Działająca obecnie Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów, po-wołana przez art. 14 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów1
(skonkretyzowana rozporządzeniem premiera z 23 grudnia 2010 r.2), ma swoją poprzedniczkę w postaci działającej od roku 1927 Rady Prawniczej, powołanej rozporządzeniem Prezydenta RP (z mocą usta-wy) z 12 sierpnia 1926 r. o jej utworzeniu3 (powoływanego dalej jako „Rozporządzenie”). Na podstawie upoważnienia z art. 10 Rozporządze-nia, 10 września tegoż roku, Rada Ministrów wydała rozporządzenie (wykonawcze) – Regulamin Rady Prawniczej4 (powoływane dalej jako „regulamin”). Jak wskazuje data powołanego Rozporządzenia, był to jeden z pierwszych tego rodzaju aktów, wydanych po objęciu tej nowej instytucji ustrojowej Polski (tj. rozporządzeń z mocą ustawy) ramami noweli konstytucyjnej z 2 sierpnia 1926 r. Ustawowe upoważnienie do jego wydania zawierała ustawa upoważniająca do wydawania takich rozporządzeń (wymagana przez art. 44 Konstytucji RP) z tego same-go dnia5. Ustawa upoważniająca umożliwiała m.in. stanowienie przez Prezydenta RP rozporządzeń w zakresie „uporządkowania stanu
praw-1 Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.
2 Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 21; ustawową podstawą funkcjonowania Rady jest art. 14 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów.
3 Dz.U. Nr 83, poz. 466, zmiana: rozporządzenie z 23 marca 1927 r. (Dz.U Nr 29, poz. 234).
4 Dz.U. Nr 94, poz. 553; zmiana: rozporządzenie z 23 marca 1927 r. (Dz.U. Nr 29, poz. 307).
nego w Polsce”. Kwestia ta zasługuje, jak sądzę, na pewne podkreślenie. Można w tym bowiem odczytywać intencję nowych władz, które objęły ster państwa po zamachu majowym, troski o praworządne wykorzysta-nie wskazanej, nowej instytucji konstytucyjnej, wykorzysta-nie wolnej przecież od kontrowersji i sporów doktrynalnych6. Albowiem wyraźnym celem po-wołanego organu, zgodnie z art. 7 Rozporządzenia, było „opiniowanie projektów pod względem ich zgodności z konstytucją oraz całokształ-tem obowiązującego ustawodawstwa, a także pod względem techniki ustawodawczej”. Na tego rodzaju oczekiwania związane z nową in-stytucji wskazywał ówczesny minister sprawiedliwości7. Zapewne też z tego właśnie powodu profesor UJK S. Starzyński umiejscowił Radę Prawniczą pośród „Rękojmi Konstytucyjnych”8, choć oczywiście daleko jej było do jakiegoś sądu konstytucyjnego. Być może szkoda że, korzy-stając z równolegle prowadzonych prac nad zmianą konstytucji marco-wej, nie zakotwiczono tego organu wśród instytucji konstytucyjnych, co ustabilizowałoby jego pozycję i mogło rzutować również na regulację w następnej konstytucji (a może również współcześnie?). Trudno nato-miast powiedzieć, w jakim stopniu posunięcie to było odpowiedzią na formalne wnioski parlamentarne stronnictw opozycyjnych (prawicy), z okresu prac nad nowelą sierpniową, wzywające do powołania tego ro-dzaju organu, co sugeruje tenże autor. Niestety, same te dwa akty nor-matywne pozostawiały dużo do życzenia, jeśli idzie o spełnienie wy-mogów techniki ustawodawczej (zwłaszcza koherencji między nimi), stąd też ich rychłe zmiany, które jednak tylko częściowo poprawiły sy-tuację. Wracając zaś do analizy art. 7 Rozporządzenia warto zauważyć, że o ile zwrot o „zgodności projektów z konstytucją”, jako kryterium wyznaczającym charakter prac opiniodawczych Rady Prawniczej, po-siada w miarę jednoznaczną treść, o tyle pewnych uwag wymaga zwrot o „zgodności z całokształtem obowiązującego ustawodawstwa”. Nie może on przecież oznaczać niedopuszczalności projektowania aktów niezgodnych z poszczególnymi, już obowiązującymi ustawami. Rada Prawnicza zajmowała się przecież w pierwszym rzędzie projektami aktów o mocy ustawy – takimi więc, które ex defi nitione mogły być
6 Por. zwłaszcza: W. Komarnicki, O zmianie Konstytucji polskiej, Wilno 1927 oraz tegoż zbiór artykułów pod wspólnym tytułem O praworządność i zdrowy ustrój
państwowy, Wilno 1928. Niestety, nie znajdziemy tam uwag o omawianym w
ni-niejszym artykule organie.
