Wybrane problemy polityki monetarnej LğVNDOQHM
Redakcja naukowa
Marian Górski
Jakub Górka
Wybrane problemy polityki monetarnej i fiskalnej
redakcja naukowa
Marian Górski Jakub Górka
Warszawa 2014
Prof. dr hab. Jan N. Bednarczyk (Uniwersytet Technologiczno-Humanistyczny w Radomiu im. Kazimierza Pułaskiego) Prof. dr Jürgen Bott (University of Applied Sciences, Business Management and Finance, Kaiserslauten, Niemcy) Prof. dr hab. Witold Chmielarz (Uniwersytet Warszawski)
Dr hab. Teresa Czerwińska, prof. UW (Uniwersytet Warszawski)
Prof. dr Horatiu Dragomirescu (Bucharest University of Economics, Rumunia) Prof. dr hab. Danuta Dziawgo (Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu) Prof. dr hab. Leszek Dziawgo (Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu) Prof. dr hab. Stanisław Flejterski (Uniwersytet Szczeciński)
Prof. dr hab. Waldemar Frąckowiak (Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu) Dr hab. Beata Glinka, prof. UW (Uniwersytet Warszawski)
Prof. dr hab. Marian Górski (Uniwersytet Warszawski) Prof. dr hab. Zbigniew Hockuba (Uniwersytet Warszawski)
Prof. dr Alexandra Horobet (Bucharest University of Economic Studies, Rumunia) Dr hab. Grzegorz Karasiewicz, prof. UW (Uniwersytet Warszawski)
Dr hab. Monika Marcinkowska, prof. UŁ (Uniwersytet Łódzki) Prof. dr Giovanna Mariani (University of Pisa, Włochy) Dr hab. Marek Monkiewicz (Uniwersytet Warszawski) Prof. dr hab. Alojzy Nowak (Uniwersytet Warszawski) Dr hab. Marcin Olszak (Uniwersytet Warszawski) Prof. dr hab. Leszek Pawłowicz (Uniwersytet Gdański)
Prof. dr Hans-Georg Petersen (University of Potsdam, DIW Berlin, German Institute for Economic Research, Niemcy) Dr hab. Mateusz Pipień, prof. UE w Krakowie (Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie)
Prof. dr hab. Irena Pyka (Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach) Prof. dr hab. Ryszard Rapacki (Szkoła Główna Handlowa) Prof. dr hab. Kazimierz Ryć (Uniwersytet Warszawski) Prof. dr Franz Seitz (University of Applied Sciences, Niemcy) Prof. dr hab. Andrzej Sopoćko (Uniwersytet Warszawski) Prof. dr hab. Jan Turyna (Uniwersytet Warszawski)
Prof. dr Leo Van Hove (Free University of Brussels, Department of Applied Economics (APEC), Belgia) Prof. dr Matti Viren (University of Turku, Department of Economics, Finlandia)
Prof. dr hab. Andrzej Wiatrak (Uniwersytet Warszawski)
Prof. dr hab. Marian Żukowski (Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II) Redakcja naukowa
Prof. dr hab. Marian Górski (Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego) Dr Jakub Górka (Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego)
Recenzenci
Prof. dr hab. Marian Górski (Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego) Dr Jakub Górka (Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego)
Dr Małgorzata Olszak (Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego) Dr Sebastian Skuza (Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego) Redakcja językowa
Krystyna Kawerska Projekt okładki Agnieszka Miłaszewicz
© Copyright by Authors and Wydawnictwo Naukowe Wydziału Zarządzania, Warszawa 2014
ISBN 978-83-63962-63-0
Opracowanie komputerowe:
Dom Wydawniczy ELIPSA ul. Inflancka 15/198, 00-189 Warszawa tel./fax 22 635 03 01, 22 635 17 85 e-mail: elipsa@elipsa.pl, www.elipsa.pl
Noty o Autorach . . . 4 Wstęp . . . 5 Wybrane aspekty niezależności banku centralnego
Ewa KOWALEWSKA . . . 8 Miary inflacji w realizacji strategii BCI
– doświadczenia szwedzkiego banku centralnego
Karolina TURA . . . 21 Zarządzanie oczekiwaniami inflacyjnymi przez polski bank centralny Gracjan BACHUREWICZ . . . 42 Europejski Bank Centralny jako element jednolitego
mechanizmu nadzorczego
Dorota WOJTCZAK-SAMORAJ . . . 80 Payment bottlenecks in the European Union and in Poland
Piotr MASIUKIEWICZ, Paweł DEC . . . 103 Wydatkowa reguła dyscyplinująca a stabilizująca reguła wydatkowa
– podstawa prawna i przyczyny wprowadzenia
Wojciech BOŻEK . . . 118 Wpływ nakładów na badania i rozwój (B+R) na wzrost gospodarczy i dług publiczny (Perspektywa dla Polski na tle wybranych państw UE) Benedykt PUCZKOWSKI, Bogdan WŁODARCZYK . . . 135
lic. Gracjan Bachurewicz – Wydział Zarządzania, Uniwersytet Warszawski mgr Wojciech Bożek – Katedra Prawa Finansowego, Wydział Prawa i Admi-
nistracji, Uniwersytet Szczeciński
dr Paweł Dec – Instytut Finansów Korporacji i Inwestycji, Szkoła Główna Handlowa
mgr Ewa Kowalewska – Katedra Prawa Finansowego, Wydział Prawa i Admi- nistracji, Uniwersytet Szczeciński
prof. ndzw. dr hab. Piotr Masiukiewicz – Instytut Zarządzania Wartością, Szkoła Główna Handlowa
dr Benedykt Puczkowski – Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet War- mińsko-Mazurski w Olsztynie
mgr Karolina Tura – Katedra Teorii Pieniądza i Polityki Pieniężnej, Uniwer- sytet Ekonomiczny w Poznaniu
dr Bogdan Włodarczyk – Wydział Nauk Ekonomicznych, Uniwersytet War- mińsko-Mazurski w Olsztynie
dr Dorota Wojtczak-Samoraj – Katedra Prawa Finansowego, Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii, Uniwersytet Wrocławski
W czerwcu 2014 roku Katedra Systemów Finansowych Gospodarki na Wydziale Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego zorganizowała między- narodową konferencję naukową poświęconą zagadnieniom z zakresu zarzą- dzania, bankowości i finansów International Conference on Management, Banking and Finance (ICMBF). Przygotowane na tę konferencję referaty umożliwiły publikację trzech książek. Jedną z nich stanowi ten tom, w którym w siedmiu artykułach poddano analizie wybrane problemy polityki monetar- nej i fiskalnej.
Do kanonu współczesnej polityki monetarnej należy zasada prowadzenia jej przez niezależny bank centralny. Jednak, jak to wykazuje w swoim refe- racie „Wybrane aspekty niezależności banku centralnego” Ewa Kowalewska z Katedry Prawa Finansowego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego, pojęcie niezależności banku centralnego zarówno w ujęciu teoretycznym, jak również w praktyce ma charakter wieloaspektowy i wielo- wymiarowy.
Większość współczesnych banków centralnych stosuje strategię bezpo- średniego celu inflacyjnego (BCI). Karolina Tura z Katedry Teorii Pieniądza i Polityki Pieniężnej Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu w refera- cie „Miary inflacji w realizacji strategii BCI – doświadczenia szwedzkiego banku centralnego” przedstawia, w jaki sposób ewoluowało wykorzystanie mierników inflacji (CPI, inflacja bazowa, oczekiwania inflacyjne itd.) w reali- zacji strategii BCI w poszczególnych bankach centralnych, ze szczególnym uwzględnieniem Banku Szwecji.
Jedną z zasadniczych kwestii współczesnego podejścia do inflacji w poli- tyce monetarnej (lecz również w makroekonomii) jest pomiar i analiza ocze- kiwań inflacyjnych. Gracjan Bachurewicz z Wydziału Zarządzania Uniwer- sytetu Warszawskiego w referacie „Zarządzanie oczekiwaniami inflacyjnymi przez polski bank centralny” pokazuje, że oczekiwania inflacyjne nie są tylko jedną z obiektywnych miar przyszłej inflacji, ale mogą być kształtowane
(zarządzane) decyzjami banku centralnego. Autor empirycznie udowodnił dodatnią zależność między wzrostem stóp procentowych banku centralnego a wzrostem oczekiwań inflacyjnych w warunkach polskiej gospodarki. Zależ- ność taka stawia pod znakiem zapytania skuteczność polityki monetarnej w sensie realizacji strategii BCI opartej na kontroli stóp procentowych.
