KILKA UWAG NA TEMAT STANDARDÓW POPRAWNEJ LEGISLACJI

Ważnym elementem współczesnej idei demokratycznego państwa praw-nego1, jest demokratyczny charakter procesu stanowienia prawa, którego celem jest zapewnienie spójności całego systemu prawnego oraz zgodno-ści z akceptowanymi zasadami. Z konstytucyjnej zasady demokratycz-nego państwa prawdemokratycz-nego wynikają nie tylko wywodzone przez Trybunał Konstytucyjny zasady przyzwoitej legislacji, ale również warunki orga-nizacji dyskursu, gwarantującego wszechstronną, mocno argumento-waną analizę przesłanek i uzasadniony kierunek interwencji prawnej. W tym opracowaniu podjęta zostanie próba charakterystyki etapu pro-cesu prawotwórczego, który ma rozstrzygające znaczenie dla organizacji dyskursu. Uzupełnieniem tej charakterystyki jest zagadnienie standar-dów i procedur, odnoszonych do tak wyodrębnionego etapu tworzenia prawa. Ten kierunek rozważań i formułowane pytania mają dodatkowe uzasadnienie. W demokratycznym państwie prawa jest wyraźnie obser-wowalny trend, aby możliwie szerokie spektrum działań władzy podda-wać formalnie określonym procedurom, przede wszystkim regulacjom prawnym. Jest to niezbędny element umożliwiający kontrolę działań władczych. W związku z tym można postawić pytania dotyczące

wypra-1 Na temat współczesnego rozumienia idei państwa prawnego zob. szerzej: Z.A. Maciąg, Kształtowanie zasad państwa demokratycznego prawnego i socjalnego

cowanych standardów i poziomu regulacji prawnych odnoszących się do działań z zakresu procesu tworzenia prawa na jego najwcześniejszym etapie. Dwa pytania wydają się mieć kluczowe znaczenie. Pierwsze: czy z punktu widzenia efektywności i racjonalności procesu prawotwórcze-go obowiązujące standardy i regulacje są wystarczające? I drugie: w ja-kim kierunku powinny zmierzać nowe rozwiązania?

E

Analizując proces prawotwórczy w Polsce oraz jego etapy, można wska-zać na wyraźną linię demarkacyjną między działaniami podejmowanymi od momentu skorzystania z uprawnienia do inicjatywy ustawodawczej, a tym wszystkim, co poprzedza moment złożenia w Sejmie projektu ustawy. W literaturze spotyka się różne określeniami tak wydzielonych części procesu prawotwórczego. W dogmatyce prawa konstytucyjnego ta wstępna część procesu prawotwórczego jest wyraźnie oddzielana i traktowana w kategoriach inspiracji2. Dwuczłonowy podział procesu prawotwórczego i wyróżnienie etapu legislacyjnego i prelegislacyjnego, chociaż uzasadniony na gruncie przepisów konstytucyjnych, jest bar-dzo ogólny i nie uwzględnia specyfi ki działań, podejmowanych decyzji w pełnym wymiarze.

W opracowaniach z zakresu prawoznawstwa również oddziela się fazę prelegislacyjną od fazy legislacyjnej. Do pierwszej zalicza się te działania, które polegają na podejmowaniu decyzji politycznych stymu-lujących proces tworzenia prawa i działania prowadzące do opracowy-wania projektu aktu normatywnego. Do drugiej, działania ustanawia-nia aktu normatywnego. Propozycja bardziej rozbudowanego modelu jest tak przedstawiana: „W ujęciu modelowym proces tworzenia prawa może mieć strukturę trójczłonową, na którą składają się działania róż-nego typu. Człon pierwszy obejmowałby działania podejmowania de-cyzji politycznej, człon drugi – działania związane z opracowywaniem