7 W. Makowski, O Radzie Prawniczej kilka uwag, RPEiS 1927, nr 4.
8 S. Starzyński, Współczesny ustrój prawno-polityczny Polski i innych państw słowiań-skich, Lwów 1928, s. 130–151 (szczególnie s. 148–149).
z ustawami niezgodne, gdy wprowadzały zmiany do obowiązującego ustawodawstwa. Zwrot ten należało zapewne rozumieć jako wymóg opiniowania projektów w aspekcie harmonijnego włączania nowych ustaw do porządku prawnego, przy zachowaniu jego spójności (także aksjologicznej) i integralności.
Idea powołania do życia organu o takim charakterze była zresztą od początku wysuwana w trakcie polskich prac konstytucyjnych, a luka w tym zakresie w obowiązującym ustawodawstwie była dostrzegana w trakcie prac ustawodawczych a nawet konstytucyjnych. Tym bardziej, że w postaci Rady Stanu Księstwa Warszawskiego i Królestwa Kongre-sowego posiadaliśmy w tym zakresie nawet własne tradycje konstytu-cyjne. Z okresu powstawania konstytucji marcowej odnotować można ideę powołania Rady Stanu w projekcie konstytucji tzw. Ankiety9, a tak-że propozycję powołania Straży Praw, zawartą w projekcie Konstytucji Związku Ludowo-Narodowego10 (art. 64–65), jako ciała o pośrednim charakterze: między drugą izbą parlamentarną a ciałem badającym konstytucyjność ustaw przekazanych mu przez Sejm oraz ciałem bada-jącym harmonijność nowej ustawy z dotychczasowym stanem ustawo-dawstwa. Konstytucja marcowa nie zawierała jednakże odniesienia się do sprawy jakości ustawodawstwa polskiego (trudno stwierdzić, na ile wpływ na to miało wcześniejsze powołanie – 3 czerwca 1919 r. – Komisji Kodyfi kacyjnej), ale kwestia ta nie wypadła z zakresu zainteresowania doktryny. Z obroną idei stworzenia takiego organu wystąpił m.in. S. Es-treicher w rozprawie Udoskonalenie ustawodawstwa w wydanym w roku
9 Był to zespół, głównie reprezentantów nauki prawa, powołany przez premie-ra J.I. Paderewskiego 25 stycznia 1919 r. do oppremie-racowania projektu Konstytucji, które to zadanie wykonała już 12 marca tegoż roku. Art. 47 tego projektu prze-widywał: „Dla opracowania względnie ocenienia projektów ustaw opracowanych przez Rząd, lub przekazanych przez jedną z Izb Sejmowych, utworzona będzie Rada Stanu. W skład jej wchodzić będą: prezes, wiceprezes i urzędujący radcowie stanu, a nadto członkowie powołani czasowo do prac nad poszczególnymi jektami. Osobna ustawa określi bliżej skład i tok czynności Rady Stanu”. Do pro-jektu dołączono również „Objaśnienie”, które – odnośnie do art. 47 – podkreśla-ło, że „wielkie i trudne zadanie ustawodawstwa […] wymaga instytucji, któryby się temu zadaniu oddała zawodowo. Wprawdzie każde ministerstwo zajmie się opracowaniem projektu praw […], ale wszystkie te rozbieżne nieraz usiłowania nie dadzą rękojmi, że pomiędzy uchwalonemi ustawami panować będzie zgod-ność w treści i zgodzgod-ność w poprawnej formie, którą ustawy nasze powinny się przecież odznaczać[…]. Będzie to organ tylko doradczy dla Rządu i dla Sejmu”. W.L. Jaworski, Prawa państwa polskiego, z. 2, Kraków 1919, s. 434 oraz 451. 10 Druk Sejmu Ustawodawczego nr 443 D, przedruk: W.L. Jaworski, op. cit., s. 483–