Jednym z doświadczeń kryzysu finansowego w strefie euro jest przeko- nanie, że jednolita polityka monetarna w ramach unii walutowej nie jest dostatecznym gwarantem stabilności sektora bankowego i jego pożądanego wpływu na gospodarkę. Wpływ ten wywierały również zróżnicowane krajowe nadzory bankowe. Efektem tego doświadczenia jest kolejny etap integracji europejskiej w ramach tworzonej aktualnie Unii Bankowej (UB). Dorota Wojtczak-Samoraj z Katedry Prawa Finansowego Wydziału Prawa, Admi- nistracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego w referacie „Europejski Bank Centralny jako element jednolitego mechanizmu nadzorczego” opisuje wszechstronne aspekty tego procesu, analizując w szczególności podstawy prawne przekazania funkcji nadzorczych i ich wykonywania przez Europejski Bank Centralny.
Jednym z istotnych elementów stabilności finansowej gospodarki jest płynne funkcjonowanie systemu płatniczego. Piotr Masiukiewicz oraz Paweł Dec ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie w referacie „Payment bottle- necks in the European Union and in Poland” analizują funkcjonowanie tego systemu w Unii Europejskiej i w Polsce, głównie w aspekcie tworzących się tzw. zatorów płatniczych. W ilościowej analizie tego zjawiska autorzy wyko- rzystują matematyczne formuły, w których płynność jest funkcją przepływów pieniężnych. W celu przeciwdziałania tworzeniu się zatorów płatniczych pro- ponują utworzenie specjalnego funduszu złych długów jako instytucji działa- jącej w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.
Dwa ostatnie referaty dotyczą istotnych problemów polityki fiskalnej.
Wojciech Bożek z Katedry Prawa Finansowego Wydziału Prawa i Admini- stracji Uniwersytetu Szczecińskiego w referacie „Wydatkowa reguła dyscy- plinująca a stabilizująca reguła wydatkowa – podstawa prawna i przyczyny wprowadzania” analizuje zmiany wprowadzane w polskim porządku finan- sowo-prawnym w 2014 roku. Zdaniem autora zmiany te mogą mieć pozy- tywny wpływ na większą dyscyplinę budżetową, co z kolei może mieć pozy- tywny wpływ na zmniejszenie deficytu budżetowego. Poprawa ta jednak może nastąpić dopiero w perspektywie kilku, a nawet kilkunastu lat.
Poziom długu publicznego jest oczywiście efektem różnicy w dłuższym okresie między przychodami i wydatkami budżetu. Może on jednak również zależeć od struktury samych wydatków budżetowych. Z takiego założenia wychodzą Benedykt Puczkowski i Bogdan Włodarczyk z Uniwersytetu War-
mińsko-Mazurskiego w Olsztynie w referacie „Wpływ nakładów na badania i rozwój (B+R) na wzrost gospodarczy i dług publiczny (Perspektywa dla Polski na tle wybranych państw UE)”. W artykule dowiedziono pozytywnego związku nakładów na B+R ze wzrostem gospodarczym, a pośrednio również ze zmniejszeniem stosunku długu publicznego do PKB.
Monografia pokonferencyjna z natury rzeczy może dotyczyć wybranych problemów wynikających z różnych zainteresowań i doświadczeń badaw- czych autorów zgłaszających swoje referaty na konferencję. Redaktorzy tego tomu wyrażają nadzieję, że udało się go jednak skomponować jako względnie spójną całość, obejmującą najbardziej aktualne i istotne problemy polityki monetarnej i fiskalnej w Polsce i Unii Europejskiej.
Marian Górski Jakub Górka
Ewa Kowalewska
*Streszczenie
Narodowy Bank Polski jest centralnym bankiem państwa od 1945 r. Jednakże jego szczególna pozycja ustrojowa i prawna została ukształtowana w 1997 r. Zna- czącą rolę przypisuje się ustawie nadrzędnej, to jest Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej Konstytucja RP) z dnia 2 kwietnia 1997 r., która nadała Narodo- wemu Bankowi Polskiemu odpowiednią rangę.
Dyskusje na temat niezależności banku centralnego trwają nieprzerwania od wielu lat. Nabiorą one dodatkowego znaczenia w momencie wejścia Polski do strefy euro. Bez wątpienia niezależność banku centralnego jest ważnym aspektem dla utrzymania stabilnego poziomu cen, czyli realizowania podstawowego celu działalności Narodowego Banku Polskiego.
Celem niniejszego opracowania było zwrócenie uwagi na problematykę nie- zależności Narodowego Banku Polskiego i jej wielowymiarowość. Jako metodę badawczą przyjęto analizę materiału normatywnego oraz dorobku literatury w zakresie bankowości centralnej.
JEL klasyfikacja: E60
Słowa kluczowe: bank centralny, niezależność, samodzielność, autonomia
* Mgr Ewa Kowalewska – Katedra Prawa Finansowego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Szczeciński.
1. Wprowadzenie
Bank centralny to bank zajmujący w systemie bankowym szczególną pozy- cję, na którą składają się następujące elementy (Drwiłło, Maśniak, 2009):
• cel działalności,
• zakres realizowanych działań,
• status prawny.
Banki centralne na świecie realizują podobny cel, określany jako stabili- zacja pieniądza krajowego, co wyraża się między innymi poprzez stabilizację cen, przeciwdziałanie inflacji oraz prowadzenie polityki pieniężnej wspiera- jącej rozwój gospodarczy. Funkcje, jakie przypisuje się bankom centralnych, to: funkcja emisyjna, banku państwa i banku banków. Ich wyodrębnienie następowało stopniowo i jest związane bez wątpienia z genezą bankowości centralnej.
Szczególny cel oraz funkcje determinują pozycję prawną banku central- nego. W literaturze przedmiotu można wyróżnić pogląd, że immanentnym elementem tej pozycji prawnej jest wyposażenie banku w element władz- twa publicznoprawnego. Zakres tego władztwa zależy natomiast od miej- sca banku centralnego w strukturze organów władzy publicznej oraz zakresu przyznanych kompetencji (Drwiłło, Maśniak, 2009).
Dwie koncepcje statusu banku centralnego – jedna głosząca jego niezależ- ność i druga głosząca jego ograniczoną samodzielność – konkurują ze sobą i są przedmiotem ożywionych dyskusji, które podjęto po 1989 r., między innymi z uwagi na wymagania jakie w tym zakresie nałożył Traktat o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r.1 Dyskusje te wzmaga fakt, że niezależność banku cen- tralnego można analizować w kontekście układów politycznych i ekonomicz- nych. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że niezależność banku cen- tralnego nie jest pojęciem jednowymiarowym i uniwersalnym (Baka, 2002).
Narodowy Bank Polski (dalej NBP), który został utworzony na mocy dekretu z dnia 15 stycznia 1945 r.2 przeszedł ewolucyjny proces w zakresie realizowanych zadań, struktury organów i zależności z władzą państwową.
Obecnie funkcjonowanie NBP kształtują dwa podstawowe akty prawne: Kon- stytucja Rzeczypospolitej Polskiej (dalej Konstytucja RP) z dnia 2 kwietnia 1997 r.3 oraz ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim
1 Dz.U. 2004, Nr 90, poz. 864/30.
2 Dz.U. 1995, Nr 4, poz. 14 ze zm.
3 Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.
(dalej ustawa o NBP)4. W doktrynie przedmiotu przyjmuje się, że NBP jest centralnym organem państwa oraz nową jakościowo instytucją (Kaszubski, 1995).
2. Trudności w zdefiniowaniu pojęcia
„niezależność banku centralnego”
Niezależność należy rozumieć bardzo szeroko. Z uwagi na jej wieloaspek- towy wymiar sformułowanie jednej, uniwersalnej definicji wydaje się wręcz niemożliwe. Rozpatrując niezależność w kontekście funkcjonowania NBP, należy analizować przede wszystkim zdolność do prowadzenia skutecznej interakcji z innymi organami państwowymi (Myślak, 2013).
Nie można zdefiniować niezależności banku centralnego w oderwaniu od funkcji, jakie on pełni. Stanowią one bowiem podstawowe ramy działalności, rzutując tym samym na kierunek podejmowanych działań.
Rozważania nad niezależnością banku centralnego można rozpocząć od postawienia pytania: jakimi cechami powinien charakteryzować się nieza- leżny bank centralny? Bez wątpienia można uznać, że powinien on wykazy- wać samodzielność w bieżącej działalności, bez jakiegokolwiek wpływu, nie tylko władzy wykonawczej, ale też ustawodawczej (Myślak, 2013).
Niezależność bywa określana także jako autonomiczność. Niewłaściwe natomiast byłoby jej utożsamianie z samowystarczalnością, gdyż z uwagi na cel działalności banku centralnego jest to niemożliwe i jednocześnie niewy- konalne. Autonomiczność z kolei może być rozumiana jako niepodleganie jakimkolwiek wpływom zewnętrznym, przede wszystkim przy podejmowaniu podstawowych decyzji.
