Ustawa Zasadnicza RFN z 8 maja 1949 r. jest aktem ustrojowym, który wyróżnia się na tle konstytucji pozostałych państw europejskich. O ory-ginalności niemieckiej konstytucji przesądzają zarówno specyfi czne warunki jej przygotowania i uchwalenia, jak i przyjęte w niej zasady ustroju politycznego oraz niektóre rozwiązania prawnoustrojowe, od-noszące się przede wszystkim do struktury organów państwowych. Jest to zarazem akt o szczególnym charakterze, posiadający klasyczne cechy sztywnej ustawy zasadniczej, a mimo to wyjątkowo często nowelizowa-ny, w tym wielokrotnie już po zjednoczeniu Niemiec w 1990 r.
1. Proces kształtowania konstytucyjnych podstaw ustroju przyszłych Niemiec Zachodnich rozpoczął się i był kontynuowany zanim doszło do formalnego utworzenia RFN, a więc gdy obszar ten znajdował się jeszcze pod okupacją Stanów Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii oraz Francji1. Do odbudowy instytucji ustrojowych w zachodnich strefach okupacyj-nych Niemiec przystąpiono już w 1946 r., dokonując podziału tych stref na kraje i tym samym przesądzając o federacyjnej strukturze przyszłego państwa niemieckiego. Na przełomie 1946 i 1947 r. przeprowadzone zostały pierwsze wybory do parlamentów krajowych (landtagów), które
1 W doktrynie polskiego prawa konstytucyjnego problematyka tworzenia pod-staw ustrojowych RFN poddana została gruntownej analizie przez Z.A. Maciąga w monografi i Kształtowanie zasad państwa demokratycznego, prawnego i
po ukonstytuowaniu się uchwaliły krajowe ustawy zasadnicze2. Prace nad konstytucją federalną podjęto zaś w drugiej połowie 1948 r., a więc po zakończeniu konferencji londyńskiej3, gdzie wyrażona została wola tworzenia suwerennego państwa niemieckiego na obszarze zachodnich stref okupacyjnych.
Ustalenia konferencji londyńskiej przekazane zostały przez guber-natorów wojskowych zachodnich stref okupacyjnych premierom rzą-dów krajowych we Frankfurcie nad Menem, które tym samym przy-jęło się określać mianem „dokumentów frankfurckich”4. W treści tych dokumentów zalecono premierom rządów krajowych podjęcie prac nad przygotowaniem nowej konstytucji Niemiec, określając zarazem, na ja-kich podstawowych zasadach powinien być oparty ustrój tego państwa. Ustalono, że do przygotowania oraz uchwalenia konstytucji zostanie wy-łoniona konstytuanta, którą nazwano Radą Parlamentarną
(Parlamen-tarischer Rat). Zrezygnowano jednak z przeprowadzania powszechnych
i bezpośrednich wyborów do konstytuanty na rzecz delegowania swoich przedstawicieli do jej składu przez parlamenty poszczególnych krajów5.
Projekt konstytucji przygotowany został przez grupę polityków i ekspertów, zasiadających w składzie powołanego w tym celu Konwen-tu KonstyKonwen-tucyjnego (Verfassungskonvent)6. Prace nad tym projektem kontynuowane były w Radzie Parlamentarnej, która zebrała się w Bonn 1 września 1948 r.7 Po kilku miesiącach ostrych sporów na temat osta-tecznego kształtu przyszłego ustroju państwa, Rada Parlamentarna
2 Konstytucje te w niektórych krajach (m.in. w Bawarii i Hesji) obowiązują do dziś.
3 Była to konferencja trzech mocarstw zachodnich z udziałem Belgii, Holandii i Luksemburga, która obradowała w Londynie w czerwcu 1948 r.
4 Z.A. Maciąg, op. cit., s. 329; J. Sułek, Geneza Republiki Federalnej Niemiec. Stu-dium politologiczne, Poznań 1977, s. 278 i nast.
