JAKO ELEMENT JEDNOLITEGO MECHANIZMU NADZORCZEGO Dorota Wojtczak-Samoraj *

Streszczenie

Celem niniejszego opracowania jest analiza statusu prawnego Europejskiego Banku Centralnego jako nowego unijnego organu nadzoru w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego. Artykuł prezentuje, kształtowaną w drodze ewolu-cji, rolę Europejskiego Banku Centralnego w nadzorze nad rynkiem finansowym Unii Europejskiej i wynikające z tej roli konsekwencje dla jego statusu prawnego, a także porządkuje relacje i podział kompetencji nadzorczych realizowanych w ramach Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego, zarówno przez struktury unijne, jak i krajowe organy nadzoru.

JEL klasyfikacja: E44, E58, G21, G28, G29

Słowa kluczowe: stabilność finansowa, nadzór nad rynkiem finansowym, unia bankowa, jednolity mechanizm nadzorczy, Europejski Bank Centralny

* Dr Dorota Wojtczak-Samoraj – Katedra Prawa Finansowego, Wydział Prawa, Admini-stracji i Ekonomii, Uniwersytet Wrocławski.

1. Wprowadzenie

U podstaw regulacji rynku finansowego Unii Europejskiej, zarówno w war-stwie legislacyjnej, jak i nadzorczej¹, leży przekonanie, że integracja i sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego w obszarze usług finansowych są moż-liwe tylko w warunkach stabilności finansowej i wysokiego poziomu ochrony uczestników tego rynku². Stabilność tę podmiot regulacyjny rozumie w ujęciu szerokim jako stan, w którym system finansowy pełni swoje funkcje w sposób ciągły i efektywny, w warunkach pozbawionych zakłóceń, a więc wolnych od kryzysu finansowego i ryzyka systemowego związanego z rozprzestrzenianiem się istniejących już zakłóceń wewnątrz systemu finansowego Unii Europej-skiej³. Uznając stabilność finansową za dobro publiczne (Jurkowska, 2005, s. 32 i nast.), otacza ją szczególną i wieloaspektową ochroną.

Ochrona stabilności finansowej, jako zadanie złożone, polegające z jednej strony na podejmowaniu działań prewencyjnych (crisis prevention), z drugiej zaś na zarządzaniu kryzysem na wypadek jego wystąpienia (crisis manage-ment and resolution), w ramach otoczenia regulacyjnego realizowana jest w dwóch skorelowanych płaszczyznach. Pierwszą z nich tworzą regulacje prawne w zakresie bezpiecznego podejmowania, prowadzenia, a ostatnio w coraz szerszym stopniu także zakończenia działalności przez instytucje finansowe. W ramach drugiej płaszczyzny, ochrona stabilności finansowej stanowi cel regulacyjnej struktury sieci bezpieczeństwa finansowego – Safety Net, którą pod względem instytucjonalnym tworzą banki centralne jako pożyczkodawcy ostatniej instancji, organy nadzoru nad rynkiem

finanso-1 Pojęcie regulacji należy wiązać z istnieniem podmiotu regulacyjnego, łączącego w sobie funkcję prawodawczą i nadzorczą, oraz z efektami jego aktywności, stanowiącymi formę inter-wencji w określony obszar życia społecznego. Zob. K.K. Mwenda (2006), s. 5.

2 Zob. m.in. punkt 7 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz. Urz.

UE L 176 z 27.06.2013, s. 1). Szerzej na temat stabilności finansowej jako celu regulacji rynku finansowego Unii Europejskiej zob. D. Samoraj (2014a, s. 576 i nast.); D. Wojtczak--Samoraj (2014c).