2 W kwestiach impulsu prawotwórczego zarysowane jest wyraźnie stanowisko, stwierdzające, że zgodnie z ustaloną od dawna praktyką i doktryną, inicjaty-wa ustawodawcza rozumiana jest jako „prawo przedkładania Sejmowi projektu ustawy z takim skutkiem prawnym, że organ ten obowiązany jest projekt roz-patrzyć w przewidzianej ku temu procedurze”. I dalej: „Nie jest więc inicjatywą ustawodawczą stosowanie różnych form inspirowania wydania ustawy, np. po-przez apele, skargi na ustawodawstwo, oddziaływania polityczne”. A. Szmyt,

Tryb uchwalania ustaw przez Sejm w świetle nowej konstytucji i regulaminu Sejmu,

projektu (projektów) aktu normatywnego, natomiast człon trzeci – procedurę legislacyjną, czyli działania ustanawiania i publikacji aktu. Ustalenia polityczno-prawne występują w pierwszym typie działań. Ich udział w pozostałych typach działań zależy od rodzaju systemu poli-tycznego, w jakim dany proces legislacyjny ma miejsce i w konsekwencji – od rodzaju tego procesu”3.

O tym, co poprzedza przygotowanie aktu normatywnego (najwcze-śniejsza część procesu prawotwórczego), na gruncie prawoznawstwa pisze się niewiele4. Chociaż na tym etapie podejmowane są niezmier-nie ważne działania i decyzje, a zapadające rozstrzygnięcia mają funda-mentalne znaczenie z punktu widzenia tworzenia prawa i jego treści, stosunkowo mniej rygorystycznie są traktowane kwestie proceduralne i respektowania przyjętych standardów. Temu zagadnieniu należy po-święcić więcej uwagi, z chwilą bowiem odejścia w ramach współczesnych systemów demokratycznych od czysto władczego modelu tworzenia prawa, problem budowania kierunkowych decyzji i rozstrzygnięć podej-mowanych na tym etapie, nabiera większego znaczenia.

Kwestia wyróżnienia etapów tworzenia prawa może być analizowana szerzej, jeśli proces tworzenia prawa ujmuje się w kontekście decyzyjnym i organizacji dyskursu polityczno-prawnego. Proponowana rekonstruk-cja oparta jest na dwóch przesłankach. Pierwsza dotyczy włączenia do procesu prawotwórczego takich działań i decyzji, które, przynajmniej potencjalnie, mogą stanowić o kształcie tworzonego prawa, wskazując uzasadnienia dla racjonalnie rozważanych alternatyw. Druga sprowadza się do waloryzacji wydzielonych etapów cyklu prawotwórczego5. Podsta-wą tego wydzielenia jest nie tylko aktywność uprawnionego podmiotu, potencjalna możliwość pojawienia się dodatkowych uczestników i

podej-3 A. Korybski, L. Leszczyński, A. Pieniążek, Wstęp do prawoznawstwa, Lublin 2003, s. 113.

4 W szerszym zakresie omawiane zagadnienie dotyczy źródeł prawa w znaczeniu materialnym. Na gruncie prawoznawstwa nie są to jednak zagadnienia szeroko omawiane. Przyjmuje się, że źródłami prawa w znaczeniu materialnym są obiek-tywne, realnie zachodzące procesy i zjawiska społeczne, polityczne i ekonomicz-ne. Motywy decyzyjne powinny odzwierciedlać ten stan, ale często jest on błęd-nie diagnozowany lub błęd-niedokładbłęd-nie zbadany. Pomija się możliwą manipulację motywem, usprawiedliwiającą podejmowane decyzje polityczne.