5 Zob. m.in.: P. Badura, Staatsrecht. Systematische Erläuterung des
Grundgeset-zes, München 2010, s. 28 i nast.; H.P. Schwarz, Vom Reich zur Bundesrepublik. Deutschland im Widerstreit de aussenpolitischen Konzeptionen in den Jahren der Besatzungsherrschaft, Stuttgart 1980, s. 115 i nast.
6 Konwent Konstytucyjny obradował na zamku Herrenchiemsee w Bawarii od 10 do 23 sierpnia 1948 r. i w tak krótkim czasie (niespełna 2 tygodnie) opraco-wał wstępny projekt zachodnioniemieckiej konstytucji. Zob. szerzej: M. Bożek,
Projekt ustawy zasadniczej dla Niemiec: z dziejów prac Konwentu Konstytucyjnego z Herrenchiemsee w 1948 roku, „Czasopismo Prawno-Historyczne” 2007, z. 2,
s. 141 i nast.
7 W Radzie Parlamentarnej zasiadało 65 członków wybranych przez parlamenty 11 krajów i 5 przedstawicieli Berlina Zachodniego z głosem doradczym. Funkcję przewodniczącego Rady pełnił Konrad Adenauer.
8 maja 1949 r. uchwaliła Ustawę Zasadniczą (za przyjęciem projektu oddano 53 głosy, 12 było przeciw). Kilka dni później tekst ten został zatwierdzony przez władze okupacyjne, jednak do przyjęcia nowej konstytucji konieczne było jeszcze wyrażenie zgody przez co najmniej dwóch trzecich krajów. Ostatecznie konstytucję ratyfi kowały parlamen-ty 10 krajów związkowych i parlamen-tylko parlament Bawarii był temu przeciw-ny. Ustawa Zasadnicza została ogłoszona 23 maja 1949 r. i następnego dnia weszła w życie8, a więc dzień 24 maja 1949 r. uznać można za datę powstania Republiki Federalnej Niemiec.
Uchwalony w 1949 r. zachodnioniemiecki akt ustrojowy nie został nazwany „konstytucją” (Verfassung)9, lecz „Ustawą Zasadniczą”
(Grundge-setz). Przyjęcie wówczas takiej nazwy aktu konstytucyjnego miało
wska-zywać na jego tymczasowość, jak też na prowizoryczny charakter pań-stwowości zachodnich Niemiec. Nie ulega bowiem wątpliwości, że twórcy RFN oraz konstytucji tego państwa stali na stanowisku, że tzw. kwestia niemiecka, niezależnie od postanowień zawartych w układzie poczdam-skim, pozostaje nadal otwarta, włączając w to nawet możliwość zjedno-czenia Niemiec. Stąd też nieprzypadkowo w treści art. 146 Ustawy Zasad-niczej10 przewidziano uchwalenie w przyszłości właściwej „konstytucji”. W przepisie tym znalazło się stwierdzenie, że „Niniejsza Ustawa Zasad-nicza utraci moc obowiązującą z dniem, w którym wejdzie w życie kon-stytucja uchwalona przez Naród Niemiecki w drodze wolnej decyzji”11. Ta zapowiedź nie została jednak zrealizowana, gdyż zarówno bezpośrednio po zjednoczeniu Niemiec w 1990 r., jak i w późniejszym okresie nie zosta-ły podjęte prace nad przygotowaniem nowej konstytucji12.
8 Ch. Starck, Verfassungen, Tübingen 2009, s. 9 i nast.
9 Warto tu natomiast podkreślić, że termin „konstytucja” użyty został nieco później na oznaczenie przyjętego 7 października 1949 r. aktu ustrojowego Nie-mieckiej Republiki Demokratycznej, utworzonej na obszarze radzieckiej strefy okupacyjnej. Wraz z powstaniem NRD stało się faktem istnienie dwóch państw niemieckich i taki podział Niemiec utrzymał się do 1990 r.
10 Wykorzystano tu tekst niemieckiej Ustawy Zasadniczej zamieszczony w opraco-waniu Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec z 23 maja 1949 r.
Grundge-setz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23 Mai 1949, red. L. Janicki, Poznań
2007.
