Istota i znaczenie mienia komunalnego

Jak zostało już powiedziane we wstępie ustawa o samorządzie terytorialnym umożliwiła powrót i reaktywację idei samorządności. Główną przesłanką powrotu do dualizmu w systemach władzy, czyli

122 Krzysztof Machaczka

władzy na poziomie całego państwa oraz władzy na poziomie lokal­ nym, było wyrównanie szans i zapewnienie zrównoważonego roz­ woju w całym państwie przez przekazanie części zadań publicznych samorządom, które dzięki bezpośredniemu kontaktowi z uwarunko­ waniami i potencjałem danego obszaru mogą lepiej spełniać zadania o wymiarze lokalnym i tym samym lepiej zaspokajać potrzeby spo­ łeczności danej jednostki terytorialnej. Samorząd terytorialny jest w istocie szczególnego rodzaju korporacją publiczną, w której jej mieszkańcy załatwiają swoje lokalne sprawy poprzez wybieralne organy. W Polsce zadania w zakresie zaspokajania zbiorowych po­ trzeb ludności, czyli realizacji gospodarki komunalnej danej jed­ nostki terytorialnej, zostały podzielone z punktu widzenia trzech typów jednostek samorządu terytorialnego: województw, powiatów oraz gmin, przy czym gmina jest podstawową i elementarną jednost­ ką terytorialną1.

Zadania własne gminy w ramach gospodarki komunalnej wy­ nikają z podstawowego celu ustawowego, jaki ma być przezeń rea­ lizowany, czyli nieprzerwane, bieżące zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostęp­ nych, obejmujących m.in. zaopatrzenie w wodę, gaz, energię elek­ tryczną, cieplną, odprowadzanie i utylizację zanieczyszczeń i odpa­ dów komunalnych płynnych oraz stałych, zapewnienie i utrzymanie transportu publicznego, dróg gminnych, dróg publicznych komunal­ nych, zasobów lokalowych, zieleni komunalnej, utrzymanie cmenta­ rzy i in. Do zadań powiatu należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze ponadgminnym określonych właściwymi ustawami, do których należą: edukacja publiczna, promocja i ochrona zdrowia, pomoc społeczna, kultura fizyczna i turystka, kultura i ochrona dóbr kultury, transport i drogi publiczne, gospodarka nieruchomościami, wodna, ochrona środowiska, przyrody, rolnictwa, leśnictwa i rybac­ twa śródlądowego, porządku publicznego, bezpieczeństwa

obywa-1 C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2002, s. 14-16.

Mienie komunalne jako determinanta rozwoju gminy 123

teli, ochrony przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej i zapobiega­ nia innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, przeciwdziałania bezrobociu, aktywizacji lokalnego rynku pracy, ochrony praw konsumenta, utrzymaniu powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów admini­ stracji i in. Wreszcie w odniesieniu do zadań samorządu wojewódz­ twa, który zgodnie z ustawą o samorządzie wojewódzkim z dnia 5 czerwca 1998 roku wykonuje zadania o charakterze mu właściwym określone ustawą i tutaj głównie: edukacji publicznej, w tym szkol­ nictwa wyższego, promocji i ochrony zdrowia, kultury i ochrony jej dóbr, pomocy społecznej, modernizacji terenów wiejskich, zagospo­ darowania przestrzennego, ochrony środowiska, gospodarki wod­ nej, dróg publicznych i transportu, kultury fizycznej i turystyki, ochrony praw konsumentów i in.

Należy wspomnieć, co jest bardzo istotne z punktu widzenia prowadzenia gospodarki komunalnej w jednostkach samorządu te­ rytorialnego, że zadania gmin i województw mają charakter tylko i wyłącznie przykładowy i nie stanowią listy zamkniętej w przeci­ wieństwie do powiatów. Z drugiej strony oprócz zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego mogą realizować zadania im zlecone przez administrację państwową. Innym istotnym proble­ mem jest fakt, że tylko część gospodarki komunalnej to zadania użyteczności publicznej, czyli zadania bezpośrednio zaspokajające potrzeby danej społeczności lokalnej, resztę stanowi cały wachlarz zadań publicznych niezaspokajających jednak potrzeb ludności w sposób bezpośredni. Wreszcie w przypadku powiatów, w odróż­ nieniu od gmin i województw, nie można prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczno­ ści publicznej2.

