Konflikty zbrojne
Międzynarodowe prawo publiczne coraz rzadziej posługuje się pojęciem „wojna”. W ko-mentarzu Międzynarodowego Komitetu Czerwonego Krzyża5 do konwencji genewskich z 1949 roku w następujący sposób wyjaśniono przyczynę zastępowania w traktatach słowa
„wojna” zwrotem „konflikt zbrojny”: Państwo, gdy dokona ataku wrogiego wobec innego państwa, może utrzymywać, że nie jest to wojna, lecz tylko zaangażowanie w działania o cha-rakterze policyjnym lub działania w ramach legalnej samoobrony. Interwencja sił zbrojnych będzie konfliktem zbrojnym […], nawet jeśli jedna ze stron zaprzecza istnieniu stanu woj-ny. Niestety ani w żadnej z konwencji genewskich, ani w późniejszych umowach międzyna-rodowych nie zdefiniowano terminu „konflikt zbrojny” (podobnie nie ma legalnej definicji wojny). Pojęcie konfliktu zbrojnego stało się przedmiotem wykładni Izby Apelacyjnej Międzynarodowego Trybunału do spraw Zbrodni Wojennych w byłej Jugosławii (zwanego
4 J.A. Williamson, Challenges of twenty-first century conflicts: a look at direct participation in hostilities, „20 Duke Journal of Comparative & International Law”, 457–472 (2010).
5 J.S. Pictet, The I Geneva Conventions for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick in Armed Forces in the Field. Geneva, 12 August 1949 Commentary, ICRC Geneva 1952, article 2, s. 32.
dalej MTKJ). W sprawie Duško Tadicia6 Trybunał stwierdził, że: z konfliktem zbrojnym ma-my do czynienia zawsze, gdy dochodzi do użycia siły zbrojnej między państwami lub [...] mię-dzy władzami rządowymi a uzbrojonymi, zorganizowanymi grupami lub mięmię-dzy takimi gru-pami wewnątrz państwa. Międzynarodowe prawo humanitarne ma zastosowanie od chwili rozpoczęcia tego typu konfliktów zbrojnych i rozciąga się na okres po zakończeniu działań zbrojnych aż do zawarcia ostatecznego porozumienia pokojowego; w przypadku konfliktów wewnętrznych – do czasu osiągnięcia uregulowania pokojowego. W tym samym orzecze-niu MTKJ wprowadził koncepcję tzw. mieszanego konfliktu zbrojnego, który w różnym cza-sie i różnym miejscu może mieć status międzynarodowego lub niemiędzynarodowego kon-fliktu zbrojnego7.
Zatem normy międzynarodowego prawa humanitarnego konfliktów zbrojnych mają zasto-sowanie w konfliktach międzynarodowych, gdy dochodzi do użycia siły zbrojnej między pań-stwami i w konfliktach niemających charakteru międzynarodowego między władzami rzą-dowymi a uzbrojonymi, zorganizowanymi grupami lub między takimi grupami wewnątrz państwa. W drugiej części przytoczonego fragmentu orzeczenia MTKJ wyraźnie podkreślo-no, że konflikt wewnętrzny może trwać również bez udziału strony rządowej państwa, któ-re winno sprawować władzę nad terytorium objętym konfliktem.
Wewnętrzne zamieszki (rozruchy, powstanie) zostaną uznane za wewnętrzny konflikt zbrojny, gdy osiągną odpowiednio wysoki poziom intensywności i długotrwałości, a wal-czący przeciw rządowi (lub ugrupowania walczące pomiędzy sobą) osiągną odpowiednio wysoki poziom zorganizowania. Nie ma innych wymagań. Walczący ze stroną rządową re-belianci, terroryści, powstańcy i mniejszości etniczne mogą mieć cele polityczne, ekono-miczne, społeczne lub religijne, mogą przestrzegać prawa bądź konsekwentnie je naruszać.
Jednak, jeśli osiągną odpowiednio wysoki stopień zorganizowania i ich walka będzie od-powiednio intensywna i długotrwała, to wewnętrzne zamieszki i rozruchy w rozumieniu prawa międzynarodowego staną się konfliktem zbrojnym, który nie ma charakteru między-narodowego.
Rozróżnienie to ma zasadnicze znaczenie dla zasad stosowania siły, które będą pod-legały reżimowi prawnemu IHL podczas międzynarodowego lub wewnętrznego konflik-tu zbrojnego i reżimowi prawnemu IHR przy likwidowaniu zamieszek i rozruchów we-wnętrznych.