11 W doktrynie zachodnioniemieckiej zwracano uwagę, że byłby to niewątpliwie zupełnie nowy akt ustrojowy, a więc niekonieczne kontynuujący rozwiązania konstytucyjne ukształtowane w Ustawie Zasadniczej z 1949 r. Por. K. Hesse,
Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Karlsruhe 1973,
s. 35 i nast.
2. Obowiązująca do dziś Ustawa Zasadnicza RFN z 1949 r. jest bardzo obszernym aktem normatywnym. Składa się ona bowiem ze 146 istot-nie rozbudowanych artykułów13 i została podzielona na 14 rozdziałów, poprzedzonych preambułą14. Bez wątpienia najbardziej szczegółowa regulacja konstytucyjna zawarta jest w części dotyczącej podziału kom-petencji między Związek a kraje, a także w rozdziale poświęconym usta-wodawstwu wyjątkowemu. Stosunkowo szczupła i nader ogólna jest natomiast regulacja odnosząca się do wewnętrznej organizacji i zasad funkcjonowania najwyższych organów państwowych, a zwłaszcza rzą-du federalnego.
Przyjęta systematyka Ustawy Zasadniczej nie odbiega od powszech-nie wykorzystywanych wzorów w państwach demokratycznych. Na czoło regulacji konstytucyjnej wysunięty został rozdział o prawach i wolnościach jednostki, noszący tytuł „Prawa podstawowe”. Nie ulega wątpliwości, że w ten sposób starano się podkreślić ich wagę jako praw niezbywalnych i nienaruszalnych, znajdujących się poza zasięgiem swo-bodnej ingerencji władz państwowych. W drugim rozdziale określone zostały podstawowe zasady ustrojowe RFN, kolejne rozdziały poświę-cono zaś w głównej mierze regulacji struktury i kompetencji organów państwowych15.
Niemiecka Ustawa Zasadnicza przewiduje, że zmiany w jej treści mogą być dokonywane jedynie po spełnieniu szczególnych wymogów konsty-tucyjnych. Przepis art. 79 ust. 1 stanowi, że przeprowadzenie nowelizacji postanowień konstytucji może mieć miejsce wyłącznie w drodze ustawy, która „wyraźnie zmienia lub uzupełnia brzmienie Ustawy Zasadniczej”. Do zgłoszenia formalnego wniosku o dokonanie tej zmiany uprawnieni zostali deputowani do Parlamentu Związkowego (Bundestagu)16, rząd
13 W rzeczywistości liczba artykułów bońskiej Ustawy Zasadniczej jest dużo więk-sza, gdyż w wyniku kolejnych nowelizacji do jej treści zostały dodane zupełnie nowe artykuły, np. po poprawkach konstytucyjnych z 19 marca 1956 r. po art. 45 dodano art. 45a i art. 45b. Do tej pory konstytucja niemiecka uzupełniona zo-stała o ponad 50 odrębnych artykułów, stając się tym samym jednym z najob-szerniejszych aktów konstytucyjnych w Europie.
14 Warto także dodać, że na podstawie art. 140 Ustawy Zasadniczej utrzymano w mocy 5 artykułów konstytucji weimarskiej z 1919 r. (art. 136, 137, 138, 139 i 141), które określają zakres wolności religijnej oraz stosunki między państwem a kościołami i związkami wyznaniowymi.
15 Por. m.in.: B. Banaszak, System konstytucyjny Niemiec, Warszawa 2005, s. 23 i nast.; S. Bożyk, Niemcy, [w:] Systemy ustrojowe państw współczesnych, red. S. Bo-żyk, M. Grzybowski, Białystok 2012, s. 132 i nast.