1922 zbiorze O naprawę Rzeczypospolitej11, zamieszczając w nim również autorskie założenia odpowiedniej ustawy (czysto opiniodawczy charak-ter Rady Stanu, obejmującej projekty tak rządowe, jak i parlamentarne, składającej się z dwu sekcji: działu prawa sądowego oraz działu prawa politycznego i administracyjnego). Autor dostrzega jednak, że nastąpi-ło pewne „wyręczenie” funkcji proponowanej Rady Stanu przez Komisję Kodyfi kacyjną oraz przez Prokuratorię Generalną RP. Następnie w ra-mach „Ankiety konstytucyjnej”, zorganizowanej przez redakcję „Czaso-pisma Prawniczego i Ekonomicznego” w roku 1924, E. Starczewski wy-stąpił ze sformalizowanym projektem ustawy o Radzie Stanu, organu mającego zajmować się projektami ustaw i rozporządzeń, jak się wydaje wszystkimi (tj. autorstwa zarówno rządowego, jak i parlamentarnego), ale także wyposażonym we własne prawo występowania z projektami aktów normatywnych. Rada miałaby prawo opiniowania projektów w ciągu miesiąca, a pilnych w ciągu tygodnia, a co do własnych projek-tów – występować z inicjatywą wobec Sejmu lub rządu (w całości lub ministerstw). Za współczesnym wzorem francuskim (i wspomnianym polskim) Rada miała być również sądem administracyjnym, a także (tu już idea oryginalna) sądem kompetencyjnym12. W myśl omawianego projektu, Rada Stanu byłaby więc nie tylko organem opiniującym, lecz również – choć zapewne nie równorzędnym z innymi – organem projek-tującym nowe akty normatywne, jak można przypuszczać powiązane jednak z jej główną funkcją, jaką była troska o legislacyjną poprawność prawotwórstwa.
Rozporządzenie Prezydenta RP o utworzeniu Rady Prawniczej (da-lej RPr) z 12 sierpnia 1926 r. powoływało ministra sprawiedliwości do spełniania funkcji przewodniczącego („Prezesa”) tego organu, co prze-sądzało o jej włączeniu w struktury władzy rządowo-wykonawczej. Być może ideę stworzenia gremium opiniodawczego zarówno dla rządu, jak i parlamentu, proponowanej przez doktrynę, zamierzano zrealizować w późniejszym czasie. Zastępcą Prezesa RPr miał być wyznaczany przez niego wiceprezes. Dalszy skład RPr stanowili radcowie zwyczajni RPr (powoływania przez Prezydenta RP na wniosek Rady Ministrów), rad-cowie nadzwyczajni RPr (powoływani przez ministra sprawiedliwości w porozumieniu z ministrami resortowymi) oraz referenci Rady (wy-znaczeni urzędnicy Ministerstwa Sprawiedliwości lub odpowiednich
11 Kraków 1922.
12 Przedruk projektu wraz z uzasadnieniem: W.L. Jaworski, Ankieta o Konstytucji
ministerstw resortowych, względnie osoby powołane przez ministra sprawiedliwości).