Wydaje się także, że dyskusja na temat pełnej niezależności, czyli pełnej autonomiczności, nie ma większego sensu. Należałoby raczej rozpatrywać niezależność banku centralnego pod kątem stopnia tej niezależności i płasz- czyzn, w których ona się przejawia. Wówczas w sposób zdecydowanie dokład- niejszy możliwe jest wykazanie, czy niezależność jest cechą współczesnego banku centralnego.
Analiza doktryny wskazuje, że niezależność banku centralnego rozpatry- wana jest z reguły w różnych płaszczyznach czy też w odniesieniu do pewnych dziedzin i układów, a nie jako wartość sama w sobie. Tylko określenie pewnych relacji, w których jedną ze stron jest bank centralny, pozwala ocenić stopień
4 Tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 908 ze zm.
jego niezależności. Najczęściej w fachowej literaturze wymienia się: nieza- leżność personalną, finansową, ekonomiczną, polityczną. Wyróżnia się także niezależność prawną, przyznaną przez obowiązujące ustawodawstwo, oraz rzeczywistą, czyli taką, którą można obserwować w codziennej działalności.
Definicja niezależności powinna opierać się na pewnych filarach, które określa się jako cechy konstytuujące tę niezależność. Zalicza się do nich (Wojtyna, 1996):
1) zakaz bezpośredniego finansowania sektora publicznego przez bank;
2) niepodleganie przez bank instrukcjom rządowym;
3) suwerenność banku w zakresie polityki kursu walutowego;
4) przepisy gwarantujące osobistą niezależność członków zarządu i rady banku;
5) konstytucyjna ranga statutu banku.
W literaturze przedmiotu podkreślono, że niezależność banku central- nego powinna opierać się na dwóch założeniach. Po pierwsze – bank cen- tralny powinien mieć swobodę podejmowania decyzji dotyczących wyboru sposobów osiągania celów, jakie są przed nim stawiane. Po drugie – decyzje banku centralnego powinny być trudne do uchylenia przez jakąkolwiek wła- dzę (Blinder, 2001).
3. Niezależność instytucjonalna
Pozycja Narodowego Banku Centralnego jest szczególna, ponieważ została określona w ustawie zasadniczej. Zgodnie z art. 227 Konstytucji RP Narodowy Bank Polski jest centralnym bankiem państwa, który ma wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej.
W ten sposób Konstytucja RP nadała NBP status banku centralnego, posia- dającego wyłączne kompetencje w dwóch obszarach, istotnych z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Tym samym Konstytucja RP nałożyła na NBP odpowiedzialność za wartość polskiego pieniądza i kształtowanie poli- tyki monetarnej, przez co NBP stał się odpowiedzialny za stabilność finan- sową państwa.
Podobnie konstytucyjnie określony został status organów NBP. Należy także zauważyć, że Konstytucja RP powołała nowy organ NBP – Radę Poli- tyki Pieniężnej (dalej RPP). Określony został także tryb powoływania Pre- zesa NBP i RPP, oraz długości kadencji tych organów.
Prezesa NBP powołuje Sejm na wniosek Prezydenta, natomiast człon- ków RPP w równej liczbie Sejm, Senat i Prezydent. Konstytucyjna regulacja, w której nie dopuszczono do wyboru organów NBP Rady Ministrów, przema- wia za przyznaniem nie tylko wymienionym organom, ale także całemu NBP niezależności instytucjonalnej. Stanowi to również wyraz troski o niezależ- ność polityczną NBP (Skrzydło, 2013).
Ustawa o NBP uregulowała natomiast, obok kwestii już zawartych w Kon- stytucji RP, także tryb odwoływania organów oraz doprecyzowała zasadę kadencyjności, poprzez wprowadzenie możliwości reelekcji. Taka regulacja umocniła tylko pozycję NBP w systemie organów państwa.
W literaturze przedmiotu można spotkać stwierdzenie, że niezależność instytucjonalna polega na zakazie przyjmowania wytycznych, instrukcji, bądź sugestii od osób trzecich w związku z wykonywanymi przez bank centralny zadaniami (Owsiak, 2013). Taki pogląd przemawia jednak bardziej za przy- znaniem niezależności personalnej niż instytucjonalnej.
Potwierdzeniem niezależności instytucjonalnej jest natomiast rozdzie- lenie polityki finansowej, realizowanej przez Radę Ministrów, od polityki pieniężnej, realizowanej przez NBP. Podkreślił to ustrojodawca w art. 220 ust. 2 Konstytucji RP, gdzie ustanowiono, że ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań w centralnym banku państwa (Ofiarski, 2011).
Na mocy postanowień ustawy o NBP, centralny bank państwa posiada osobowość prawną. Natomiast zgodnie z art. 203 ust. 1 Konstytucji RP dzia- łalność NBP podlega kontroli Najwyższej Izby Kontroli, a Prezes NBP pod- lega odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu. Oznacza to, że działalność NBP może zostać skontrolowana na wniosek Sejmu lub jego organów (komisji), a działalność Prezesa NBP może podlegać badaniom Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Warto zauważyć, że Konstytucja RP nie objęła Prezesa NBP ani innych osób z organów NBP immunitetem, co oznacza, że wobec nich może być wszczęte dochodzenie w sytuacji podej- rzenia popełnienia przestępstwa (Ofiarski, 2011)5.
W doktrynie przedmiotu można znaleźć pogląd, że niezależność banku centralnego powinna mieć pewne granice, a prawodawca powinien zagwa- rantować tę niezależność na takim poziomie, który byłby optymalny z punktu widzenia zadań, jakie realizuje bank centralny (Wojtyna, 1998).
5 Zob. także uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2006 r., U 4/06, OTK-A 2006, nr 8, poz. 109.
4. Niezależność funkcjonalna
Niezależność funkcjonalną należy rozpatrywać w odniesieniu do funkcji, jakie NBP realizuje. W tym kontekście jest ona również zagwarantowana przez art. 227 Konstytucji RP. Potwierdził to także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 września 2006 r.6 oraz w wyroku z dnia 24 listopada 2003 r.7
Podstawowe funkcje NBP, czyli dbałość o pieniądz oraz kształtowa- nie i realizacja polityki pieniężnej, zostały wymienione w Konstytucji RP.
Potwierdzeniem tego są regulacje zawarte w ustawie o NBP.
Z kolei w doktrynie wyróżnia się trzy zasadnicze funkcje NBP: emisyjną, banku banków i banku państwa. Zadania, jakie NBP wyznaczył ustawo- dawca w katalogu otwartym, w art. 3 ustawy o NBP stanowią natomiast spo- sób wypełniania przez NBP tych trzech funkcji. Można zatem interpretować niezależność funkcjonalną jako zdolność i uprawnienie banku centralnego do kształtowania polityki pieniężnej oraz samodzielności w podejmowaniu decyzji (Owsiak, 2013).
Samodzielność należy rozumieć jako swobodę w podejmowaniu decy- zji. Żaden podmiot nie może wywierać nacisku na decyzje podejmowane w ramach struktury organizacyjnej NBP. Oznacza to, że żaden z organów NBP nie powinien występować o opinie, sugestie czy interpretacje do innych organów państwa czy podmiotów zewnętrznych. Takie rozumienie niezależ- ności funkcjonalnej zgodne jest z interpretacją niezależności Europejskiego Banku Centralnego, która została wyrażona wprost w Protokole w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, dołączonym do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Samodzielność w podejmowaniu decyzji odnosi się przede wszystkim do zadań, przypisanych NBP na wyłączność, czyli do emisji pieniądza i polityki pieniężnej. NBP jest uprawniony do samodzielnego kształtowania polityki pieniężnej oraz jej realizacji, przy wykorzystaniu uregulowanych ustawą o NBP instrumentów polityki pieniężnej.
W art. 12 ustawy o NBP przyjęto, że RPP ustala corocznie założenia poli- tyki pieniężnej i przedkłada je do wiadomości Sejmowi, równocześnie ze składanym przez Radę Ministrów projektem ustawy budżetowej. Ponadto RPP składa Sejmowi sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego.
Prezes NBP przedstawia Sejmowi również roczne sprawozdanie z działal- ności NBP (art. 70 ustawy o NBP). Prezes NBP, jako przewodniczący RPP,
6 U 4/06, OTK-A 2006, nr 8, poz. 109.
7 K 26/03, OTK 2003, nr 9, poz. 95.
przedstawia Sejmowi i Radzie Ministrów kwartalne informacje o bilansie płatniczym oraz roczne zestawienie międzynarodowej pozycji inwestycyjnej.
Przekazuje także Radzie Ministrów i Ministrowi Finansów projekt założeń polityki pieniężnej, opinie w sprawie projektu ustawy budżetowej, prognozy bilansu płatniczego państwa oraz ustalenia RPP.