16 Regulamin Bundestagu przewiduje, że wszystkie poselskie projekty ustaw, włącznie z projektami nowelizacji Ustawy Zasadniczej, mogą inicjować frakcje
federalny oraz Rada Związkowa (Bundesrat). Aby wniosek ten był przy-jęty, musi uzyskać poparcie większości dwóch trzecich członków Bunde-stagu i Bundesratu. Jest to więc konstytucja sztywna, wymaga bowiem dla swej zmiany spełnienia wymogu kwalifi kowanej większości głosów w obu izbach parlamentu17. Należy tu jednak dodać, że nowelą z marca 1954 r.18 wprowadzono też możliwość pośredniej zmiany Ustawy Za-sadniczej. Występuje ona wtedy, gdy przy ratyfi kacji niektórych umów międzynarodowych parlament formułuje jedynie ogólną deklarację, że umowy te nie są sprzeczne z konstytucją. Gdyby jednak któraś z raty-fi kowanych w ten sposób umów zawierała w swej treści sformułowania sprzeczne z konstytucją, oznaczałoby to, że jej postanowienia noweli-zują określone przepisy konstytucyjne. Takie rozwiązanie stwarza więc potencjalną możliwość dokonywania pośrednich, a przy tym nie zawsze zauważalnych zmian Ustawy Zasadniczej.
Konieczne jest tu jeszcze zwrócenie uwagi na fakt, że w Ustawie Zasadniczej przewiduje się ponadto poważne ograniczenia w zakresie dokonywania zmian konstytucyjnych przez wyodrębnienie takich za-sad konstytucji, które nie podlegają żadnym zmianom19. Do kategorii niezmiennych zasad ustrojowych Niemiec przepis art. 79 ust. 3 zalicza: zasadę federalizmu, zasadę udziału krajów w ustawodawstwie Związku oraz podstawowe zasady demokracji wyrażone w art. 1 i 20 Ustawy Za-sadniczej. Przywołany w tym przepisie art. 1 gwarantuje nienaruszal-ność godności człowieka i jego praw podstawowych, jak też wprowadza zasadę związania takimi prawami władzy ustawodawczej, władzy wyko-nawczej i organów wymiaru sprawiedliwości. Przepis art. 20 proklamu-je z kolei zasady: demokratycznego i socjalnego państwa federacyjnego, suwerenności narodu, związania władzy ustawodawczej porządkiem konstytucyjnym, zaś pozostałych władz ustawami i prawem, a ponadto przyznaje Niemcom prawo do oporu wobec każdego, kto usiłuje obalić istniejący porządek konstytucyjny20.
parlamentarne oraz grupy deputowanych liczące co najmniej 5% ogólnej liczby członków Bundestagu.
17 Podczas debaty w Radzie Parlamentarnej nad projektem Ustawy Zasadniczej rozważano też ewentualność wprowadzenia instytucji referendum ratyfi kują-cego zmiany konstytucyjne, jednak ta propozycja nie znalazła wtedy poparcia. Z.A. Maciąg, op. cit., s. 421.
18 Bundesgesetzblatt (dalej – BGBl.) I, 1954, s. 45.
19 D. Janicka, Ustawa zasadnicza w praktyce Republiki Federalnej Niemiec (1949– –1989), Toruń 2010, s. 89 i nast.
20 Takie zakreślenie niezmiennych zasad ustrojowych prowadzi w efekcie do istot-nego ograniczenia realizacji funkcji ustrojodawczej niemieckiego parlamentu, gdyż jakiekolwiek zmiany konstytucyjne nie mogą naruszać postanowień art. 79
3. W Ustawie Zasadniczej na szczególną uwagę zasługuje rozdział II („Federacja i kraje”), określone w nim zostały bowiem podstawowe za-sady ustrojowe RFN. Traktuje o nich przede wszystkim art. 20, którego postanowienia zaliczone zostały przy tym do kategorii przepisów nie-podlegających zmianie lub usunięciu z Ustawy Zasadniczej21. Do tych podstawowych zasad zaliczone zostały: 1) zasada państwa socjalnego, 2) zasada państwa prawa, 3) zasada suwerenności narodu, 4) zasada fe-deralizmu oraz 5) zasada podziału władz22.
