Katalog wartości konstytucyjnych uzasadniających ogranicze-

Ogólna klauzula limitacyjna zapisana w art. 31 ust. 3 Konstytucji zawiera zamkniętą listę wartości konstytucyjnych uznawanych za uza-sadnione podstawy do ograniczania konstytucyjnych praw lub wolności. Katalog ten stanowią następujące wartości:

1) bezpieczeństwo państwa, 2) porządek publiczny, 3) środowisko naturalne, 4) zdrowie,

5) moralność publiczna,

6) prawa i wolności innych osób.

Ponadto w niektórych szczególnych klauzulach limitacyjnych zostały przewidziane odrębne katalogi wartości uzasadniających ogra-niczenie praw lub wolności, których dotyczą418. Przepisy te mają charak-ter lex specialis w stosunku do ogólnej klauzuli limitacyjnej zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Oznacza to, że ustawodawca nakładający ograniczenia w korzystaniu z prawa lub wolności podlegającej szczegól-nej klauzuli ograniczającej nie może powoływać się na wartości, które nie są w niej wymienione419.

417 Orzeczenie z 28 maja 1997 r., sygn. K 26/96.

418 Np. art. 61 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenia prawa do informacji publicz-nej mogą być nakładane przez ustawę wyłącznie w celu ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnych interesów gospodarczych państwa.

122

Chociaż kolejność wyliczenia wartości konstytucyjnych wymie-nionych w ogólnej klauzuli limitacyjnej nie odzwierciedla ich hierarchii i relacji względem siebie (w porządku malejącym)420, bezpieczeństwo państwa uważa się za najważniejsze uzasadnienie, a moralność publicz-ną – za najsłabsze421. Można również wykazywać, że abstrakcyjnie ro-zumiane zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa jest poważniejsze niż zagrożenie dla porządku publicznego422. Niemniej jednak relacje między wartościami konstytucyjnymi wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konsty-tucji nie są określone w sposób abstrakcyjny czy bezwzględny, lecz ich znaczenie jest ustalane w odniesieniu do konkretnych okoliczności sprawy423. Co za tym idzie, ranga określonych wartości jest zmienna i zależy od badanego przypadku. W praktyce często dochodzi też do sytuacji, że uzasadnienie ograniczenia wskazuje na kilka wartości wy-mienionych w klauzuli limitacyjnej, a ich waga jest łączona (co daje mocniejsze uzasadnienie niż oparte na tylko jednej ze wskazanych po-wyżej kategorii).

W orzecznictwie konstytucyjnym najczęściej przywoływanym uzasadnieniem jest porządek publiczny. Jest to niewątpliwie kategoria bardzo szeroka, jeżeli uwzględni się rolę klauzuli porządku publicznego w europejskiej tradycji prawa publicznego (administracyjnego). W orzecz-nictwie Trybunału Konstytucyjnego porządek publiczny odnosi się między innymi do niezakłóconego funkcjonowania instytucji państwo-wych zapewniających realizację interesów publicznych, a także do ochro-ny takich wartości, jak zaufanie publiczne do instytucji państwowych, neutralność służby publicznej, zachowanie standardów dobrej admini-stracji itp. Klauzula porządku publicznego rozumiana jest także przez

420 L. Garlicki, Przesłanki ograniczania…, s. 13.

421 Z orzecznictwa polskiego Trybunału wynika, że moralność publiczna może uzasad-niać takie ograniczenia, które są uważane za ogólnie szkodliwe, a nie tylko szkodliwe w odbiorze większości. Wyrok z 10 grudnia 2014 r., sygn. K 52/13.

422 L. Garlicki, Komentarz do art. 31…, s. 23.

pryzmat gwarancji harmonijnego współżycia społecznego424, zwłaszcza w odniesieniu do uzasadnienia ingerencji w prawo własności425 czy swo-body działalności gospodarczej426. Ochrona porządku publicznego obej-muje również zapobieganie przestępstwom, wprowadzanie przejściowych środków sprawiedliwości tranzycyjnej, takich jak lustracja, poprawę skuteczności rządzenia i zapobieganie pieniactwu poprzez opłaty sądowe. Powyższe przykłady wyraźnie pokazują, że ochrona porządku publicz-nego może służyć jako uzasadnienie praktycznie wszystkich potencjalnych ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności427.

