy w prawa prze-widziane w ustawie (takie jak prawo do prowadzenia pojazdu lub posia-dania prawa jazdy) nie podlega co do zasady badaniu na podstawie ogólnej klauzuli limitacyjnej (choć ma do niej zastosowanie zasada proporcjonalności wyrażona w art. 2 Konstytucji)299. Ponadto w orzecz-nictwie Trybunału można wskazać także takie sprawy, w których test proporcjonalności nie został zastosowany, ponieważ regulacja ustawowa wykluczała określoną kategorię podmiotów z zakresu konstytucyjnej ochrony określonych praw lub wolności, poprzez całkowitą blokadę korzystania z tych praw lub wolności300.

W sprawach tych uznano, że w sytuacji, gdy przepisy ustawy cał-kowicie wykluczają możliwość realizacji konstytucyjnego prawa lub wol-ności, Trybunał nie może traktować takiej ingerencji jako ograniczenia301.

298 Ibidem.

299 Wyrok z 12 lutego 2014, sygn. K 23/10.

300 Wyrok z 2 czerwca 2015 r., sygn. K 1/13, § 6.1. Odnosząc się do zdefiniowania problemu konstytucyjnego w tej sprawie, Trybunał stwierdził, że „[a]by ocenić wątpliwości sformułowane przez wnioskodawcę, należało porównać zakres ustawowych gwarancji wolności zrzeszania się w związkach zawodowych z podmiotowym zakresem tej wolności w jej konstytucyjnym ujęciu (art. 59 ust. 1 w związku z art. 12 Konstytucji). Na tej podsta-wie można było ustalić, czy ustawodawca zrealizował obowiązek zapewnienia wszystkim uprawnionym podmiotom warunków do korzystania z przysługującej im wolności, czy też posłużył się regulacją niepełną. Stwierdzenie, że konkretne rozwiązanie ustawodawcze nie odpowiada gwarancjom konstytucyjnym w takim wymiarze, jaki jest niezbędny dla ich całkowitego urzeczywistnienia, skutkuje uznaniem przez Trybunał niezgodności badanych norm z wzorcami określającymi ramy prawne danej wolności bądź prawa konstytucyjnego”.

301 Dla przykładu Trybunał orzekł, że przepisy wykluczające uprawnienie pokrzywdzo-nych do udziału w procesie karnym nie stanowią ograniczenia podlegającego ocenie na

92

Dlatego też w tych sprawach Trybunał przyjął, że klauzula limitacyjna nie jest właściwą podstawą kontroli aktów normatywnych, które oznaczają dla określonej grupy podmiotów „zerową ochronę”302. Prezentowane tu podej-ście oznacza, że ustawa nie może redefiniować zakresu ochrony konstytu-cyjnych praw i wolności, lecz jedynie ograniczać zakres ich realizacji. Zatem w sytuacjach, w których ingerencja ustawodawcy uniemożliwia korzystanie z praw lub wolności, pozostawiając niektóre kategorie pod-miotów bez jakiejkolwiek ochrony, Trybunał nie traktuje tego rodzaju re-gulacji za ograniczenie. W badanym orzecznictwie podejście to nie jest jednak jednolicie stosowane (przeważa tylko w niektórych składach sę-dziowskich).