Wskazane powyżej regulacje pozwalają stwierdzić, że samodzielność NBP w zakresie polityki pieniężnej nie wyklucza pewnej współpracy i współdziałania, choćby na poziomie wymiany informacji z innymi organami państwowymi. Co więcej, wydaje się to w pełni uzasadnione z punktu widzenia polityki gospodar- czej państwa. Ustawa o NBP, dokonując pewnej hierarchizacji celów działalno- ści NBP, wymienia także wspieranie polityki gospodarczej. Należy także pamię- tać, że polityka pieniężna jest elementem polityki gospodarczej państwa. Tym samym zapewnienie obowiązku informowania władzy ustawodawczej o treści założeń, jak i o ich wykonaniu, nie umniejsza samodzielności NBP w zakresie polityki pieniężnej. Pozostaje ona poza wszelką dyskusją, a potwierdzeniem niezależności NBP w tym zakresie jest regulacja konstytucyjna.
Warto również zauważyć, że ustawodawca w ustawie o NBP, w art. 12 posługuje się zwrotem „przedkłada do wiadomości” czy „składa… spra- wozdanie”, co nie pociąga za sobą żadnych dodatkowych działań ze strony Sejmu. Zakreślenie terminu przedkładania Sejmowi założeń polityki pie- niężnej, równocześnie z podobnym działaniem Rady Ministrów, ale w zakre- sie przedkładania projektu ustawy budżetowej, może świadczyć o pewnym zamiarze wymuszenia współpracy pomiędzy NBP a Radą Ministrów. Wska- zanie takiego terminu, w odniesieniu do Rady Ministrów i projektu ustawy budżetowej, wydaje się być jedynym właściwym, z punktu widzenia kształto- wania polityki gospodarczej państwa.
Należy zwrócić uwagę, że za realizację polityki gospodarczej i finansowej państwa odpowiedzialny jest rząd, tymczasem fragmentem tej polityki zajmuje się bank centralny. Oznacza to, że brak współpracy pomiędzy rządem a NBP stanowiłby poważne zagrożenie dla realizowanej w państwie polityki finanso- wej i gospodarczej, a ich działania sprzeczne mogłyby prowadzić do niepożą- danych skutków ekonomiczno-społecznych (Myślak, 2013). W związku z tym za właściwe należy uznać informowanie Rady Ministrów i Ministra Finansów o założeniach polityki pieniężnej czy o prognozie bilansu płatniczego.
Prezes NBP może uczestniczyć w posiedzeniach Sejmu. Może być także zapraszany do udziału w zebraniach komisji sejmowych, między innymi w celu udzielania wyjaśnień i przedstawiania stanowiska NBP w sprawach, które stanowią przedmiot zainteresowania Sejmu (Banaszak, 2009).
W zakresie realizacji funkcji emisyjnej NBP jest podmiotem niezależ- nym i samodzielnym w odniesieniu do wszystkich decyzji, podejmowanych
w ramach emisji znaków pieniężnych. Ustawa o NBP szczególne kompetencje w tym zakresie przyznała Prezesowi NBP. To on w drodze zarządzenia ustala:
wzory i wartość nominalną banknotów i monet oraz wzory, wartość nominalną, stop, próbę i masę monet oraz wielkość emisji znaków pieniężnych, jak również terminy wprowadzania ich do obiegu… Ponadto Prezes NBP może wycofać z obiegu znaki pieniężne. W drodze zarządzenia szczegółowo określa zasady i tryb wymiany znaków pieniężnych, które przestają być prawnym środkiem płatniczym (na skutek zużycia lub uszkodzenia nie odpowiadają warunkom ustalonym przez Prezesa NBP).
Prezes NBP, w zakresie realizacji funkcji emisyjnej, ma także uprawnienia do regulowania zasad i trybu postępowania przy zatrzymaniu znaków pienięż- nych, podejrzanych co do autentyczności, oraz postępowania z fałszywymi znakami pieniężnymi. Jednakże w tym zakresie swoboda i samodzielność decyzyjna została ograniczona. Zarządzenie Prezesa NBP w powyższej spra- wie wymaga uzgodnienia z Ministrem Sprawiedliwości i ministrem właściwym do spraw wewnętrznych. Jedynym właściwym uzasadnieniem na przyjęcie takiego rozwiązania jest odwołanie się do ustawodawstwa karnego8. Wpro- wadzanie fałszywych znaków pieniężnych do obiegu jest bowiem przestęp- stwem. Uzgodnienie, o którym mowa, stanowi wyraz współdziałania Prezesa NBP z konkretnym przedstawicielem rządu. Dotyczy także wyraźnie wska- zanego zakresu działania. Wprowadzenie zasady uzgadniania można inter- pretować także jako wyraz troski ustawodawcy i przyznanie swoistej ochrony Prezesowi NBP w zakresie, który wykracza poza ramy typowej działalności banku centralnego w sferze emisji pieniądza. Dopuszczenie formy uzgod- nienia można rozpatrywać w kontekście pozytywnych aspektów, które nie umniejszają roli Prezesa NBP ani tym samym NBP jako banku centralnego.
Kolejna płaszczyzna współpracy Prezesa NBP z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych dotyczy określania zasad przechowywania wartości pieniężnych w bankach i przedsiębiorstwach produkujących znaki pieniężne oraz transportowania tych wartości przez te banki i przedsiębiorstwa. Takie rozwiązanie jest jak najbardziej uzasadnione, z uwagi na to, że wartości pie- niężne nie są własnością NBP tylko państwa i w związku z tym odpowiedzial- ność za ich przechowywanie i transport powinna być podzielona pomiędzy różne podmioty. Wybór ministra właściwego do spraw wewnętrznych jest w tym kontekście właściwy.
8 Art. 310 § 2 i art. 312 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), patrz także Zarządzenie Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 31 sierpnia 1989 r. w sprawie zatrzymania fałszywych znaków pieniężnych (M. P. Nr 32, poz. 255).
Pewne uprawnienia, odnośnie do działalności emisyjnej, zostały przyznane organowi kolegialnemu NBP, jakim jest Zarząd NBP. Warunki i zasady sprze- daży w kraju i za granicą monet, banknotów i numizmatów przeznaczonych na cele kolekcjonerskie określa w drodze uchwały Zarząd NBP.
Niezależność funkcjonalna NBP w omawianym zakresie została potwier- dzona w art. 37 ustawy o NBP, zgodnie z którym: NBP organizuje gospodarkę znakami pieniężnymi Rzeczypospolitej Polskiej. Samodzielność NBP w zakresie realizowanej funkcji emisyjnej zmieni się po przystąpieniu przez Polskę do Unii Walutowej. Po przyjęciu euro emisja banknotów będzie obowiązkiem Europejskiego Banku Centralnego. NBP pozostanie przywilej emisji monet.
5. Niezależność personalna
Prezes NBP powoływany przez Sejm na wniosek Prezydenta RP na sze- ścioletnią kadencję obejmuje stanowisko dopiero po złożeniu przed Sejmem przysięgi, następującej treści: Obejmując obowiązki Prezesa Narodowego Banku Polskiego przysięgam uroczyście, że postanowienia Konstytucji i innych ustaw będę ściśle przestrzegał oraz, że we wszystkich swoich działaniach dążyć będę do rozwoju gospodarczego Ojczyzny i pomyślności obywateli. Nakreślona w taki sposób treść przysięgi oraz jej umieszczenie w ustawie o NBP wskazują, że Prezes NBP, obejmując stanowisko, staje się ważnym organem z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Przejmuje na siebie pewien zakres odpo- wiedzialności, co sytuuje go wśród najważniejszych organów w państwie.
Na niezależność personalną wpływa wiele czynników. Mają one czasami charakter indywidualny, a nawet osobisty. Kandydat na Prezesa NBP nie może być skazany prawomocnym wyrokiem sądu, musi cieszyć się niepo- szlakowaną opinią, posiadać wiedzę i doświadczenie w zakresie finansów.
Takie jednak wymogi nie znalazły swojego potwierdzenia w ustawie. Jedynie w odniesieniu do członków RPP ustawa o NBP, jak również sama Konstytu- cja RP wskazują, że powołuje się ich spośród specjalistów z dziedziny finan- sów. Można jednak przypuszczać, że pewne standardy i wymogi są również konieczne w odniesieniu do kandydata na stanowisko Prezesa NBP.