5 Włączenie tych elementów powoduje, że dla odróżnienia używam określenia „cykl prawotwórczy”, zamiast proces legislacyjny. Sformalizowany i zinstytu-cjonalizowany (ustrojowo) proces legislacyjny, oparty na normach konstytucyj-nych tak, jak jest on przedstawiany w literaturze przedmiotu, czyli od inicjatywy ustawodawczej do promulgacji uchwalonego i podpisanego aktu prawnego, jest „osnową” cyklu prawotwórczego.

mowanych działań, ale także możliwość identyfi kacji cząstkowych decyzji i pełnej analizy ich treści. Takie podejście pozwala na wskazanie najwcze-śniejszych faz etapu prelegislacyjnego w następującej kolejności:

a) identyfi kacja konfl iktu/problemu wymagającego rozwiązania, b) ustalenie, w formie artykulacji woli politycznej, celu

podejmowa-nych działań wraz z niezbędnymi elementami strategii, wytyczają-cymi kierunek działania,

c) ustalenie skali interwencji prawnej.

Ustalenie skali interwencji prawnej jest elementem łączącym z ko-lejnym segmentem etapu prelegislacyjnego, którym jest przygotowanie projektu aktu normatywnego w takiej postaci, w jakiej jest przedmio-tem realizowania inicjatywy ustawodawczej.

Zaproponowany schemat interpretacji pozwala na przeanalizowa-nie dwóch kluczowych zagadprzeanalizowa-nień z punktu widzenia tworzenia prawa. Umożliwia rekonstrukcję i przedstawienie ukierunkowanego działa-nia politycznego w konkretnym obszarze, wskazadziała-nia „wiodącej linii”. W konsekwencji pozwala to na skonfrontowanie w trakcie tworzenia prawa, każdej z decyzji prawotwórczych z tak wytyczonym kierunkiem. Pozwala również na kontrolę spójności cząstkowych decyzji, dokonywa-nych wyborów, stanowiących rodzaj łańcucha, gdzie każde z jego ogniw podlega odrębnemu uzasadnieniu. Umożliwia to zbadanie spójności dyskursu politycznego, ale również np. ekonomicznego z dyskursem prawnym i przekształcenie go w dyskurs legislacyjny.

Szersze określenie cyklu prawotwórczego znajduje uzasadnienie w treści przepisów. Dyrektywy sformułowane w § 1 ust. 1. załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w spra-wie „Zasad techniki prawodawczej”6 wskazują na to wyraźnie. Wspo-mniany przepis stanowi:

§ 1. 1. Podjęcie decyzji o przygotowaniu projektu ustawy poprze-dza się:

1) wyznaczeniem i opisaniem stanu stosunków społecznych w dziedzi-nie wymagającej interwencji organów władzy publicznej oraz wska-zaniem pożądanych kierunków ich zmiany;

2) ustaleniem potencjalnych, prawnych i innych niż prawne, środków oddziaływania umożliwiających osiągnięcie zamierzonych celów; 3) określeniem przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych,

organizacyjnych, prawnych i fi nansowych każdego z rozważanych rozwiązań;

6 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 98.

4) zasięgnięciem opinii podmiotów zainteresowanych rozstrzygnię-ciem sprawy;

5) dokonaniem wyboru sposobu interwencji organów władzy publicz-nej.

Identyfi kacja problemu społecznego, politycznego lub ekonomicz-nego stanowi tylko wstęp do dalszych działań prawotwórczych. Główny problem procesu prawotwórczego sprowadza się do wskazania pożąda-nych kierunków zmiany, relewantpożąda-nych wobec dokonapożąda-nych ustaleń. Jest to również wskazanie i uzasadnienie alternatywnych możliwości dzia-łania i cząstkowych decyzji. Realizacja większości celów społecznych wymaga w jakimś zakresie ingerencji prawnej, ale różny jest charakter i waga regulowanych problemów. Z tego względu mamy do czynienia z występowaniem zróżnicowanej presji, przekształcanej przez system społeczny w zestaw impulsów stymulujących decyzje politycznego wy-boru. Presji mającej swoje źródło w różnych segmentach systemu spo-łeczno-politycznego i prawnego. Najważniejsze z nich to te, które są kwalifi kowane jako „mocne roszczenia”, silnie wpływające na podejmo-wane decyzje.