Innym często przywoływanym powodem jest ochrona praw i wol-ności innych osób. W doktrynie i orzecznictwie konstytucyjnym przy-jęto, że tylko ochrona innych konstytucyjnych praw i wolności może być uzasadnieniem dla ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności428. Dla-tego też prawa i wolności zagwarantowane w Konstytucji nie mogą być

424 K. Wojtyczek, Granice ingerencji..., s. 188–190. Wyrok z 26 września 2000 r., sygn. P 11/99; z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, czy z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98.

425 Wyrok z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98.

426 Wyroki z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, czy z 31 lipca 2015 r., sygn. K 41/12. W tej drugiej sprawie Trybunał stwierdził, że przez porządek publiczny rozumie się organizację dziedziny życia społecznego, w którym podmioty prawa prywatnego (takie jak spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe) mają swobodę w realizacji swoich celów i pozostają niezależne od instytucji państwowych, ale podlegają kontroli administracyjnej państwa zapewniającej minimalny poziom ochrony interesu publicznego i dobra wspólnego.

427 K, Wojtyczek, Granice ingerencji…, s. 201.

428 W praktyce ochrona praw innych osób jest często łączona z innymi interesami pu-blicznymi. Na przykład w sprawie dotyczącej Kodeksu etyki lekarskiej, zakazującego leka-rzom wyrażania publicznej krytyki działalności innego lekarza, Trybunał uznał, że ograni-czenie wolności słowa jest uzasadnione ochroną zaufania pacjentów do zawodu lekarza, które to zaufanie jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania całego zawodu, a także utrzymania właściwych relacji lekarzy z pacjentami ze względu na charakter decyzji dia-gnostycznych i terapeutycznych. Wyrok z 23 kwietnia 2008 r., sygn. SK 16/07 (Kodeks etyki lekarskiej – zakaz krytyki publicznej), odnoszący się do Stambuk przeciwko Niemcom, wyrok ETPCz z 17 października 2002 r., skarga nr 37928/97, § 41. W tym przypadku słusz-ny cel był związasłusz-ny z całą profesją, a nie z godnością i honorem indywidualsłusz-nych lekarzy. Dlatego też na etapie równoważenia Trybunał przeciwstawił wizerunek społeczny służby zdrowia i jej pracowników wolności słowa lekarzy oraz prawu pacjentów do odpowiednie-go leczenia, a także ich prawu do informacji.

124

uzasadnione ochroną praw, które nie mają statusu konstytucyjnego (jak prawo do zatrudnienia lub prawo do określonego poziomu wynagrodze-nia czy dochodów)429. W tym kontekście warto zauważyć, że Trybunał przyjął jako uzasadnienie ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności ochronę praw innych osób ze względów czysto paternalistycznych. W tych przypadkach celem ograniczenia było przede wszystkim zapobieganie szkodzie, którą jednostka wyrządzała sobie, a nie szkodzie wyrządzonej innym430. W sprawach tych milcząco przyjęto, że szkodząc sobie, jed-nostka szkodzi innym poprzez koszty społeczne oraz finansowe, które wynikają z jej decyzji i zachowań.

Najrzadziej przywoływaną podstawą jest moralność publiczna. Niestety ani komentarze do Konstytucji, ani orzecznictwo Trybunału nie wyjaśniają, które normy moralne stanowią treść tej klauzuli. Jest to zrozumiałe w kontekście ogólnej tendencji Trybunału do unikania argu-mentów filozoficznych czy moralnych. W sprawie dotyczącej uboju ry-tualnego Trybunał wyjaśnił jedynie, że w sensie konstytucyjnym moral-ność publiczną kształtują „judeo-chrześcijańska religia i tradycja”431. Zastrzegł jednocześnie, że jego rolą nie jest ocena moralności uboju ry-tualnego jako takiego, ale zbadanie, czy bezwzględny zakaz uboju rytu-alnego jest niezbędny do ochrony moralności432. W kontekście tej sprawy Trybunał stwierdził, że ogólny zakaz uboju rytualnego narusza normy moralne wolności religii. Nie zgodził się jednak (w zdaniu większości

429 Wyrok z 21 kwietnia 2004 r., sygn. K 33/03.

430 Wyrok z 4 listopada 2014 r., sygn. SK 55/13, powołujący się na następujące pozycje w teorii prawa: G. Dworkin, Paternalism, [w:] R. Sartorius (red.), Paternalism, Minneapo-lis 1983, s. 20; W. Sadurski, Racje Liberała. Eseje o państwie liberalno-demokratycznym, Warszawa 1992, s. 64.