Niezależność personalna jest w literaturze rozpatrywana także z punktu widzenia powiązań z organami władzy państwowej, głównie poprzez tryb powoływania i odwoływania. Nie można całkowicie zrezygnować z zaanga- żowania w ten tryb jakiejkolwiek władzy państwowej. Historia bankowości centralnej pokazuje różne rozwiązania w tym zakresie. Nie ulega jednakże wątpliwości, że najlepszym z możliwych w tym zakresie wyborów jest pozba-
wienie władzy wykonawczej wpływu na skład organów NBP. Zasadniczą zmianę wprowadziła Konstytucja RP, która określiła organy, które powołują Prezesa NBP i RPP. Rozwiązanie to następnie zostało powtórzone w ustawie o NBP i jednocześnie rozszerzone o wskazanie organów odwołujących, czego ustrojodawca w Konstytucji RP nie uczynił. Przyjęto więc zasadę, że podmiot, który powołuje może również odwołać. W ramach wskazanych regulacji:
• w wyborze Prezesa NBP uczestniczy Sejm i Prezydent RP (z prawem skła- dania wniosku),
• w wyborze RPP uczestniczy Sejm, Senat i Prezydent (wskazują w równej liczbie swoich przedstawicieli, co powinno zapewnić równość polityczną),
• w wyborze Zarządu NBP uczestniczy Prezydent RP i Prezes NBP (wystę- pując z wnioskiem).
Niezależność personalna oznacza zakaz zajmowania, w trakcie pełnienia swojej funkcji, innych stanowisk i podejmowania działalności zarobkowej lub publicznej poza pracą naukową, dydaktyczną lub twórczością autorską.
Niezależność personalna ściśle wiąże się z niezależnością polityczną. Ustawa o NBP ustala wymóg tak zwanej apolityczności, który obejmuje wszystkie organy NBP. Odnośnie do Prezesa NBP wymóg ten pojawił się już w Konsty- tucji RP i oznacza, że Prezes NBP nie może należeć do partii politycznej ani do związku zawodowego. Oznacza to bezwzględny zakaz prowadzenia dzia- łalności politycznej przez Prezesa NBP. Uregulowanie tego wymogu w Kon- stytucji RP powoduje, że niemożliwe staje się dokonanie szybkiej zmiany w tym zakresie ani tym bardziej jego ominięcie.
Członek RPP oraz członek Zarządu NBP, będący członkiem partii poli- tycznej lub związku zawodowego, musi natomiast na czas trwania kadencji zawiesić działalność w partii lub związku, pod rygorem odwołania, odpo- wiednio z RPP lub Zarządu NBP. Tak określony, ustawowy wymóg apoli- tyczności jest mniej bezwzględny niż ten, zamieszczony w Konstytucji RP, w stosunku do Prezesa NBP. Być może słuszne byłoby ujednolicenie przepi- sów w tym zakresie wobec wszystkich organów NBP. Wydaje się to także wła- ściwe z punktu widzenia regulacji obowiązujących w zakresie funkcjonowania Europejskiego Banku Centralnego.
Potwierdzenia niezależności personalnej można szukać także w uregulowa- nej konstytucyjnie długości kadencji Prezesa NBP i RPP oraz per analogiam Zarządu NBP. W każdym wypadku długa kadencja może być postrzegana jako gwarancja niezależności. Zmiany władzy państwowej pozostają poza sferą NBP i nie mają wpływu na skład jego organów. Długa kadencja Prezesa NBP była także wymogiem unijnym. Sześcioletni okres wypełniania obowiązków może być gwarancją prowadzenia spójnej, rzetelnej polityki pieniężnej, która nie ulega
wpływom politycznym, zapewniając tym samym realizację podstawowego celu banku centralnego w długim okresie. To właśnie cel banku centralnego, który, jak podkreśla się w literaturze, jest celem długookresowym, generuje potrzebę niezależności personalnej organów NBP (Huterski, 2000; Myślak, 2013).
6. Niezależność finansowa
Trwałe określenie zasad tworzenia i podziału funduszy banku centralnego, które uniemożliwia nacisk finansowy ze strony rządu czy parlamentu świad- czy o niezależności finansowej (Baka, 1997).
Niezależność finansowa NBP dotyczy zatem jego gospodarki finansowej, tworzenia i wykorzystania funduszy, podziału zysku, powiązań finansowych z bankami komercyjnymi, rozliczeń z budżetem państwa (Myślak, 2013).
Regulacja w tym zakresie znalazła swoje miejsce w ustawie o NBP, w roz- dziale 10 – Gospodarka finansowa NBP. Funduszami własnymi NBP są fun- dusz statutowy i fundusz rezerwowy. Fundusz statutowy wynosi 1,5 miliarda złotych. Natomiast fundusz rezerwowy tworzony jest z odpisów z zysku NBP, dokonywanych w terminie 14 dni od dnia zatwierdzenia sprawozdania finan- sowego NBP, aż do osiągnięcia przez ten fundusz równowartości funduszu statutowego. W ustawie określono, że wysokość odpisów wynosi 5% rocznego zysku. Część rocznego zysku NBP podlega także odprowadzeniu do budżetu państwa. Niezależność finansową NBP potwierdza wspomniany już zakaz pokrywania deficytu budżetowego ze środków pochodzących z NBP.
Należy jednak zaznaczyć, że zgodnie z przepisem art. 69 ust. 3 ustawy o NBP w terminie do 30 kwietnia roku następnego po roku obrotowym Pre- zes NBP przedstawia Radzie Ministrów roczne sprawozdanie finansowe NBP, która podejmuje decyzję w sprawie jego zatwierdzenia. Jest to jedyna regulacja, która dopuszcza podjęcie władczej decyzji wobec NBP przez organ władzy wykonawczej, to jest Radę Ministrów. Jednakże działalność finan- sowa NBP, jako samoistnego podmiotu, nie powinna pozostawać poza sferą weryfikacji.
7. Zakończenie
Od podmiotów (organów) prowadzących politykę pieniężną wymaga się spełnienia warunków rzetelności, wiarygodności i spójności. Z kolei ich speł- nienie jest łatwiejsze do zrealizowania przez podmiot niezależny. W obecnym
systemie gospodarczym potrzeba niezależności banku centralnego wydaje się być wymogiem koniecznym, bez którego bank centralny nie byłby bankiem o szczególnej pozycji w systemie bankowym. Niezależność stwarza wysokie prawdopodobieństwo, że zadania realizowane przez bank centralny będą wypełniane na najwyższym poziomie, bez ulegania jakimkolwiek wpływom czy tendencjom.
Niezależność banku centralnego może mieć wpływ na wzrost wiarygod- ności polityki prowadzonej przez niego, np. w zakresie polityki monetarnej.
Może tym samym wywierać wpływ na tylko na decyzje cenowe w sektorze prywatnym, ale także na decyzje budżetowe sektora publicznego.
Bibliografia
Baka, W. (1997). Bankowość centralna Europejskiej Unii Walutowej. Założenia i problemy, Bank i Kredyt, nr 6, s. 18.
Baka, W. (2002). Niezależność i odpowiedzialność banku centralnego, Prawo Ban- kowe, nr 5, s. 23.
Banaszak, B. (2009). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa, s. 889.
Blinder, A.S. (2001). Bankowość centralna w teorii i praktyce, Warszawa, s. 77 i nast.
Drwiłło, A., Maśniak, D. (2009). Leksykon prawa finansowego, Warszawa: C.H. Beck, s. 32 i nast.
Huterski, R. (2000). Niezależność banku centralnego, Toruń, s. 105–106.
Kaszubski, R.W. (1995). Narodowy Bank Polski – centralny organ państwa, Glosa, nr 10, s. 2–5.
Myślak, E. (2013). Narodowy Bank Polski w systemie ustrojowym Rzeczypospolitej Pol- skiej, Kraków: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, s. 133 i nast.
Ofiarski, Z. (2011). Prawo bankowe, Warszawa: Wolters Kluwer business, s. 443–444.
Owsiak, S. (2013). Bank centralny. W: M. Zaleska (red.), Bankowość, Warszawa: C.H.
Beck, s. 17.
Skrzydło, W. (2013). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa:
Wolters Kluwer Polska, s. 186.
Wojtyna, A. (1996). Narodowy Bank Polski – podmiot polityki pieniężnej i ogniwo w systemie gospodarczym państwa. W: J. Mujżel, E. Owsiak, Mączyńska E. (red.), Narodowy Bank Polski – podmiot polityki pieniężnej i ogniwo w systemie gospodar- czym państwa, Warszawa, s. 72–73.
Wojtyna, A. (1998). Szkice o niezależności banku centralnego, Warszawa–Kraków, s. 119.
Wykaz aktów prawnych
Traktat o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r. (Dz.U. 2004, Nr 90, poz. 864/30).
Dekret z dnia 15 stycznia 1945 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. 1995, Nr 4, poz. 14 ze zm.).
Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 908 ze zm.).
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.).
Zarządzenie Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 31 sierpnia 1989 r. w spra- wie zatrzymania fałszywych znaków pieniężnych (M. P. Nr 32, poz. 255)
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2003 r. (K 26/03, OTK 2003, nr 9, poz. 95).
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2006 r. (U 4/06, OTK-A 2006, nr 8, poz. 109).