Uwzględniając sformułowane wyżej uwagi przyjąć należy, że do gro-na zjawisk stanowiących przedmiot dyskursu legislacyjnego, poza cha-rakterystyką problemu wymagającego interwencji organów władzy pu-blicznej i wskazaniem kierunków zmiany, należą kwestie identyfi kacji roszczeń, ich wagi i pozycji podmiotów artykułujących roszczenia. Za-kładając racjonalność podmiotu decyzyjnego, działającego w warunkach wielostronnej presji przyjąć należy, że będzie on dążył do uzewnętrznie-nia maksymalnie szerokiego spektrum stanowisk i opinii, w celu posze-rzenia pola informacji – przesłanek decyzji. Tym bardziej, że złożony i skomplikowany charakter relacji systemowych, o dużej dynamice spo-łecznej, narzuca wysokie wymagania w zakresie identyfi kacji problemu i opisania stosunków społecznych w dziedzinie wymagającej interwen-cji organów władzy publicznej. Wskazane wyżej okoliczności decydują o wyznaczeniu pola i ram dyskursu polityczno-prawnego, a także jego organizacji w pierwszym etapie procesu prawotwórczego7.

7 Złożoność problematyki połączenia dyskursu politycznego i prawnego przez wyraźne określenie warunków jego prowadzenia, ukierunkowania, języka, znaczeń i możliwości kompromisu, tylko w części ujawniają omówione wyżej aspekty procesu tworzenia prawa. Całe spektrum można odnaleźć dokonując szczegółowych analiz w ramach case study. Takie rozważania, prowadzone nawet w ograniczonym wymiarze, ukazują wiele interesujących aspektów organizacji i koordynacji dyskursu. Analiza uzasadnień przygotowanych projektów ustaw wskazuje na wiele ciekawych kwestii, np. presja sprawiedliwości historycznej.

U

Jedną z ważniejszych kwestii związanych z charakterystyką etapu, do którego przypisuje się ważny zakres dyskursu legislacyjnego, jest usta-lenie podmiotu i formy inicjowania procesu prawotwórczego. Często wskazuje się na pojawianie się na tym etapie impulsów prawotwór-czych. „Impulsy do podjęcia prac legislacyjnych wychodzą na ogół od polityków, kierownictwa resortu, grup interesów, znacznie rzadziej od organizacji społecznych – napisała S. Wronkowska”8. Problem polega na przekształceniu takiego impulsu w decyzję i określenia rodzaju tej de-cyzji. Rozwijając tę myśl można powiedzieć, że problem polega również na weryfi kacji tego, w jaki sposób dochodzi lub powinno dochodzić do wygenerowania tego impulsu, co powinno go poprzedzać.

Odtworzenie, opisanie tego procesu jest możliwe w drodze analizy działań podmiotów i sformalizowanych sposobów artykulacji decyzji prowadzących do inicjatywy ustawodawczej.

Badanie od strony formalnej inicjatyw ustawodawczych w okresie transformacji systemowej w Polsce wykazuje duże zróżnicowanie zaan-gażowania uprawnionych podmiotów. Widoczne są również znaczące zmiany.

W okresie intensywnych przemian ustrojowych występowało zjawi-sko znacznej przewagi inicjatyw poselskich nad innymi wniozjawi-skodawca- wnioskodawca-mi, podczas gdy w państwach o stabilnej strukturze rząd jest głównym inicjatorem zmian prawa. W I kadencji Sejmu (1991–1993), posłowie byli inicjatorami ponad 60% projektów, Rada Ministrów była inicjato-rem prac ustawodawczych zaledwie w 26% przypadków9.

