Wniesienie sprawy o naruszenie konstytucyjnych praw i wol-

Istnieją trzy sposoby wniesienia sprawy dotyczącej naruszenia konstytucyjnych praw i wolności do Trybunału Konstytucyjnego: złoże-nie wniosku o kontrolę abstrakcyjną269, skargi konstytucyjnej270 i pytania prawnego271. Ponadto Prezydent Rzeczypospolitej może przed podpisaniem ustawy lub ratyfikacją umowy międzynarodowej skierować te akty do Trybunału w celu przeprowadzenia kontroli prewencyjnej272. Do Trybu-nału trafiają najczęściej sprawy z wniosku o kontrolę abstrakcyjną oraz skargi konstytucyjne, rzadziej zaś pytania prawne273. Większość wniosków o kontrolę abstrakcyjną składa Rzecznik Praw Obywatelskich, który ma również prawo przyłączenia się do postępowania wszczętego w wyniku skargi konstytucyjnej274.

Informacje te są istotne dla dalszych rozważań podjętych w niniej-szej publikacji, w szczególności dla badań ilościowych orzecznictwa, w którym rozstrzygnięcie sprawy zostało oparte na analizie proporcjo-nalności. W bazie wyroków zakwalifikowanych do badania ilościowego 43% spraw wszczęto na podstawie skarg konstytucyjnych, 38% na

269 Zgodnie z art. 191 ust. 1 Konstytucji wniosek taki może być złożony przez Prezy-denta Rzeczypospolitej, Marszałka Sejmu, Marszałka Senatu, Prezesa Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli i Rzecz-nika Praw Obywatelskich. Ponadto niektóre podmioty mogą inicjować kontrolę konstytu-cyjną w sprawach dotyczących ich właściwości – por. art. 190 ust. 2 Konstytucji obejmują-cy Krajową Radę Sądownictwa, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, ogólnokrajowe organy związków zawodowych, ogólnokrajowe organy organizacji praco-dawców i organizacji zawodowych, a także kościoły i związki wyznaniowe.

270 Art. 79 ust. 1 Konstytucji.

271 Art. 193 Konstytucji.

272 Art. 122 ust. 3 Konstytucji.

273 Dla przykładu w 2015 r. 29 spraw było wszczętych na podstawie wniosków o kon-trolę abstrakcyjną, 21 spraw wniesiono w drodze skargi konstytucyjnej, a 11 – na podstawie pytań prawnych.

podstawie wniosków o kontrolę abstrakcyjną, 15% na podstawie pytań prawnych, a 4% na podstawie wniosków o kontrolę prewencyjną.

W kontekście tych danych należy podkreślić, że skarga konstytu-cyjna stanowi często stosowany środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Warto też zaznaczyć, że rola i znaczenie skargi konstytucyjnej w krajowym systemie ochrony praw człowieka systematycznie się zwięk-szały275. Jej znaczenie jest jednak ograniczone ze względu na model skar-gi konstytucyjnej przyjęty w Konstytucji RP z 1997 r. Przede wszystkim ograniczenie to polega to na możliwości złożenia skargi jedynie na pod-stawę prawną orzeczenia sądu lub decyzji organu administracji publicznej (czyli ustawę lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych prawach lub wolnościach jednostki). Zatem złożenie skargi konstytucyjnej nie daje możliwości podważenia samego rozstrzygnięcia sądu czy organu admini-stracyjnego, a jedynie aktu normatywnego, na którym orzeczenie sądu lub decyzja zostały oparte. Jeżeli Trybunał uzna akt normatywny będący podstawą rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie za niezgodny z Kon-stytucją, nie może bezpośrednio zmienić wyniku postępowania w stosun-ku do podmiotu inicjującego kontrolę. Z tego względu skarżący, jak również wszystkie inne osoby, których dotyczy orzeczenie Trybunału, mogą jedy-nie wnioskować o wznowiejedy-nie prawomocjedy-nie zakończonego postępowania w ich sprawie276. Dlatego też ogólna skuteczność skargi konstytucyjnej jako środka ochrony praw w Polsce jest raczej mała277.

275 W okresie między latami 1997 a 2005 liczba składanych skarg konstytucyjnych znacznie wzrosła (od 27 do 408). Por. Informacja o istotnych problemach wynikających

z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2015 roku, Warszawa 2016, http://trybunal.gov.pl/fileadmin/content/dokumenty/publikacje/informacje_o_problemach/

Informacja2015.pdf [dostęp 20.02.2019].

276 Art. 190 ust. 4 Konstytucji. Por. też wyrok z 27 października 2004 r., sygn. SK 1/04.

277 Zgodnie ze standardem przyjętym przez Europejski Trybunał Praw Człowieka skar-ga konstytucyjna w Polsce może być uznana za skuteczny środek odwoławczy jedynie w wyjątkowych okolicznościach. Por. Szott-Medyńska przeciwko Polsce, wyrok z 9 paź-dziernika 2003 r., skarga nr 47414/99.