S
ELECTEDA
SPECTS OF THEC
ENTRALB
ANKI
NDEPENDENCE AbstractThe National Bank of Poland is the central bank of the State since 1945.
However, the special position of the system and the law was formed in 1997.
Significant role is attributed to the parent Act, this is to the Constitution of the Republic of Poland (the Constitution) of 2nd April 1997, which gave the National Bank of Poland appropriate rank.
Discussions on the central bank independence have continuously been lasting for many years. They have an additional meaning since Poland entered into the euro zone. Without a doubt the independence of the central bank is an important aspect to maintain a stable price level, that is, to carry out basic activities of the National Bank of Poland.
The aim of this study was to draw attention to issues of independence of the Polish central bank and its multidimensionality. The research method adopted normative analysis of the material and literary achievements in the field of central banking.
JEL classification: E60
Keywords: central bank, independence, self-reliance, autonomy
–
DOŚWIADCZENIA SZWEDZKIEGO BANKU CENTRALNEGOKarolina Tura
*Streszczenie
Wskaźniki inflacji pełnią cztery podstawowe funkcje w ramach wdrażania strategii bezpośredniego celu inflacyjnego: funkcję celu inflacyjnego, funkcję informacyjną, podstawę podejmowania decyzji przez Komitety Monetarne oraz funkcję projekcji inflacji. Wykorzystywane miary inflacji ewoluowały w ramach realizacji strategii BCI. Artykuł niniejszy przedstawia wykorzystanie miar inflacji w realizacji strategii BCI na świecie, ze szczególnym uwzględnieniem szwedzkiego banku centralnego.
JEL klasyfikacja: E58, E52, E59
Słowa kluczowe: inflacja, inflacja bazowa, projekcja inflacji, strategia bezpośred- niego celu inflacyjnego, cel inflacyjny
1. Wprowadzenie
Na początku lat 80. XX wieku pojęcie inflacji nabrało specyficznego sensu, nie tylko makroekonomicznego, ale i politycznego. Od momentu wdrażania strategii bezpośredniego celu inflacyjnego (BCI) w bankowości
* Mgr Karolina Tura – Katedra Teorii Pieniądza i Polityki Pieniężnej, Uniwersytet Ekono- miczny w Poznaniu.
centralnej rozpoczął się okres wnikliwych badań nad metodami pomiaru oraz możliwościami wykorzystania różnych wskaźników inflacji w celu prowadze- nia optymalnej polityki monetarnej. Obecnie strategię BCI stosuje 26 ban- ków centralnych. Każde z nich wykorzystuje cały wachlarz wskaźników infla- cji, które mogą pełnić różne funkcje w ramach realizacji strategii.
Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie zastosowania róż- nych miar inflacji w ramach realizacji strategii BCI na świecie, ze szczegól- nym uwzględnieniem Szwedzkiego Banku Centralnego (Sveriges Riksbank).
Szwedzki Bank Centralny wdraża od 1995 roku strategię elastycznego celu inflacyjnego z celem inflacyjnym na poziomie 2% +/–1 p.p. mierzonym wskaźnikiem CPI oraz wykorzystuje bardzo szerokie spektrum różnego typu wskaźników inflacji.
Artykuł opisuje przesłanki stosowania różnych miar inflacji w bankowości centralnej. Przedstawia wykorzystanie wskaźników inflacji w ramach pełnio- nej w realizacji strategii BCI funkcji, a także dokładne zastosowanie wskaźni- ków inflacji w Szwecji oraz implikacje dla współczesnej polityki monetarnej.
2. Przesłanki stosowania różnych miar inflacji
w realizacji strategii bezpośredniego celu inflacyjnego
Strategię bezpośredniego celu inflacyjnego (BCI) można zdefiniować jako strategię polityki pieniężnej banku centralnego polegającą na zobowiązaniu banku centralnego do dbałości o stabilność cen, publicznego ogłaszania śred- niookresowego celu inflacyjnego, prowadzenia jasnej, przejrzystej polityki infor- macyjnej, opierania decyzji o zastosowaniu odpowiedniego instrumentu poli- tyki pieniężnej na wielu różnych wskaźnikach i danych o stanie gospodarki oraz ogłaszania prognozy inflacyjnej pełniącej funkcję celu pośredniego (Przybylska- -Kapuścińska, 2006, s. 102).
Z powyższej definicji strategii BCI wynika, iż techniczny aspekt inflacji jest niebywale istotny z punktu widzenia czterech jej funkcji: funkcji celu inflacyj- nego, funkcji informacyjnej, podstaw podejmowania decyzji przez Komitety Monetarne (KM) oraz funkcji projekcji inflacji. Na rysunku 1 przedstawiono funkcje inflacji w ramach realizacji strategii BCI. Funkcje te implikują zasto- sowanie odpowiedniej miary inflacji, która w sposób spójny i klarowny będzie dostosowana zarówno do potrzeb prowadzonej polityki pieniężnej, jak i do danej gospodarki. Funkcje miar inflacji w ramach wdrażania strategii BCI zostały przedstawione na rysunku 2 i opisane w tabeli 1.
Rysunek 1. Funkcje inflacji w ramach realizacji strategii BCI
Funkcje inflacji w ramach realizacji strategii BCI
Miara celu inflacyjnego
Miara projekcji inflacji
Kotwiczenie oczekiwań inflacyjnych
Cel pośredni prowadzonej polityki monetarnej
Udział w procesie decyzyjnym KM
Celowanie w prognozę
Organizowanie i tworzenie punktu wyjścia do dalszych rozmów przez gremium
Funkcja wskaźnika gospodarczego
Funkcja informacyjna
Funkcja ostrzegawcza
Źródło: opracowanie własne.
Rysunek 2. Funkcje miar inflacji w ramach wdrażania strategii BCI
Funkcje miar inflacji w ramach realizacji strategii BCI
Miara projekcji inflacji Miara celu inflacyjnego
Miara inflacji w Ankiecie Makroekonomicznej
Funkcja wskaźnika gospodarczego
Źródło: opracowanie własne.
Tabela 1. Wykorzystanie głównych miar inflacji w ramach wdrażania strategii BCI
Funkcja Opis Najczęściej stosowane
miary Miara celu
inflacyjnego Określenie miary średniookresowego
lub ciągłego celu inflacyjnego CPI Funkcja
informacyjna wskaźnika inflacji
Informowanie społeczeństwa o sytuacji gospodarczej kraju
CPI, inflacja bazowa, PPI, HICP, deflator PKB, komponenty CPI
Funkcja Opis Najczęściej stosowane miary Podstawa
podejmowania decyzji przez KM
Ogół wskaźników brany pod uwagę
w podejmowaniu decyzji przez KM odnośnie do zmian stóp procentowych. Strategia
„patrzenia na wszystko”
CPI, inflacja bazowa, PPI, HICP, deflator PKB, komponenty CPI Miara projekcji
inflacji Cel pośredni prowadzonej polityki pieniężnej CPI, inflacja bazowa Źródło: opracowanie własne.
3. Funkcja wskaźnika gospodarczego w ramach strategii BCI
Realizacja funkcji informacyjnej wskaźników cen w bankach centralnych stosujących strategię BCI oparta jest głównie na publikacji miar inflacji CPI, PPI, deflatora PKB oraz wyliczanej na różne sposoby inflacji bazowej, pre- zentowanej w formie szeregów czasowych i wykresów. Ponadto niektóre z wymienionych banków centralnych publikują informacje dotyczące kształ- towania się wskaźników cen najbardziej zmiennych1 oraz ich prognozy, naj- częściej o rocznym horyzoncie. W większości banków centralnych na stronach internetowych zawarte są także odnośniki do stron urzędów statystycznych, gdzie przedstawiona jest metodologia pomiaru inflacji oraz wskaźniki inflacji w podziale na strukturę cen i okres bazowy.
Różne miary inflacji bazowej publikowane przez banki centralne stanowią podstawę do podejmowania decyzji odnośnie do stóp procentowych przez Komitety Monetarne (KM). W każdym z banków dostępne są informacje dotyczące kształtowania się inflacji bazowej w państwie. Inflacja bazowa: jest symptomem bardziej fundamentalnej zmiany cen (Woźniak, 2002, s. 8). Dzięki braniu pod uwagę nie tylko kształtowania się wskaźnika CPI, ale i inflacji bazowej, Komitety Monetarne (KM) są w stanie: ...lepiej odróżniać jednora- zowe wstrząsy wskaźnika inflacji od wzrostu cen będącego symptomem nowego trendu i w odpowiedni sposób reagować na nie, używając stosownych instrumen- tów (Woźniak, 2002, s. 8). Metodologia pomiaru inflacji bazowej w bankach centralnych nie jest jednolita. Rozróżnia się: ...wyłączenie z obliczeń całych agregatów dóbr, …usunięcie z indeksu tylko tych dóbr, które w danym okresie
1 Np. cen energii, cen żywności. Szczególnym przypadkiem jest Bank Centralny Peru.
Raporty o inflacji zawierają tam dokładny opis kształtowania się nawet zmian cen ziemniaków, czosnku itp.
cd. tab. 1
zanotowały ekstremalne zmiany cen bez względu na to, z jakiej kategorii pocho- dzą (grupa średnich obciętych), …ważona mediana, bądź wybrany percentyl rozkładu zmian cen, …statystyczne metody wygładzania szeregów albo korekty w indeksie eliminujące ad hoc wpływ zmian podatków pośrednich czy innych, dających się łatwo wyodrębnić, szoków podażowych” (Woźniak, 2002, s. 7).