3 Zob. m.in. punkt 7 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nad-zoru (Europejskiego Urzędu NadNad-zoru Bankowego), zmiany decyzji nr 716/2009/WE oraz uchylenia decyzji Komisji 2009/78/WE (Dz. Urz. UE L 331 z 15.12.2010, s. 12); punkt 1 pre-ambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1092/2010 z dnia 24 listo-pada 2010 r. w sprawie unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanowienia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (Dz. Urz. UE L 331 z 15.12.2010, s. 1). Na temat wąskiego i szerokiego znaczenia stabilności finansowej – zob. m.in. O. Szcze-pańska (2008, s. 33 i nast.); P. Smaga (2013).

wym oraz systemy gwarancyjne, wspomagane przez rządy, pełniące funkcje interwencyjne i decydujące o sfinansowaniu ze środków publicznych kosztów przywrócenia stabilności finansowej (Jurkowska-Zeidler, 2008, s. 193 i nast.;

Capiga, Gradoń, Szustak, 2010, s. 15 i nast.). Sieć ta uzupełniana jest obecnie o instytucjonalne struktury ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych (i niektórych firm inwestycyjnych).

Ochrona stabilności finansowej uzasadnia regulacyjną interwencję w funk-cjonowanie rynku finansowego (instytucji finansowych), zarówno w wymiarze mikro-, jak i makroostrożnościowym. Pierwszy z nich ma na celu stabilność pojedynczych instytucji finansowych i związane z potrzebą ochrony odbior-ców usług finansowych bezpieczeństwo ich funkcjonowania, co jest warun-kiem koniecznym utrzymania stabilności systemu finansowego jako całości⁴. Nie jest jednak warunkiem wystarczającym, gdyż nie uwzględnia efektu, jaki mogą wywołać zbiorowe zachowania instytucji finansowych, które, choć pożą-dane i racjonalne z perspektywy indywidualnego podmiotu, dla całego sys-temu finansowego mogą być groźne. W wymiarze makroostrożnościowym ochrona stabilności finansowej nakierowana jest na systemową identyfikację, analizę, ograniczanie oraz przeciwdziałanie ryzykom znajdującym się na styku systemu finansowego i gospodarki realnej, a więc takim, których wystąpienie w systemie finansowym lub jego istotnej części może wywołać poważne nega-tywne skutki w sferze realnej gospodarki (Szpunar, 2012, s. 8–13 i 22–23)⁵.

Ostatni globalny kryzys finansowy uwydatnił niedoskonałości otoczenia regulacyjnego rynku finansowego Unii Europejskiej, które w warunkach globalizacji i wielowymiarowej integracji nie zapewniało efektywnych i sku-tecznych rozwiązań służących ochronie stabilności finansowej⁶. Stanowiło to przyczynek do podjęcia, zapoczątkowanej w 2009 roku⁷, gruntownej reformy, prowadzonej niemalże równolegle w obu wymiarach (mikro- i makroostroż-nościowym) oraz w dwóch płaszczyznach: w płaszczyźnie regulacji prawnej, której podlegają instytucje finansowe, zarówno w warstwie merytorycznej

4 Zob. m.in. punkt 5 preambuły rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 paź-dziernika 2013 r. powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredyto-wymi, Dz. Urz. UE L 287 z 29.10.2013, s. 63.

5 Zob. m.in. punkt 1 i 10 preambuły rozporządzenia (UE) nr 1092/2010.

6 Zob. punkt 1 preambuły rozporządzenia 1093/2010.

7 Początek tej reformy należy wiązać z działaniami Grupy Wysokiego Szczebla pod przewodnictwem Jacques’a de Larosière’a, rozpoczętymi w październiku 2008 r. Ich wyniki zostały opublikowane w dokumencie: Report of the High Level Group on Financial Supervision in the EU chaired by Jacques de Larosière, Brussels, 25 February 2009, http://ec.europa.eu/

internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf (dostęp: 1.08.2014 r.), dalej jako raport de Larosière.

(zaostrzenie wymogów ostrożnościowych), jak i w koncepcji tej regulacji (przesunięcie akcentów, z harmonizacji minimalnej, przez harmonizację maksymalną, po wykorzystanie instrumentów właściwych unifikacji), a także w – mającej dotychczas wyłącznie wymiar krajowy – strukturze Safety Net⁸.