W myśl Rozporządzenia (art. 8) oraz regulaminu (par. 1), RPr pra-cowała (uchwalała opinie) w komisjach, których regulamin powoływał siedem: 1) redakcyjną; 2) administracji ogólnej; 3) administracji gospo-darczej; 4) administracji samorządowej; 5) prawa cywilnego; 6) prawa karnego; 7) prawa skarbowego. Ponadto dopuszczalne było powołanie komisji nadzwyczajnych „w miarę potrzeby, w zależności od przedmio-tu obrad” (par. 1 regulaminu). Przedmiot obrad oznaczał przedmio-tu zapew-ne kierowazapew-ne do RPr projekty aktów. Z tego zestawu komisji wynika rzucające się w oczy położenie nacisku na prawo administracyjne, co potwierdza charakter RPr jako organu funkcjonującego w ramach ad-ministracji rządowej. Logicznie rzecz biorąc, komisja redakcyjna po-wołana była do nadawania opiniom ostatecznej, odpowiedniej formy. W myśl regulaminu komisje składały się z czterech radców zwyczajnych i jednego referenta, każda komisja posiadała swego przewodniczącego, wyznaczanego (spośród radców zwyczajnych) przez Prezesa RPr. Rad-cowie nadzwyczajni brali udział w posiedzeniach komisyjnych jedynie
ad hoc, na zaproszenie Prezesa RPr. Skład liczbowy RPr wynosił więc
ok. 45 osób. Regulamin przewidywał dla radców (obu kategorii) diety za udział w posiedzeniach oraz zwrot kosztów podróży; trudno powie-dzieć, dlaczego rozwiązanie to zniknęło w ramach nowelizacji regula-minu. Początkowo, do nowelizacji regulaminu, w posiedzeniach komisji brać mógł udział, z głosem stanowczym, właściwy minister lub jego de-legat. Nowelizacja regulaminu z 23 marca 1927 r. odebrała osobom tym „głos stanowczy”, zachowując naturalnie ich udział w posiedzeniach; nie byli wszelako, jak się wydaje, referentami projektu lecz mieli re-prezentować stanowisko pierwotnego autora projektu (ministerstwa). Regulamin RPr wprowadzał również, jako szczególną formę działania Rady, jej „ogólne posiedzenia”, które nie było jednak podmiotem wyra-żającym opinie o projektach, lecz czynnikiem zwoływanym „na zapro-szenie” Prezesa RPr „w celu koordynacji prac poszczególnych komisji”, w składzie: radcowie zwyczajni oraz niektórzy, wyznaczeni przez Pre-zesa RPr referenci (par. 3 regulaminu). Nowelizacja regulaminu dodała tu szczególny czynnik w postaci posiedzeń „przewodniczących komisji pod przewodnictwem Prezesa RPr i wyznaczonych przez niego referen-tów, w celu „rozważania spraw organizacyjnych i administracyjnych” oraz – co zasługuje na szczególne podkreślenie – „rozważania ogólnych zasad redagowania aktów ustawodawczych, tudzież systematyzacji i ko-dyfi kacji ustawodawstwa”.
Chciano więc widzieć w Radzie nie tylko organ, włączający się w bie-żące ustawodawstwo, lecz również organ bardziej ogólny, syntetyzujący problemy bieżącego ustawodawstwa i wypracowujący tu ogólne zasady. Regulamin (par. 8) podkreślał w tym względzie szczególną rolę Biura RPr, które winno „systematyzować projekty w związku z obowiązują-cym ustawodawstwem, a to w celu doprowadzenia do kodyfi kacji po-szczególnych działów ustawodawstwa”. Efektem działalności Rady stawać się więc miały kompleksowe regulacje poszczególnych sfer sto-sunków społecznych.