Szczegółowo analizowana sytuacja z okresu II kadencji Sejmu (1993–1997), zawierająca omówienie procesu legislacyjnego wskazuje, że wśród autorów 819 projektów ustaw (100%), które zostały wniesio-ne do Sejmu do 20 czerwca 1997 r., zdecydowanie największą aktyw-nością wykazali się posłowie, którzy skorzystali z inicjatywy ustawo-dawczej 262 razy (45%). Trzeba podkreślić, że liczba ta nie obejmuje drugiej formy, poprzez którą zgodnie z regulaminem Sejmu realizuje się poselska inicjatywa ustawodawcza – projektów komisji sejmowych. Projekty wniesione przez komisje, w liczbie 69, stanowią 8% wszystkich

8 S. Wronkowska, Tworzenie prawa w Polsce – ocena i proponowane kierunki zmian,

Raport Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, „Przegląd Legislacyj-ny”, R. XIII, nr 1 (53), s. 13.

9 W. Odrowąż-Sypniewski, D. Chrzanowski, Analiza projektów ustaw Sejmu I

wniesionych projektów. W rozpatrywanym okresie rząd wszczynał pro-ces legislacyjny 344 razy (42%), prezydent – 27 razy (3%), natomiast Senat 20 razy (2%)10.

Taka tendencja utrzymywała się jeszcze w 1998 r. na początku ka-dencji III Sejmu (1997–2001). Projekty poselskie stanowiły 56% ogól-nej liczby projektów, projekty komisji sejmowych, które faktycznie też są projektami poselskimi 4%, rządu 36% prezydenta i Senatu po 2%11.

Jeśli porówna się to z późniejszymi okresami, widać wyraźnie od-wracającą się tendencję. W pierwszym roku IV kadencji Sejmu (2001– 2005), w okresie intensyfi kacji działań legislacyjnych (przedstawiono 378 projektów ustaw), liczba inicjatyw rządowych to 67% z projektów wniesionych, a 25% to inicjatywy poselskie12. Po dwóch latach IV ka-dencji sytuacja nie uległa zmianie, a przewaga inicjatyw rządowych była wyraźna13.

Charakterystyka zaangażowania uprawnionych podmiotów w ini-cjatywy legislacyjne wskazuje na spadek procentowego udziału projek-tów poselskich z 60% w I kadencji do 28% w IV kadencji i symetryczny wzrost projektów rządowych z 26% do 67%14.

Badania przeprowadzone aktualnie, nawiązujące do metodologicz-nych założeń badań wcześniejszych, obejmujące 1511 projektów ustaw, które w okresie od l5 listopada 2007 r. do 7 listopada 2011 r. były przed-miotem prac Sejmu, potwierdzają zachodzące zmiany15.

Jak piszą autorzy tego opracowania, „Spośród wszystkich podmio-tów dysponujących prawem inicjatywy ustawodawczej, największą ak-tywnością wykazała się Rada Ministrów, która wniosła 674 projekty (45%). W rozpatrywanym okresie, posłowie skorzystali z inicjatywy ustawodawczej 493 razy (33%), przy czym liczba ta nie obejmuje drugiej

10 Ibidem, s. 6–7.

11 D. Chrzanowski, P. Radziewicz, W. Odrowąż-Sypniewski, Analiza projektów ustaw

Sejmu III kadencji – 20 października 1997 r., – 20 października 1999 r., „Raport

BSE”, nr 169, s. 1.

12 J. Lipski, Analiza ilościowa projektów ustaw wniesionych do Sejmu IV kadencji w toku pierwszego roku jego działalności. Luty 2003, „Raport BSE”, nr 210, s. 33.

13 J. Lipski, Analiza ilościowa projektów ustaw wniesionych do Sejmu IV kadencji w toku pierwszych dwóch lat jego działalności, „Raport” 2004, nr 221, s. 3.

14 Pełne dane i ich opracowanie tabelaryczne i grafi czne, [w:] Ustawy 2001–2005

Sejm IV Kadencji. Proces dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej,

praca zbiorowa, Prace Studialne, Biuro Studiów i Ekspertyz, Kancelaria Sejmu, s. 11.