Sformułowaną w art. 20 ust. 1 zasadę państwa socjalnego trakto-wać należy jako niemiecką odmianę koncepcji „państwa dobrobytu”, zakładającą możliwość spełniania przez państwo aktywnej roli w sferze gospodarki, włączając w to także rolę opiekuńczą23. Sformułowano ją jednak w sposób nader ogólny, a więc pozwalający na zróżnicowaną in-terpretację jej treści oraz różnorodną praktykę. Z konstytucyjnej zasady państwa socjalnego wynikają jednak określone dyrektywy pod adresem organów państwa, które muszą uwzględniać ją w swojej działalności, a zwłaszcza w procesie stanowienia prawa. W ten sposób dopuszcza się pewne formy interwencjonizmu państwowego, co dostrzegalne jest przede wszystkim w systemie ubezpieczeń społecznych i pomocy socjal-nej dla najuboższych grup ludności.
Przyjęta w Ustawie Zasadniczej zasada państwa prawa to z kolei niemiecka odmiana zasady praworządności. W trakcie przygotowy-wania konstytucji RFN pod pojęciem tym rozumiano w zasadzie tylko związanie organów państwa przepisami prawa oraz wymóg określania obowiązków obywateli wyłącznie w drodze aktów ustawodawczych24. Obecnie zasada ta pojmowana jest znacznie szerzej, gdyż w jej ramach uwzględnia się ponadto konstytucyjny katalog praw i wolności jednost-ki oraz reguły określające organizację i tryb funkcjonowania organów państwowych. Pojęcie państwa prawa obejmuje tym samym także ta-kie zagadnienia, jak wiążący dla organów państwowych charakter praw
ust. 3 Ustawy Zasadniczej. W. Heun, Th e Constitution of Germany, Oxford 2011,
s. 25 i nast. W doktrynie polskiego prawa konstytucyjnego zwracał na to uwagę E. Zwierzchowski, Wprowadzenie do nauki prawa konstytucyjnego państw
demo-kratycznych, Katowice 1992, s. 35.
21 Przepis art. 20 został natomiast uzupełniony o ust. 4 w wyniku nowelizacji Ustawy Zasadniczej z 24 czerwca 1968 r. (BGBl. I, 1968, s. 709). Przyznał on wówczas obywatelom RFN „prawo do oporu” wobec każdego, kto usiłowałby obalić ukształtowany w tym państwie porządek konstytucyjny.
22 Zob. szerzej P. Badura, op. cit., s. 324 i nast. 23 Z.A. Maciąg, op. cit., s. 427 i nast.
i wolności każdej jednostki, równość obywateli wobec prawa, odpowie-dzialność władz publicznych za wszelkie naruszenia prawa, określone w art. 20 ust. 4 prawo obywateli do oporu, niezawisłość sądów i sądowy wymiar sprawiedliwości.
Przepis art. 20 ust. 2 formułuje zasadę suwerenności narodu, stano-wiąc, że „Wszelka władza państwowa pochodzi od narodu”. W przepisie tym określono też sposób sprawowania władzy najwyższej przez suwe-rena, znalazło się w nim bowiem dalej stwierdzenie, że naród sprawuje władzę „poprzez wybory i głosowania oraz przez specjalne organy usta-wodawcze, władzy wykonawczej i wymiaru sprawiedliwości”. Dekla-rując ustrojową zasadę reprezentacji politycznej, ustawodawca odrzu-cił w zasadzie wszelkie formy demokracji bezpośredniej. Referendum i inicjatywa ludowa dopuszczalne są bowiem tylko w przypadku zmiany granic między krajami związkowymi, co wynika jednoznacznie z prze-pisu art. 29 konstytucji. Tym samym system przedstawicielski stanowi jedyną formę sprawowania władzy państwowej na szczeblu federacji25.