Rozporządzenie wyznaczało, jako podstawową funkcję nowego or-ganu „udzielanie na żądanie Rządu opinii o projektach ustaw i rozpo-rządzeń” (art. 1). Konkretyzował to zadanie art. 5, wymagający obliga-toryjnego zasięgania opinii RPr wobec wszelkich projektów ustaw oraz rozporządzeń z mocą ustawy Prezydenta RP, przed ich rozpatrzeniem przez Radę Ministrów. O opinie te zwracał się do RPr minister spra-wiedliwości, który – jak z tego wynikało – otrzymywał owe projekty po opracowaniu ich przez merytoryczne resorty rządowe. Oprócz tego, na podstawie decyzji Rady Ministrów, należało dodatkowo zasięgać opinii RPr wobec projektów innych rozporządzeń (np. rozporządzeń wyko-nawczych rządu lub premiera). Również poszczególni ministrowie mogli zwracać się o taką opinię co do projektów własnych aktów; jak widzimy określenie „Rząd” z art. 1, Rozporządzenie rozumiało szeroko. Oczy-wiście rozwiązanie takie konsekwentnie podkreślało też przynależność RPr do władzy rządowo-wykonawczej, z możliwości wykorzystania tego organu pozbawione były bowiem obie izby parlamentarne: Sejm i Senat (ewentualnie ich komisje bądź sami parlamentarzyści) w sytuacjach za-równo realizowania własnej inicjatywy ustawodawczej, jak i formuło-wania poprawek do projektów ustaw oraz, po trzecie (może: zwłaszcza wówczas), gdy przychodziło Sejmowi podejmować uchwałę w sprawie zatwierdzenia rozporządzenia z mocą ustawy. Trudno powstrzymać się od uwagi, że możliwość sięgnięcia do opinii RPr mogłaby we wszystkich tych sytuacjach odgrywać nader pomocną rolę. Chciano jednak widocz-nie, możliwe że z uwagi na początki działania takiego organu, zachować konsekwentnie jego umiejscowienie w ramach władzy rządowej.
Muta-tis mutandi należałoby to (prawo zwracania się o opinie do RPr) odnieść
również do sytuacji Prezydenta RP, gdy miał dokonać podpisania ustawy i nasuwały mu się wątpliwości legislacyjne (choć konstytucja marcowa nie znała weta ustawodawczego, nawet po Noweli Sierpniowej). Nato-miast przy wydawaniu rozporządzeń z mocą ustawy ich projekty były już opiniowane przez RPr, a więc żądanie ponownej opinii przez Sejm
(przy okazji ich zatwierdzania) byłoby wątpliwe. Rada Prawnicza nie posiadała także prawa występowania w jakiejkolwiek sytuacji z własną inicjatywą opiniowania; w świetle obowiązku zasięgania jej opinii wobec wszystkich projektów aktów o mocy ustawy byłoby to bezprzedmioto-we, natomiast mogłoby odgrywać pewną rolę wobec projektów, opinio-wanych przez RPr fakultatywnie, gdyby nikt uprawniony nie zwrócił się o zaopiniowanie. Tym bardziej jest zrozumiałe, że Rozporządzenie nie przyznało Radzie własnej inicjatywy prawodawczej.