Choć celem reformy otoczenia regulacyjnego jest, oderwana od sektoro-wych podziałów, stabilność finansowa Unii Europejskiej, przyjęte rozwiązania w znakomitej większości dotyczą sektora bankowego, co wynika z jego zna-czenia dla całego systemu finansowego i statusu banków jako instytucji zaufa-nia publicznego⁹. Wprowadzanym zmianom dodatkowy wymiar nadał kryzys zadłużenia w krajach należących do strefy euro. Dlatego też właśnie sektor bankowy Eurosystemu, szczególnie narażony na czynniki kryzysowe i ich trans-fer do, bądź z sektora finansów publicznych¹⁰, został poddany najgłębszej inge-rencji regulacyjnej, zmierzającej do ograniczenia współzależności pomiędzy długiem publicznym a pochodzącym ze środków publicznych wsparciem dla zagrożonych kryzysem banków (Jurkowska-Zeidler, 2013, s. 273)¹¹.

W wyniku reformy systemu nadzoru nad rynkiem finansowym Unii Euro-pejskiej został utworzony Europejski System Nadzoru Finansowego (ESNF), następnie wzbogacony – w zasadzie tylko w sektorze bankowym strefy euro –

8 Szerzej zob. A. Jurkowska-Zeidler (2014, s. 711 i nast.); por. D. Wojtczak-Samoraj (2014c).

9 System finansowy Unii Europejskiej jest oparty na modelu zorientowanym bankowo (kontynentalnym), a instytucje kredytowe zajmują dominującą pozycję wśród pośredników finansowych. Według danych na koniec 2009 roku, działalność na rynku finansowym Unii Europejskiej prowadziło 8 358 instytucji kredytowych, które łącznie przyjęły depozyty na kwotę 16 887 947 mln euro i udzieliły kredytów na kwotę 19 135 788 mln euro. Aktywa ban-ków w UE stanowiły około 75% wszystkich aktywów zakładów ubezpieczeniowych, funduszy inwestycyjnych i emerytalnych – EU Banking Structure, European Central Bank 2010, s. 9 oraz 34 i n. Liczba instytucji kredytowych spada jednak w stałym tempie w ciągu ostatnich lat, przy jednoczesnym wzroście wartości udzielonych kredytów i przyjętych depozytów – w 2011 roku było 8 060 instytucji kredytowych, przyjęte depozyty wynosiły 22,22 bln euro, a udzielone kredyty 24,49 bln euro. Udział banków w finansowaniu dłużnym wynosił 70–75% udziału wszystkich pośredników kredytowych. – European Banking Sector (2012), s. 6 i 28; Banking Structures Report (2013, s. 11). Bezpieczeństwo i stabilność, a także rozwój sektora bankowego ma bezpośrednie przełożenie na stabilność finansową i ekonomiczną. Jak pokazują doświad-czenia ostatnich lat, sektor ten jest najbardziej czułym na czynniki destabilizujące sektorem rynku finansowego UE. Szerzej zob. A. Stelmach (2013, s. 18 i nast.).

10 Zob. Komunikat Komisji (2012b, pkt 1, s. 3–4 oraz pkt. 3.1.2, s. 18–19); P. Smaga (2012, s. 8 oraz 12 i nast.).

11 W okresie od października 2008 roku do grudnia 2012 roku zatwierdzona pomoc państw członkowskich, polegająca na dokapitalizowaniu banków i działaniach na rzecz uwol-nienia banków od kłopotliwych aktywów, wynosiła 591,9 mld euro, co odpowiada 4,6% unij-nego PKB w 2012 roku. Wraz z gwarancjami i innymi formami wsparcia płynności (906 mld euro) wynosiła 1,6 bln euro, czyli 13% PKB UE. Zob. State aid (2013).

o rozwiązania przyjęte w ramach tworzenia, określanych mianem unii banko-wej, zintegrowanych ram finansowych dla Unii Gospodarczej i Walutowej¹².

Od 1 stycznia 2011 roku nadzór nad rynkiem finansowym Unii