431 Wyrok z 10 grudnia 2014 r., sygn. K 52/13.

432 W sprawie tej stanowisko Trybunału dotyczące uzasadnienia prawowitym celem było bardzo podzielone. W zdaniu większości uznano, że badane przepisy nie mogą być uznane za uzasadnione żadną z wartości wymienionych w art. 53 ust. 5 Konstytucji. Natomiast pięciu z siedmiu sędziów składających zdanie odrębne uznało, że badane przepisy mają uzasadnienie względami moralności publicznej.

pełnego składu), że moralność publiczna może być uzasadnieniem takie-go zakazu. Takie bowiem stwierdzenie wymagałoby określenia treści normy moralności publicznej, która nakazuje zakaz uboju rytualnego. W związku z tym większość sędziów orzekających w tej sprawie uznała, że zakaz uboju rytualnego wynikający z przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie może być uzasadniony żadną z wartości konstytucyjnych wymienionych w szczególnej klauzuli ograniczającej powiązanej z kon-stytucyjną gwarancją wolności praktyk religijnych433.

Z powyższych rozważań wynika, że kategorie wartości konstytu-cyjnych wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji lub w innych szczególnych klauzulach limitacyjnych są bardzo pojemne i obejmują szerokie spektrum interesów. Faktycznie więc trudno sobie wyobrazić stworzenie wąskiej interpretacji tych pojęć434. Jednocześnie Trybunał wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że podstawy ograniczeń należy interpretować wąsko435. Praktyka Trybunału w tym zakresie jest jednak zróżnicowana.

W sprawach, w których Trybunał stosuje wąską interpretację ka-tegorii wymienionych w klauzulach limitacyjnych, podejście to najczęściej prowadzi do wniosku, że ograniczenie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności nie służy prawowitym celom. W wielu jednak sprawach wbrew zastrzeżeniu konieczności przyjęcia wąskiej interpretacji katego-rii wartości uzasadniających ograniczenie Trybunał stosował bardzo szerokie rozumienie pojęć, które wyrażają te wartości, zwłaszcza gdy w grę wchodziły interesy budżetu państwa436. Poza tym należy zauważyć,

433 Należy zauważyć, że ochrona środowiska naturalnego nie jest wymieniona w klau-zuli limitacyjnej związanej z wolnością religii. Por. art. 53 ust. 5 Konstytucji.

434 B. Rakoczy, Ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę

środo-wiska w Konstytucji Polskiej, Toruń 2006, s. 111.

435 Wyrok z 25 lutego 1999 r., sygn. K 23/98.

436 Na przykład Trybunał uznał za prawowity cel uzasadniający ograniczenie konstytu-cyjnych praw i wolności interes Skarbu Państwa w zabezpieczeniu dochodów, ograniczeniu odpowiedzialności finansowej państwa lub egzekucji długów publicznych. Wyroki z 24 maja 2012 r., sygn. P 11/10; z 23 października 2012 r., sygn. SK 11/12; z 14 grudnia 2010 r., sygn. K 20/08.

126

że jako wartości konstytucyjne uzasadniające ograniczenie konstytucyj-nych praw i wolności Trybunał uznaje również wartości wyrażone w in-nych przepisach Konstytucji niż odpowiednia klauzula limitacyjna437.

Ważnym przykładem jest przypadek „równowagi budżetowej”, która została wskazana jako uzasadnienie ograniczeń związanych z wa-runkami otrzymywania stypendiów studenckich438, a także odpowie-dzialności państwa za represje wobec osób zaangażowanych w walkę o niepodległość439. Innym przykładem jest wartość „stabilności finansów publicznych” oraz „stabilności instytucji kredytowych i depozytowych”, które to uzasadnienia zostały przyjęte jako dopuszczalne podstawy ograniczeń prawa do zabezpieczenia społecznego440 i wolności zrzesza-nia się441. Jednocześnie wskazanie, że pojęcia te nie mieszczą się bezpo-średnio w katalogu wartości wymienionych w klauzulach limitacyjnych, nie przesądza jeszcze o ich niedopuszczalności. W każdym bowiem przypadku interes publiczny związany z ochroną tych wartości może być powiązany z klauzulą porządku publicznego lub ochroną praw i wolno-ści innych osób.