Rozporządzenie i regulamin RPr przewidywały pierwotnie dwa try-by wypracowywania opinii: podstawowy i uproszczony (klasyfi kacja i terminologia autora). Tryb uproszczony polegał na skierowaniu pro-jektu przez Prezesa RPr (czyli ministra sprawiedliwości) do referenta właściwej komisji, co było równoznaczne z realizacją kompetencji Pre-zesa do dokonania „rozdziału projektów pomiędzy poszczególne ko-misje” (par. 4 regulaminu). Prezes RPr wyznaczał jednocześnie termin przedstawienia (sobie) przez referenta stanowiska odnośnie do projek-tu. Prezes RPr decydował, „jeżeli uzna projekt za niebudzący wątpliwo-ści”, o „skierowaniu go stosownie do właściwości” (par. 5 regulaminu, tekst pierwotny). Należało to, jak się wydaje, rozumieć jako skierowa-nie na posiedzeskierowa-nie Rady Ministrów, jeśli stanowisko referenta było po-zytywne. Na posiedzeniu rządu Prezes RPr (choć wówczas jako mini-ster sprawiedliwości) miał przekazać to stanowisko jako „opinię Rady Prawniczej” (art. 8 Rozporządzenia). Wydaje się nie ulegać wątpliwości, choć analizowane przepisy nie wypowiadały się w tej kwestii wprost, że opinia taka zawierać mogła nie tylko sumaryczną ocenę projektu, lecz również konkretne propozycje zmian, oczywiście w ramach zakreślo-nego dla RPr zakresu gestii, określozakreślo-nego w art. 7 (por. wyżej). Rozpo-rządzenie dopuszczało jednak również przedstawienie „własnej opinii” przez ministra sprawiedliwości „jeżeli zachodzi różnica” między stano-wiskiem referenta RPr a opinią ministra. Ten ostatni nie musiał więc ofi cjalnie fi rmować stanowiska Rady, mimo pełnienia funkcji jej Prezesa i nie musiał koniecznie dążyć do uzgodnienia obu stanowisk (referen-ta i swojego). Można to ocenić jako rozwiązanie, wpływające na pew-ną niezależność RPr. Natomiast jeśli opinia referenta była negatywna („budząca wątpliwości”) i jako taka zaakceptowana przez Prezesa RPr – „skierowanie projektu stosownie do właściwości”, mogło być rozumiane jako możliwość odesłania projektu pierwotnemu wnioskodawcy w celu dokonania zmian lub rezygnacji z projektu, bądź skierowania projektu do komisji Rady. Ta druga decyzja oznaczała zastosowanie trybu opinio-wania, który powyżej określony został jako „podstawowy” (tak wydaje
się wynikać z analizy przepisów Rozporządzenia, por. zwł. art. 8 zd. 1). Pięcioosobowe komisje (dla ważności posiedzeń regulamin zadawalał się obecnością trzech osób), podejmowały w tej sprawie decyzje więk-szością głosów. Terminy posiedzeń wyznaczał Prezes RPr. Obrady roz-poczynały się od wystąpienia referenta, wszelako jego treść winna być wcześniej dostarczona członkom komisji. W wypadkach bardziej skom-plikowanych projektów, składy komisji mogły być, w drodze zarządzeń Prezesa RPr powiększane, mogło dochodzić również do wspólnych ob-rad dwu lub więcej komisji. Regulamin regulował również zadania Biura RPr (par. 8): czuwanie nad terminowością oraz jakością dostarczanych (przez referentów) opinii, a następnie kierowanie ich „według właściwo-ści”, czyli do Prezesa RPr lub prac komisyjnych.
Kluczowym dla niniejszej analizy był art. 5 (in fi ne) Rozporządzenia, w myśl którego „Opinia Rady Prawniczej nie jest dla Rady Ministrów wiążąca”. Harmonizowało z tym powoływane już wcześniej rozwiąza-nie, w myśl którego minister sprawiedliwości mógł przedstawiać rzą-dowi różniące się od stanowiska RPr, własne opinie. Trudno oczywiście wyobrażać sobie inne rozwiązanie, konstruowane na poziomie usta-wy: jakiegoś rodzaju związanie rządu przez RPr czy – z drugiej stro-ny – możliwość uruchomienia przez wnioskodawcę projektu procedury swoistego odwoływania się od negatywnej opinii RPr. Wymagałaby to naturalnie regulacji konstytucyjnej. Byłoby również niezharmonizowa-ne z określeniem „opinia” na oznaczenie efektu prac Rady. Co więcej jednak, Rozporządzenie nie wymagało również urzędowego publikowa-nia opinii RPr tak aby opipublikowa-nia publiczna, ale również inne organy, mogły się z tym stanowiskiem zapoznać. Mogło zaś to posiadać nie tylko zna-czenie przy pracach parlamentarnych, gdy dochodziło do uchwalania ustawy na podstawie zaopiniowanego projektu, lecz również w procesie późniejszego stosowania ustawy przez sądy lub zwłaszcza przez orga-ny administracyjne. Ówczesne przepisy regulaminowe Sejmu i Senatu nie wymagały powiadamiania izb parlamentarnych o stanowisku RPr, o wymogu dostarczania parlamentarzystom opinii RPr. Oczywiście nie było jednak przeszkód w powoływaniu się przez rząd na te opinie w toku prac parlamentarnych.