4. Miara celu inflacyjnego oraz projekcji inflacji na świecie
O ile wykorzystywanie miar inflacji bazowej jako funkcji informacyjnej jest w pełni uzasadnione z punktu widzenia podstaw stosowania strategii BCI2, o tyle wykorzystanie odpowiedniej miary inflacji w przypadku projekcji inflacji jest już kwestią bardziej złożoną. Z jednej strony zachowanie pełnej przejrzystości prowadzonej polityki pieniężnej i odpowiednia komunikacja banku centralnego z otoczeniem wymaga stosowania jednolitej miary celu inflacyjnego i projekcji inflacji. Wykorzystanie innej miary projekcji inflacji niż cel inflacyjny może bowiem powodować problemy ze zrozumieniem idei strategii BCI przez podmioty gospodarcze oraz wywoływać chaos informa- cyjny. Z drugiej strony wskaźnik CPI nie jest idealnym wskaźnikiem inflacji.
Naukowcy podają wiele argumentów przeciw tej mierze3, ale na razie jest on najbardziej popularny. Szczególnie istotną jego wadą jest wrażliwość na szoki i występowanie cen zmiennych w koszyku statystycznym. Z tego punktu widzenia projekcja inflacji mierzona wskaźnikiem CPI jest narażona na błędy.
Stosowanie projekcji inflacji bazowej pozwala na bardziej dokładne rozróż- nienie i oddzielenie zmian cen, które są wynikiem szoków, od tych, które rozpoczynają nowy trend. Projekcja inflacji pełni w strategii BCI funkcję celu pośredniego i jest jedną z ważniejszych przesłanek decyzji podejmowanych przez KM. Dlatego też zasadne wydaje się tworzenie, oprócz projekcji infla- cji rejestrowanej, także projekcji inflacji bazowej. Przemawiają za tym także argumenty dotyczące podkreślenia odpowiedzialności demokratycznej banku centralnego oraz kreacji bardziej wiarygodnego narzędzia wspomagającego podejmowanie decyzji przez KM. Należy także zwrócić uwagę, że w niektó-
2 Strategia „patrzenia na wszystko”.
3 Zob.: Toward a more accurate measure of the cost of living, Boskin Commission Report, Final Report to the Senate Finance Committee from the Advisory Commission to study the Consumer Price Index, Reports & Studies, U. S. Social Security Administration, 1996 [www.
gsa.gov/history/reports/boskinrpt.html].
rych bankach centralnych, w których publikowana jest projekcja inflacji CPI, prezentowana jest także prognoza dla wybranej miary inflacji bazowej4.
W tabeli 2 zaprezentowano miary celu inflacyjnego oraz projekcji inflacji stosowane w praktyce bankowości centralnej w 2013 roku. Kolorem szarym zostały oznaczone banki centralne publikujące dwie projekcje inflacji: pro- jekcję inflacji rejestrowanej oraz projekcję inflacji bazowej. Obecnie 25 ban- ków centralnych na 26 stosujących strategię BCI, wykorzystuje wskaźnik CPI do określenia celu inflacyjnego. Wyjątkiem jest Tajlandia, gdzie korzy- sta się z inflacji bazowej (CPI z wyłączeniem cen artykułów żywnościowych nieprzetworzonych i energii). Wcześniej w tym celu z miary inflacji bazo- wej korzystała jeszcze Australia (do 2000 r.), RPA (do 2008 r.; CPI z wyłą- czeniem kosztów odsetkowych) oraz Korea Południowa (lata 2000–2006;
CPI z wyłączeniem cen paliw i produktów rolnych). Ponadto coraz częściej analizie teoretycznej poddawane są alternatywne mierniki inflacji, jak wskaź- nik cen zaopatrzeniowych (PPI) czy deflator PKB. Jednakże badania teore- tyczne nie dają wystarczającego uzasadnienia do ich stosowania, jako para- metrów w strategii BCI, a badania empiryczne nie zostały przeprowadzone5 (Ciżkowicz, 2012).
W tabeli 3 została przedstawiona relacja pomiędzy miarą celu inflacyjnego a miarą projekcji inflacji. Obecnie na 26 banków centralnych stosujących strategię BCI 13 mierzy cel inflacyjny oraz projekcję inflacji tylko wskaźni- kiem CPI, a 10 stosuje cel inflacyjny CPI oraz publikuje zarówno projekcję inflacji CPI, jak i projekcję inflacji bazowej. Jedynie Tajlandia określa cel inflacyjny w postaci inflacji bazowej, publikując tym samym projekcję infla- cji CPI oraz inflacji bazowej. Żaden z banków centralnych nie stosuje tylko projekcji inflacji bazowej. Świadczy to o tym, jak bardzo zakotwiczona jest inflacja rejestrowana w świadomości zarówno podmiotów gospodarczych, jak i decydentów politycznych. Ponadto banki centralne, które zdecydowały się na publikację projekcji inflacji bazowej, prezentują tylko jej jeden wskaźnik, gdy tymczasem jej wartości mogą być obliczane na wiele sposobów6.
4 Taka sytuacja występuje, np. na Węgrzech, gdzie publikowana jest średnioterminowa prognoza CPI z wyłączeniem zmian podatków pośrednich, w Peru – krótkookresowa prognoza zmian inflacji bazowej, w Szwecji – prognoza wybranych składników cen najbardziej zmien- nych (energii) i różnych miar inflacji bazowej. W Norwegii natomiast publikowana jest także projekcja inflacji bazowej CPI ATE, ale o horyzoncie jednego roku.
5 Badania empiryczne nie mogą zostać przeprowadzone, gdyż żadne z państw stosujących strategię BCI nie korzysta z tych miar celu inflacyjnego (Ciżkowicz, 2012).
6 Inflacja bazowa może być wyliczona na kilka sposobów. Dlatego też istnieje kilka jej rodzajów, a banki centralne publikują kilka wskaźników inflacji bazowej w formie szeregów czasowych i wykresów.
Tabela 2. Miary celu inflacyjnego oraz projekcji inflacji stosowane w praktyce bankowości centralnej w 2013 roku
Kraj Miernik celu inflacyjnego
Miernik projekcji inflacjia
Miernik Opis
Australia CPIb CPI
Brazylia IPCA IPCA Broad Consumer Price Indexc
Chile CPI
CPI
CPIEFE
CPI bez artykułów spożywczych i energii.
Pozostawiono 72%
całkowitego koszyka CPI
Szwecja CPI
CPI
CPIF
CPI o stałym oprocentowaniu kredytów hipotecznych. Nie jest bezpośrednio dotknięte przez zmianę cen odsetek od kredytów hipotecznych
Czechy CPI
CPI Monetary policy relevant
inflation
Inflacja skorygowana o efekty pierwszej rundy zmian podatków pośrednich
Filipiny CPI CPI
Ghana CPI CPI
Gwatemala CPI CPI
Indonezja CPI CPI
Islandia CPI
CPI CPI excluding tax
effects CPI z wyłączeniem efektów podatkowych
Izrael CPI CPI
Kanada CPI
CPI
Core inflation
CPI z wyłączeniem ośmiu najbardziej zmiennych składników cen oraz wpływu zmian w podatkach pośrednich na pozostałe składniki
Korea
Południowa CPId CPI
Kraj Miernik celu inflacyjnego
Miernik projekcji inflacjia
Miernik Opis
Kolumbia CPIe
CPI
CPI excluding food CPI z wyłączeniem artykułów żywnościowych
Meksyk CPI Headline inflation CPI
Core inflation Inflacja bazowa
Norwegia CPI
CPI
CPIXEf
CPI dostosowany do zmian podatkowych i z wyłączeniem czasowych zmian w cenach energii
Nowa
Zelandia CPI CPI
Peru CPI CPI
Polska CPI CPI
RPA CPIg CPI
Rumunia CPI CPIh
Serbia CPI CPI
Tajlandia
CPI z wyłączeniem cen artykułów żywnościowych nieprzetworzonych
i energii
CPI
Core inflation CPI z wyłączeniem cen artykułów żywnościowych nieprzetworzonych i energii
Turcja CPI
CPI CPI excluding
unprocessed food, tobacco and alcoholic
beverages
CPI z wyłączeniem cen żywności nieprzetworzonej, tytoniu i napojów
alkoholowych
Węgry CPI CPIi
Anglia CPIj CPI
a W tabeli uwzględniono tylko projekcje inflacji w formie fan-chatów (wykresów wachlarzo- wych) o horyzoncie prognozy powyżej roku.