Biorąc pod uwagę analizę ilościową, która szczegółowo zaprezen-towana jest w rozdziale IV, można stwierdzić, że praktyka Trybunału w zakresie oceny prawowitego celu wskazuje, że istnieje związek między

437 Wyrok z 25 lipca 2012 r., sygn. K 14/10. W tej sprawie prawowitym celem było za-pewnienie zaufania do zawodów zaufania publicznego. Trybunał odniósł się zatem do wartości konstytucyjnie chronionej wyrażonej w art. 17 Konstytucji. Por. także wyrok z 18 lipca 2012 r., sygn. K 14/12 z odniesieniem do zasady przejrzystości finansów publicz-nych wyrażonej w art. 11 Konstytucji.

438 Wyrok z 5 listopada 2013 r., sygn. K 40/12. W tej sprawie Trybunał stwierdził, że w warunkach recesji gospodarczej państwo może dostosować poziom realizacji praw so-cjalnych do warunków ekonomicznych. W innej jednak sprawie z tego samego roku, Try-bunał powiedział, że wartość konstytucyjna zapewnienia równowagi budżetowej nie może legitymować ograniczeń praw i wolności w sytuacji gdy zagrożenie dla tej równowagi nie wynika z korzystania z tych konstytucyjnych praw i wolności, ale działań ustawodawcy z naruszeniem równowagi budżetowej. Wyrok z 6 marca 2013 r., sygn. Kp 1/12.

439 Wyrok z 1 marca 2011 r., sygn. P 21/09.

440 Wyrok z 7 maja 2014 r., sygn. K 43/12.

wąską interpretacją kategorii uzasadniających ograniczenie a uznaniem, że badane przepisy nie przechodzą pomyślnie testu prawowitego celu. We wszystkich 8 sprawach, w których w badanym okresie Trybunał uznał, że ograniczenie nie ma uzasadnienia w wartościach konstytucyj-nych przewidziakonstytucyj-nych w klauzuli limitacyjnej, wniosek ten wynikał z przyjęcia bardzo restrykcyjnej interpretacji tych wartości. W tych sprawach Trybunał odmówił uznania niektórych interesów publicznych w ramach klauzuli porządku publicznego lub praw i wolności innych osób442. Charakterystyczne jest jednak to, że w 6 z tych 8 spraw ocena dopuszczalności ograniczenia nie zakończyła się na stwierdzeniu braku prawowitego celu, gdyż Trybunał kontynuował swoją analizę, stwierdza-jąc, że badane przepisy nie spełniają kilku testów. Uwaga ta sugeruje, że Trybunał nie ufa wąskiej interpretacji prawowitych celów, która prowa-dzi do wniosku, że ograniczenie jest niezgodne z Konstytucją RP443 i był szczególnie czujny, aby nie kwestionować otwarcie celów obranych przez ustawodawcę.

Jednocześnie nie ma wyraźnej korelacji między szeroką interpre-tacją kategorii wartości konstytucyjnych, które uzasadniają ograniczenie, a stwierdzeniem konstytucyjności badanych przepisów. Nawet jeśli przepisy przeszły pomyślnie test prawowitego celu, mogą nie przejść kolejnych etapów oceny proporcjonalności ograniczenia. Jest tak na przykład, gdy Trybunał stwierdza, że przepisy zostały przyjęte ze wzglę-du na ochronę wartości konstytucyjnych uzasadniających ograniczenie, ale analiza ich skutków prowadzi do wniosku, że nie mogą być uzasad-nione żadną z tych wartości.

442 W jednej ze spraw Trybunał nie zgodził się jednak, że równowaga budżetów samo-rządów terytorialnych mieści się w kategoriach wartości konstytucyjnych ograniczenia praw własności. Wyrok z 18 grudnia 2014 r., sygn. K 50/13.

443 Wyroki z 14 października 2015 r., sygn. Kp 1/15; z 7 października 2015 r., sygn. K 12/14; z 10 grudnia 2014 r., sygn. K 52/13; z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12; z 12 stycz-nia 2012 r., sygn. Kp 10/09; z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10.