Po kilku zaledwie miesiącach obowiązywania przepisów o Radzie Prawniczej (weszły w życie 1 września 1926 r.), oba wyżej analizowa-ne akty uległy nowelizacji 23 marca 1927 r. (nowelizacje weszły w życie 1 kwietnia 1927 r.), o czym już wspominano. Niewykluczone więc, że ich stosowanie w praktyce wywołało poważne trudności. Jak stwierdził Z. Cybichowski „Instytucja Rady Prawniczej wywołała liczne krytyki,
które wskazywały na wady jej ustroju, kompetencji, działalności”13. Jed-nym z nurtów krytyki było narzekanie na niski poziom fachowy po-wołanych członków Rady tudzież, że „Rząd opinii RPr nie ogłasza, lecz może się nimi zasłaniać”. Jak podaje wspomniany autor, doszło nawet do skreślenia przez Sejm (poparty tu przez Senat) kredytów, projek-towanych dla RPr w projekcie budżetu na rok 1927. W związku z tym można dodać, że nowelizacja Rozporządzenia wykreśliła również nało-żony pierwotnie na ministra sprawiedliwości obowiązek „wyjednywa-nia dla RPr niezbędnych dla niej kredytów”. Krytyka Z. Cybichowskiego była jednak dość ambiwalentna. Wprawdzie z jednej strony utrzymuje, że „Rada jest nie tyle zbyteczna, lecz wręcz szkodliwa” (zapewne jako pewne alibi czy „zasłona dymna” dla prawotwórstwa rządowego), to jednak z drugiej przyznaje, „że dzięki pracy Rady niejeden projekt stał się lepszy”.
Zasadnicze znaczenie w ramach nowelizacji z marca 1927 r. posia-dało zniesienie obligatoryjności opiniowania projektów aktów nor-matywnych przez RPr. Nowe sformułowanie art. 5 Rozporządzenia wprowadzało, jako zasadę, że to od ministra przygotowującego pier-wotny projekt aktu, zależeć ma przekazanie go RPr, jeśli uważa on za „potrzebne” zasięgnięcie takiej opinii. Stwarzało to oczywiście możli-wość unikania kontroli przez RPr projektów z określonych względów niewygodnych dla ministra, który jednak decydował się na ich lansowa-nie. Jednym z argumentów na rzecz takiego rozwiązania był zapewne podnoszony argument przyspieszenia postępowania ustawodawczego, uniknięcia wciągania RPr. w opiniowanie projektów o niewielkim zakre-sie regulacji (np. drobnych nowelizacji) itd. W art. 5 w nowym brzmie-niu wmontowane były jednak również pewne korektury co do wyłącz-ności działania ministra: jeśli ten nie zwróciłby się do RPr o opinię, tego rodzaju wniosek skierować mógł Prezes Rady Ministrów, minister spra-wiedliwości (ale dopiero w porozumieniu z premierem) oraz sama Rada Ministrów (zapewne wówczas, gdyby wątpliwości co do poprawności legislacyjnej projektu pojawiły się na jej posiedzeniu, w szczególności w wystąpieniach innych członków rządu). Nowe sformułowanie art. 5 powtarzało treść dotychczasowego art. 7 (który pozostał nietknięty) w kwestii aspektów dokonywania oceny projektów przez RPr, wskazu-jąc że minister (ewentualnie) zasięga jej opinii „co do zgodności