15 O. Kazalska, J. Maśnicki, M. Żuralska, Analiza działalności ustawodawczej Sejmu

formy, poprzez którą zgodnie z Regulaminem Sejmu realizowana jest po-selska inicjatywa ustawodawcza – projektów komisji sejmowych. Takich projektów było 183 i stanowiły one 12% wszystkich wniesionych projek-tów. Senat zainicjował proces legislacyjny 114 razy (7%), zaś prezydent 28 razy (2%). Jednocześnie do Sejmu wniesionych zostało 19 (1%) pro-jektów będących realizacją obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej”16. Autorzy podkreślają, że uzyskane dane potwierdzają utrzymywanie się, występującej od III kadencji Sejmu, liczebnej przewagi projektów Rady Ministrów. Zmiany w badanym okresie (z liczbą inicjatyw rządowych zrównała się bowiem łączna liczba projektów poselskich i komisyjnych), spowodowane były nie tyle spadkiem aktywności Rady Ministrów jako inicjatora postępowania legislacyjnego, ile szczególnie wysokim wzro-stem aktywności komisji sejmowych. „Jak wynika z analizy, o tak wyso-kim wzroście aktywności komisji, przesądziła działalność Komisji Nad-zwyczajnej «Przyjazne państwo» do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji. Od momentu powołania, komisja ta skierowała do rozpa-trzenia przez Sejm 126 projektów, co stanowi 69% wszystkich inicjatyw komisji sejmowych. Wyłączenie projektów komisji «Przyjazne państwo» z ogólnej liczby projektów komisyjnych, wskazuje na zaledwie jednopro-centowy wzrost udziału w ogólnej liczbie inicjatyw”17.

Pytanie zasadnicze dotyczy tego, na jakiej podstawie można zbadać sposób ustalania celów legislacji i komponowania ich z konkretnym pro-gramem, strategią politycznego działania. To pytanie adresowane jest w stosunku do wszystkich podmiotów podejmujących inicjatywę wodawczą. Różny status podmiotów uprawnionych do inicjatywy usta-wodawczej utrudnia charakterystykę procesu decyzyjnego z punktu widzenia organizacji i prowadzenia dyskursu polityczno-prawnego, ma-jącego na celu prawidłowe zdiagnozowanie wybranego aspektu stosun-ków społecznych, uwzględnienie roszczeń, wskazanie wraz z uzasadnie-niem, możliwych do realizacji celów i strategii działania oraz zakresu interwencji prawnej. Przyjmowane standardy nie tylko są różne dla po-szczególnych podmiotów, ale także w różnym stopniu są realizowane.

Jeśli uważnie prześledzi się zachodzące zmiany, to daje się zauwa-żyć, że głównym uczestnikiem gry procesu prawotwórczego w wymia-rze przygotowywania ustaw jest władza wykonawcza, a występujące tendencje wskazują, że zdecydowana większość ustaw przyjmowanych przez parlament jest z przedłożenia rządowego. Jest to tendencja cha-rakterystyczna dla systemów parlamentarnych i ma odniesienie nie

tyl-16 Ibidem, s. 12. 17 Ibidem, s. 14.

ko ilościowe, ale także jakościowe. „Niewątpliwie rząd (gabinet) jawi się jako najbardziej ważki uczestnik prawotwórczego procesu decyzyjnego. Jego działalność w tym zakresie obejmuje wszystkie stadia tego proce-su, począwszy od planowania i projektowania ustawy, poprzez uchwala-nie, aż po wykonywanie. Najczęściej na każdym z tych pól dominuje też nad drugim organem egzekutywy, zwłaszcza, gdy chodzi o kompetencje inicjatywne, które jednoznacznie implikowane są potrzebami związa-nymi z prowadzeniem polityki państwa, a to zasadniczo jest domeną rządu”18. Z tego względu, główne pytania stawiane w tym opracowa-niu odnoszą się do organizacji procesu prawotwórczego realizowanego przez rząd.