Do realizacji zadań w zakresie zaspokajania zbiorowych po­ trzeb wspólnoty terytorialnej przez odpowiednie jednostki samorzą­

124 Krzysztof Machaczka

du terytorialnego zostały one wyposażone w majątek, który tworzy tzw. mienie komunalne. Na mienie komunalne składa się własność i inne prawa majątkowe należące do danej jednostki samorządu terytorialnego3. W gminach mienie komunalne tworzy majątek gminy i inne prawa majątkowe należące do gmin lub ich związków oraz majątek innych gminnych osób prawnych, tutaj także przedsiębiorstw należących do gminy4. Mienie komunalne jest swego rodzaju mie­ niem publicznym i nie można utożsamiać jego pojęcia z mieniem prywatnym, czy mieniem Skarbu Państwa, ponieważ mienie komu­ nalne jest ściśle powiązane z zadaniami realizowanymi przez jed­ nostkę samorządu terytorialnego, a co za tym idzie jego struktura podmiotowa jak i rodzajowa powinna być ściśle podporządkowana realizowanym zadaniom publicznym. Gospodarowanie mieniem komunalnym zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy nie powinno mieć na celu prowadzenia działalności handlowej lub na przykład produkcyjnej, polegającej na czerpaniu zysków z opłat z tytułu dzier­ żawy lub sprzedaży części składników mienia komunalnego, ale wykorzystanie jego powinno być zawsze podporządkowane wypeł­ nianiu zadań na rzecz określonej wspólnoty terytorialnej. Mienie komunalne może służyć zatem tylko i wyłącznie realizacji zadań publicznych, a nie działalności czysto fiskalnej.

Podstawą stworzenia mienia komunalnego gmin było przeka­ zanie im majątku przez państwo w drodze komunalizacji. Mieniem komunalnym gmin stały się następujące składniki mienia ogólnona­ rodowego5:

• majątek rad narodowych i terenowych organów administra­ cji państwowej stopnia podstawowego oraz stopnia wojewódzkiego,

3 J. Adamiak, W. Kosiedowski, A. Potoczek, B. Słowińska, Zarządzanie

rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy teorii i praktyki, Dom Organizatora,

Toruń 2001, s. 81-82.

4 Art. 43. Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r.

5 A. Gałązka, J. Sierak, Gospodarka budżetowa a potrzeby inwestycyjne

Mienie komunalne jako determinanta rozwoju gminy 125

• przedsiębiorstwa państwowe, dla których organem założy­ cielskim były organy określone wyżej,

• zakłady i inne jednostki organizacyjne podporządkowane byłym radom narodowymi terenowym organom administracji pań­ stwowej szczebla podstawowego oraz wojewódzkiego.

W procesie komunalizacji gminy stały się więc właścicielem dwóch podstawowych grup majątku, tworzących ich mienie komu­ nalne. Majątku związanego bezpośrednio z realizacją zadań związa­ nych z zaspokojeniem potrzeb społeczności lokalnej oraz innego majątku niezwiązanego bezpośrednio z tymi zadaniami.

Na podstawie powyższych stwierdzeń można powiedzieć, że gminy stanęły przed podstawowym wyzwaniem, polegającym na stworzeniu właściwej struktury mienia komunalnego, które zostało przekazane im przez państwo oraz które zostało już wytworzone od lat 90. XX wieku do chwili obecnej. Tworzenie właściwej struktury mienia komunalnego ma zapewnić odpowiedni poziom efektywno­ ści i skuteczności jego wykorzystania, zapewniając dzięki temu odpowiedni poziom dochodów dla gminy, stanowiący podstawę re­ alizacji zadań publicznych w długim okresie czasu wraz z możliwo­ ścią zapewnienia wartości odtworzeniowej i zwiększania potencjału do polepszania jakości realizowanych zadań przez jednostki samo­ rządu terytorialnego. Właściwa struktura mienia komunalnego staje się więc jedną z podstawowych determinant określających zjednej strony przyszły potencjał rozwoju gminy, a z drugiej strony możliwe przyszłe kierunki jej rozwoju.

2. Sposoby przekształceń i prywatyzacji