b Do 2000 roku cel inflacyjny w Australii był wyznaczony poprzez inflację bazową.
c CPI dla Brazylii.
cd. tab. 2
d W latach 2000–2006 cel inflacyjny określony był wskaźnikiem CPI, z wyłączeniem cen paliw i produktów rolnych.
e Ostatni dostępny na stronie internetowej banku Raport o inflacji pochodzi z czerwca 2010 roku.
f Norges Bank publikuje także projekcję inflacji CPI ATE (CPI dostosowany do zmian podat- kowych, z wyłączeniem nośników energii), jednakże nie należy ona do głównych projekcji inflacji, powstała nie według modelu podstawowego NEMO, ale na bazie systemu uśred- niania prognoz SAM i jest projekcją krótkookresową.
g Do 2008 roku cel inflacyjny wyrażony był wskaźnikiem CPI, z wyłączeniem kosztów odset- kowych.
h Dodatkowo publikowane są prognozy inflacji bazowej Annual CORE2 Inflation oraz Annual Adjusted CORE2 Inflation, ale nie są one prezentowane w formie wykresów wachla- rzowych.
i Publikowana jest także prognoza średniookresowa CPI, z wyłączeniem podatków pośred- nich i subsydiów.
j Do 2004 roku cel inflacyjny był wyrażony wskaźnikiem RPIX. W przeciwieństwie do CPI, stanowi on średnią arytmetyczną zmian poziomu cen poszczególnych składników (CPI – średnia geometryczna) oraz uwzględnia zmiany cen nieruchomości oraz podatku lokalnego.
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Monetary Policy Reports oraz Inflation Reports wybranych banków centralnych.
Tabela 3. Relacja pomiędzy miarą celu inflacyjnego a miarą projekcji inflacji w 2013 roku
Miara celu inflacyjnego
Miara projekcji
inflacji Kraj Liczba
krajów
CPI
Tylko CPI Filipiny, Ghana, Gwatemala, Indonezja, Izrael, Korea Południowa, Nowa Zelandia, Peru, Polska, RPA, Rumunia, Serbia, Wielka Brytania 13 Tylko inflacja
bazowa 0
CPI, inflacja
bazowa Chile, Szwecja, Czechy, Islandia, Kanada,
Kolumbia, Meksyk, Norwegia, Tajlandia, Turcja 10
Inflacja bazowa
Tylko CPI 0
Tylko inflacja
bazowa 0
CPI, inflacja
bazowa Tajlandia 1
Źródło: opracowanie własne.
W tabeli 4 zaprezentowano sposoby konstrukcji inflacji bazowej w banko- wości centralnej w kontekście ich wykorzystania w projekcji inflacji. Metoda wyłączenia z obliczeń całych agregatów dóbr jest wykorzystywana w projekcji inflacji bazowej w czterech krajach, przy czym z koszyka dóbr CPI wyklu- czone są najczęściej artykuły żywnościowe i energia7. Metodę średnich obcię- tych w projekcji inflacji stosują także cztery banki centralne. W Kanadzie sposób pomiaru inflacji bazowej w projekcji inflacji stanowi mieszankę dwóch metod – drugiej i trzeciej. Wymienione banki centralne nie wykorzystują do konstrukcji inflacji bazowej w projekcji inflacji ostatniej metody.
Tabela 4. Sposoby konstrukcji inflacji bazowej w bankowości centralnej w kontekście ich wykorzystania w projekcji inflacji w 2013 roku
Metoda konstrukcji inflacji bazowej stosowanej
w projekcjach inflacji Kraj Liczba
krajów Wyłączenie z obliczeń całych agregatów dóbr Chile, Kolumbia, Turcja,
Tajlandia 4
Grupa średnich obciętych Kanada 1
Ważona mediana bądź wybrany percentyl rozkładu
zmian cen Szwecja, Czechy,
Norwegia, Kanada 4
Statystyczne metody wygładzania szeregów
albo korekty w indeksie 0
Źródło: opracowanie własne.
Z punktu widzenia teorii ekonomii, nakierowanie celu polityki pieniężnej na miarę inflacji stawiającą większy nacisk na sztywne ceny może lepiej wpły- wać na redukcję zatrudnienia i wahań wyjściowych cen. Jeżeli przypisze się dużą wagę do cen bardziej elastycznych, to polityka pieniężna może przesadnie reagować na krótkoterminowe wahania tych cen, co prowadzi do nadmiernych zmian w zatrudnieniu i produkcji. Jednym z istotnych elementów wskaźnika cen konsumpcyjnych (CPI) w wielu krajach są odsetki od kredytów hipotecznych8, obliczane jako cena nieruchomości zajmowanych mieszkań pomnożona przez stawkę kredytów hipotecznych. Występowanie w koszyku statystycznym CPI płatności odsetek od kredytów hipotecznych oznacza, że elastyczne i niestabilne ceny aktywów związane z budownictwem mieszkaniowym mają istotny wpływ na
7 Zostały one uznane za ceny podlegające największym wahaniom. W Turcji wykluczone zostały także ceny napojów alkoholowych oraz tytoniu.
8 Miara inflacji stosowana do prowadzenia polityki pieniężnej w Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii i strefie euro wyklucza wypłaty odsetek hipotecznych (Giavazzi, Mishkin, 2006, s. 39).
poziom inflacji mierzony wskaźnikiem CPI, co na dalszym etapie może prowa- dzić do nadmiernych wahań produkcji. Ponadto, odsetki od oprocentowania kre- dytów hipotecznych w większości krajów nie są przystosowane do inflacji (stopa nominalna, a nie realna). Podczas gdy nominalne stopy będą rosnąć, wskaźnik CPI obejmujący odsetki hipoteczne będzie zawyżał inflację, ponieważ oczekiwa- nia inflacyjne wzrosną. Oznacza to, że gdy bank centralny podnosi stopy procen- towe w celu ograniczenia inflacji CPI, a miara inflacji będzie zawyżona, to może to wywołać jeszcze mocniejszy impuls polityki pieniężnej. Powstałe zaostrzenie prowadzonej polityki będzie wtedy skutkować niepotrzebnym spadkiem produk- cji (Giavazzi, Mishkin, 2006, s. 3839). Dlatego też w projekcjach inflacji bazowej na 10 banków centralnych je stosujących, 3 wykorzystują miarę CPI z wyklu- czeniem efektu odsetek od kredytów hipotecznych. Pozostałymi elementami koszyka statystycznego CPI narażonego na duże wahania cen są artykuły żywno- ściowe oraz energia. W tym przypadku, na 10 banków centralnych stosujących projekcje inflacji bazowej, 4 korzystają z wykluczenia cen żywności, 3 cen energii, a 4 z wyłączenia zmian w podatkach pośrednich we wskaźniku CPI.
5. Miary inflacji wykorzystywane przez Sveriges Riksbank w ramach realizacji strategii BCI
W ramach realizacji strategii BCI Sveriges Riksbank (Szwedzki Bank Cen- tralny) wykorzystuje miary inflacji rejestrowanej oraz miary inflacji bazowej opierających się na trzech funkcjach: funkcji informacyjnej, funkcji miary celu inflacyjnego oraz funkcji miary projekcji inflacji. W tabeli 5 zaprezen- towano główne wskaźniki inflacji oraz inflacji bazowej Sveriges Riksbanku, z podziałem na pełnione funkcje.
Cel inflacyjny w Szwecji został określony za pomocą wskaźnika CPI. Riks- bank od 1997 roku publikuje projekcję inflacji rejestrowanej oraz projek- cję inflacji bazowej. Początkowo projekcja inflacji bazowej była wyznaczana za pomocą miary UND1 (CPI z wyłączeniem zmian w podatkach pośred- nich i dotacji, odsetek od kosztów nieruchomości zajmowanych mieszkań i skutków zmian kursów walut). Od pierwszego kwartału 2000 roku miara ta została zastąpiona wskaźnikiem UND1X (CPI z wyłączeniem wydatków gospodarstw domowych, wydatków na odsetki hipoteczne oraz nie uwzględ- niające bezpośrednich skutków zmian w podatkach pośrednich i subsydiach), który w grudniu 2007 roku zmienił swoją nazwę na CPIX, pozostawiając przy tym tę samą metodologię konstrukcji. W latach 2008–2009 Riksbank nie publikował projekcji inflacji bazowej. Od 2010 roku projekcja inflacji bazo-