P

W opracowaniach, w których analizuje się praktykę tworzenia prawa, jak np. Raporcie Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, jest mowa o fazach prac legislacyjnych, a ta, która poprzedza fazę parlamen-tarną jest określana jako etap prac rządowych19. Takie określenie jest użyteczne z punktu widzenia przeprowadzanej analizy, ponieważ pod-kreśla fakt, że realne inicjowanie prac ustawodawczych i podejmowa-nie działań prowadzących do przygotowania aktu normatywnego oraz jego „pilotowanie” na następnym etapie, parlamentarnym, dokonuje się w ramach instytucji działających w sposób sformalizowany, zgodnie z ustalonymi prawnie procedurami. To oczywiście ułatwia wskazanie na wymiar formalny, określenie procedur decyzyjnych, decyzji podejmo-wanych w celu przygotowania projektu aktu normatywnego. Pamiętać jednak należy, że etap rac rządowych, obejmuje dwa, wyraźnie oddzie-lane procesy, wskazywane również w § 1 ust. 2. cytowanego wcześniej załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów20.

18 S. Patyra, Prawnopolityczne instrumenty oddziaływania rządu na proces ustawo-dawczy w systemie rządów parlamentarnych na przykładzie Wielkiej Brytanii i Fran-cji, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego. Kwartalnik” 2010, nr 2–3, s. 13.

19 S. Wronkowska, op. cit., s. 13.

20 Przywołany przepis stanowi: „W przypadku podjęcia decyzji o przygotowaniu projektu ustawy, należy: 1) zapoznać się z dotychczasowym stanem prawnym, w tym z obowiązującymi ustawami, umowami międzynarodowymi, którymi Rzeczpospolita Polska jest związana, prawodawstwem organizacji i organów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest członkiem, oraz pra-wem Unii Europejskiej, obowiązującym w regulowanej dziedzinie; 2) ustalić skutki dotychczasowych uregulowań prawnych obowiązujących w danej

dzie-Mimo zazębiania się podejmowanych działań, rozbicie prac rządo-wych na dwa etapy, które wyraźnie oddzielono tutaj w charakterystyce cyklu prawotwórczego, znajduje odzwierciedlenie w zakresie podejmo-wanych prac. Pierwszy koncentruje się na przygotowaniu założeń do projektowanej ustawy, drugi na opracowaniu projektu w wersji gotowej do złożenia do parlamentu.

Z ich charakterystyki, a także z przyjętych rozwiązań organizacyjnych (plan pracy rządu dotyczący projektów założeń do projektów ustaw), przyjmowanych w trybie ustalonym przez regulamin pracy Rady Mini-strów wynika, że pole dyskursu polityczno-prawnego jest wyznaczone pierwszym etapem. Jego zakres, możliwy do odtworzenia na podstawie treści ust 3 § 9 wymienionego regulaminu wskazuje, że są to dyrektywy powtórzone z zasad techniki prawodawczej21.

W przypadku rządu kierunki legislacji wyznaczają programy poli-tyczne. Mogą one być podstawą badania, przede wszystkim ze względu na ich prezentację w bardziej sformalizowanej postaci. Do nich można zaliczyć exposé premiera, dokumenty opracowane przez Radę Ministrów lub poszczególne ministerstwa. Istotnym, w omawianym zakresie, jest również fakt, że działania rządu są ujęte generalnie w ramy organiza-cyjne, określone proceduralnie w ramach kompetencyjnych uprawnień. Istnieje w związku z tym możliwość odtworzenia poszczególnych eta-pów decyzji, co jest praktycznie niemożliwe w wypadku analogicznych działań dotyczących inicjatyw poselskich.

dzinie; 3) określić cele, jakie zamierza się osiągnąć przez wydanie nowej ustawy; 4) ustalić alternatywne rozwiązania prawne, które mogą skutecznie służyć osią-gnięciu założonych celów; 5) sformułować prognozy podstawowych i ubocznych