84

W tym miejscu należy również zauważyć, że wszczęcie postępo-wania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest nacechowane znacznym formalizmem, który tylko częściowo wynika z wymogów proceduralnych przewidzianych przepisami prawa (zasady domniemania konstytucyjno-ści). Na wnioskodawcy ciąży bowiem obowiązek uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów, co wyznacza rozkład ciężaru dowodu w procedurze kontroli norm przed Trybunałem. Dopóki podmiot inicjujący kontrolę konstytucyjności nie powoła konkretnych i przekonujących argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał uznawać będzie kontrolowane normy za konstytucyjne. W pew-nym bowiem zakresie formalizm postępowania przed Trybunałem Kon-stytucyjnym to efekt wewnętrznej praktyki (polityki) polegającej na ścisłym przestrzeganiu zasady związania granicami wniosku, zgodnie z którą podmiot inicjujący kontrolę ma obowiązek właściwego określenia normy będącej przedmiotem kontroli oraz wskazania przepisu konsty-tucyjnego, który ma stanowić podstawę kontroli278. Zasada ta oznacza, że Trybunał ani nie może samodzielnie określać przedmiotu kontroli, ani zastąpić podmiotu inicjującego kontrolę w obowiązku uzasadnienia postawionego zarzutu niezgodności z konstytucją279.

Choć Trybunał nie powinien orzekać ponad żądanie zawarte we wniosku lub skardze, to zobowiązany jest do zbadania zasadności wnio-sku lub skargi w sposób obiektywny i wszechstronny, w tym do rozwa-żenia argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę i innych uczest-ników postępowania, jak również do dopuszczenia dowodów z urzędu280.

278 A. Kustra, Zasada związania granicami wniosku w orzecznictwie Trybunału

Konsty-tucyjnego, „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 3, s. 41–60; K. Wojtyczek, Zasada skargowości

w procedurze kontroli norm przed polskim Trybunałem Konstytucyjnym, „Przegląd

Sejmo-wy” 2003, nr 1, s. 25–41.

279 Por. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 12/13. W tej sprawie Trybunał uzupełnił podstawę kontroli o art. 31 ust. 3 Konstytucji jako przepis związkowy mający zastosowanie do wszystkich ograniczeń konstytucyjnych praw lub wolności.

280 M. Dąbrowski, Zasada kontradyktoryjności a postępowanie przed Trybunałem

Jednak przeważającą praktyką Trybunału jest w przypadku niewłaściwe-go określenia problemu konstytucyjneniewłaściwe-go we wniosku lub skardze umo-rzenie postępowania281. To właśnie ze względu na zasadę skargowości postępowania przyjęto, że Trybunał może przeformułować wniosek je-dynie w wyjątkowych okolicznościach282. Dlatego jednym z istotnych proceduralnych ograniczeń postępowania przed Trybunałem jest zasada związania granicami wniosku, gdyż może prowadzić do umorzenia po-stępowania w całości lub części.

Powyższa praktyka może mieć wpływ na liczbę spraw rozstrzy-gniętych z zastosowaniem analizy proporcjonalności. Można jedynie domyślać się, że skarżący (a faktycznie ich pełnomocnicy) nie mają do-świadczenia we wskazywaniu norm konstytucyjnych, które powinny zostać powołane jako podstawa kontroli. Warto jednak zauważyć, że skarżący, który zarzuca ingerencję w zakresie konstytucyjnego prawa lub wolności konstytucyjnej, nie ma obowiązku powoływania się na klauzu-lę limitacyjną. Jeśli zarzuty skarżących wyraźnie wskazują na ogranicze-nie konstytucyjnego prawa lub wolności, Trybunał automatyczogranicze-nie stosu-je klauzulę limitacyjną, nawet stosu-jeśli nie ma obowiązku odwołania się do niej w sentencji wyroku283.

281 Por. wyrok z 31 lipca 2015 r., sygn. K 41/12 – zdanie odrębne sędziego Zbigniewa Cieślaka.

282 Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej mylne oznaczenie. Por. wyrok z 16 października 2012 r., sygn. K 4/10. W tej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał jako podstawę kontroli art. 45 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał zrekonstruował jednak wniosek Rzecznika, co według zdania odrębnego uczynił wbrew intencjom wnioskodawcy, orzekając o zgodności badanych przepisów z prawem własności (art. 64 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji). W zdanie odrębnym uznano, że zarzut naru-szenia praw własności został przywołany we wniosku jedynie po to, aby wykazać, że zaist-niała „sprawa”, która ma być rozstrzygnięta przez sąd, dlatego zarzut należało odczytać jako dotyczący ograniczenia prawa do sądu.

283 E. Łętowska, J. Królikowski, A. Łyszkowska, J. Sokólska-Warchoł, Zasada

skargo-wości – wątpliskargo-wości i uwarunkowania na tle acquis constitutionnel, [w:] K. Budziłło (red.), Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2010, s. 103.

86

2.4. Zasada proporcjonalności w orzecznictwie