Sformułowana w art. 20 ust. 1 konstytucji zasada federalizmu ma swe źródło zarówno w historycznej tradycji prawnoustrojowej Nie-miec26, jak i w stanowisku władz okupacyjnych po II wojnie światowej, które dążyły do ograniczenia pozycji ustrojowej niemieckich władz cen-tralnych. Po zjednoczeniu Niemiec w skład federacji wchodzi 16 krajów związkowych. Każdy kraj posiada własną konstytucję, opartą na podob-nych założeniach, jak Ustawa Zasadnicza RFN, jak też własny porządek prawny, którego ramy wyznaczają dziedziny należące do kompetencji podmiotów federacji. Poszczególnym krajom zagwarantowano przy tym określony zakres samodzielności, której przejawem jest posiadanie własnych organów krajowych (parlamentu, rządu, sądownictwa) oraz udział w kształtowaniu woli federacji.
W rozdziale II Ustawy Zasadniczej określono też podział kompeten-cji między federację i kraje związkowe, który oparty został na zasadzie domniemania kompetencji na rzecz krajów. Przekonuje o tym przepis art. 30, w którym stwierdza się, że „Wykonywanie kompetencji pań-stwowych i wypełnianie zadań pańpań-stwowych należy do kompetencji krajów, o ile niniejsza Ustawa Zasadnicza nie zawiera lub nie
dopusz-25 Ustawa Zasadnicza przyjęła zarazem konstrukcję mandatu wolnego. Przekonuje o tym przepis art. 38 ust. 1, który stanowi, że posłowie są „przedstawicielami ca-łego narodu, nie są związani zaleceniami ani instrukcjami i podlegają wyłącznie własnemu sumieniu”.
26 Zob. szerzej: K. Sontheimer, W. Bleek, Grundzüge des politischen Systems der
cza innej regulacji”. Oznacza to, że organy federalne mogą realizować określone kompetencje jedynie wówczas, gdy jest to dopuszczone przez obowiązujące normy konstytucyjne. Konstytucyjny podział kompeten-cji dokonany został na zasadzie funkcjonalnej, a więc na rozdziale za-dań między federację i kraje związkowe w ramach zasadniczych funkcji państwa (ustawodawstwo, władza wykonawcza, sądownictwo). Należy jeszcze dodać, że istnieje też szereg materii, gdzie Ustawa Zasadnicza nie przewidziała żadnych kompetencji władz federalnych, a tym samym należą one w całości do kompetencji władz krajowych27.
W odniesieniu do struktury organów państwa, Ustawa Zasadnicza formułuje zasadę podziału władz, przewidując zarazem względną rów-nowagę pomiędzy władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Do sprawowania federalnej władzy ustawodawczej powołano dwuizbowy parlament (Bundestag i Bundesrat), prezydent, kanclerz i ministrowie zostali uznani za organy władzy wykonawczej, zaś Federalnemu Trybu-nałowi Konstytucyjnemu oraz innym sądom powierzone zostało spra-wowanie władzy sądowniczej.
Analiza regulacji konstytucyjnych odnoszących się do struktury federalnych organów państwa pozwala na stwierdzenie, że wzajemne relacje między legislatywą a egzekutywą oparto w RFN na zmodyfi ko-wanych zasadach klasycznego systemu rządów parlamentarno-gabine-towych. Wynikiem daleko idącej racjonalizacji tego modelu ustrojowego w Ustawie Zasadniczej z 1949 r. jest funkcjonujący do dziś w Niemczech system rządów określany najczęściej mianem systemu kanclerskiego28. Do najbardziej charakterystycznych cech tego systemu ustrojowe-go należałoby zaliczyć: 1) bardzo silną pozycję ustrojową szefa rządu (kanclerza), zarówno w jego stosunkach z parlamentem, jak też wobec pozostałych członków gabinetu (ministrów), 2) brak indywidualnej od-powiedzialności politycznej ministrów przed parlamentem, odpowie-dzialność tę bowiem ponosi jedynie kanclerz, 3) możliwość usunięcia kanclerza tylko w drodze tzw. konstruktywnego wotum nieufności, 4) istotnie ograniczoną rolę prezydenta, 5) kształtowanie składu dru-giej izby parlamentu (Bundesratu) przez organy władzy wykonawczej, 6) ograniczone możliwości rozwiązania parlamentu przez egzekutywę przed upływem jego kadencji29.
27 Do ochrony praw krajów związkowych powołano w RFN przede wszystkim dwie instytucje: Bundesrat oraz Federalny Trybunał Konstytucyjny.
28 Por. m.in. S. Bożyk, System organów państwowych, [w:] Prawo konstytucyjne, red. M. Grzybowski, Białystok 2008, s. 144 i nast.
29 Wymienione tu cechy systemu kanclerskiego występują jedynie w ustroju pań-stwowym RFN, choć pewne elementy tego modelu rządów widoczne są również
4. Ustawa Zasadnicza RFN z 1949 r. była jedną z pierwszych w świecie konstytucji, która dokonała konstytucjonalizacji partii politycznych30. Zapowiedziała ona zarazem szczegółową regulację statusu, organizacji i zasad działalności partii politycznych w ustawie federalnej, a więc ich instytucjonalizację w ustawodawstwie zwykłym31.
Konstytucyjną regulację statusu partii politycznych zawiera art. 21 Ustawy Zasadniczej. W pierwszej kolejności określa on rolę oraz cele działania partii politycznych stwierdzając, że partie polityczne „współ-działają w kształtowaniu woli politycznej narodu”32. Przepis art. 21 ust. 1 formułuje następnie zasadę wolności tworzenia partii politycz-nych, podkreślając, że „ich zakładanie jest swobodne”. Konstytucyjna wolność tworzenia partii ma tu oznaczać brak jakichkolwiek ograniczeń lub procedur wstępnych, od których uzależnione byłoby powstanie oraz działalność danej partii politycznej33. Faktycznie bowiem jedynym wa-runkiem istnienia partii politycznej powinna być zgodność jej progra-mu i działania z obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi. W treści art. 21 ust. 1 Ustawy Zasadniczej przyjęte zostały jeszcze dwa inne istotne założenia: 1) wewnętrzna struktura partii politycznych musi odpowiadać zasadom demokratycznym, 2) partie polityczne muszą składać publicznie sprawozdania o pochodzeniu i przeznaczeniu swoich środków oraz o swoim majątku34.
Regulacja przyjęta w art. 21 ust. 2 Ustawy Zasadniczej odnosi się z kolei do partii politycznych, których działalność byłaby wymierzona przeciwko państwu i obowiązującemu porządkowi prawnemu. Przepis
w innych systemach ustrojowych. Przykładem może być instytucja konstruk-tywnego wotum nieufności dla rządu, która znalazła zastosowanie m.in. w Bel-gii, Hiszpanii oraz w Polsce. Z kolei bardzo silna pozycja szefa rządu charaktery-zuje m.in. system ustrojowy Izraela.
30 Nieco wcześniej rolę partii politycznych określiła jedynie konstytucja Republiki Włoskiej z 1947 r.
31 Uczyniła to ustawa o partiach politycznych z 1967 r., wprowadzając szereg nie znanych jeszcze wówczas w innych państwach regulacji prawnych. Była to też jedna z pierwszych ustaw o partiach politycznych, albowiem wcześniej takie akty ustawodawcze przyjęte zostały jedynie w Argentynie (1956) oraz w Turcji (1965).
32 Współdziałanie partii politycznych w tym zakresie znajduje swój wyraz przede wszystkim w aktywnym udziale partii w wyborach parlamentarnych oraz w funkcjonowaniu parlamentu federalnego i parlamentów krajowych.
33 Z.A. Maciąg, System partyjny Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 1979, s. 42
i nast.
34 Sprawozdania te poszczególne partie polityczne muszą składać corocznie prze-wodniczącemu Bundestagu.
ten stanowi, że partie polityczne, które „stosownie do swoich celów lub poprzez zachowanie się swoich zwolenników zmierzają do naruszenia albo obalenia wolnościowego demokratycznego porządku ustrojowego, bądź do zagrożenia istnienia Republiki Federalnej Niemiec, są sprzecz-ne z konstytucją”. Każda partia polityczna podejmująca takie działania może być wówczas zdelegalizowana w drodze orzeczenia Federalnego