Jak zauważa Andrew Carswell, określenie statusu konfliktu zbrojnego i odpowiadają-cego im właściwego dla danej operacji militarnej prowadzonej przez siły zbrojne reżimu
6 Orzeczenie MTKJ z października 1995 r., Prosecutor v. Tadić Decision of the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction IT-94-AR72.
7 Ibidem, § 73. Konflikt w byłej Jugosławii mógł być uznany jednocześnie za niemiędzynarodowy (wewnętrzny) i międzynarodowy lub alternatywnie jako konflikt niemiędzynarodowy toczony obok międzynarodowego lub konflikt niemiędzynarodowy, który został umiędzynarodowiony w efekcie zewnętrznego wsparcia lub jako konflikt międzynarodowy, który następnie został zastąpiony przez jeden lub więcej wewnętrznych konfliktów, lub ich kombinacji [tłum. W.M]. The conflict in the former Yugoslavia could have been characterized as both internal and international, or alternatively, as an internal conflict alongside an international one, or as an internal conflict that had become internationalized because of external support, or as an international conflict that had subsequently been replaced by one or more internal conflicts, or some combination thereof.
prawa międzynarodowego (IHL lub IHR) wiąże się z trudnościami dwojakiego rodzaju, wynikającymi z:
– niejasności samego prawa8;
– wpływu polityki9 na proces decyzyjny w zakresie określenia istnienia konfliktu zbroj-nego bądź jego charakteru.
Współczesne siły zbrojne wykonują zadania polegające między innymi na przeciwdziała-niu zbiorowym zakłóceniom porządku publicznego, zwalczaprzeciwdziała-niu ruchów rebelianckich, wal-ce w tradycyjnym konflikcie międzynarodowym. Sprostanie wyzwaniom stojącym przed siłami zbrojnymi wymaga umiejętności wychwytywania prawnych niuansów związanych ze zmieniającą się skalą konfliktu. Błąd w ocenie może mieć drastyczne konsekwencje dla pododdziałów zaangażowanych w konflikt. Wyzwaniem dla dowódców wojskowych jest nie tylko identyfikacja progów, po których przekroczeniu zmienia się status prawny prowadzo-nej operacji militarprowadzo-nej, ale również natychmiastowe wprowadzenie prawnego reżimu wyni-kającego ze zmienionego statusu prawnego10.
Reasumując, podczas prowadzenia operacji militarnej w warunkach toczącego się kon-fliktu zbrojnego (niezależnie od przymiotnika określającego charakter konkon-fliktu jako hybrydowy, antyterrorystyczny, proxy czy asymetryczny) ograniczenia w zakresie uży-wanych środków i metod prowadzenia walki zbrojnej wynikają z norm międzynarodo-wego prawa humanitarnego (IHL). Normy te ograniczają zarówno zasady prowadzenia walki podczas międzynarodowego konfliktu zbrojnego, jak i – w nieco węższym zakre-sie – działania zbrojne prowadzone podczas niemiędzynarodowego konfliktu zbrojne-go11. Normy IHL nie mają natomiast zastosowania podczas działań zmierzających do przywrócenia porządku wewnętrznego, nawet wówczas gdy do tego celu zostaną użyte siły zbrojne i nawet jeśli działania te będą odbywały się na terytorium objętym konflik-tem zbrojnym.
8 Odpowiednio wysoki stopień organizacji walczących oraz odpowiednio wysoka intensywność walk i długotrwałość są tzw. prawnymi pojęciami nieostrymi.
9 Władze ukraińskie prowadzą operację antyterrorystyczną (nie uznają istnienia wojny domowej – wewnętrznego konfliktu zbrojnego), jednocześnie oskarżają Rosję o agresję. Międzynarodowy Komitet Czerwonego Krzyża (ICRC) zakwalifikował wy-darzenia na Ukrainie jako konflikt zbrojny, który nie ma charakteru międzynarodowego. Podobne stanowisko wyraża wielu ekspertów, którzy uznają, że pomimo zaangażowania Rosji w konflikt skala zaangażowania nie zezwala na stwierdzenie, iż mamy do czynienia z konfliktem międzynarodowym.
10 A. Carswell, Classifying the conflict: a soldier’s dilemma, International Review of the Red Cross, 2009 nr 873.
11 Pierwotnie traktaty międzynarodowe prawa haskiego i genewskiego ograniczały wyłącznie sposób prowadzenia kon-fliktu międzypaństwowego. Nie ograniczały metod i środków prowadzenie konfliktów wewnątrzpaństwowych. Do kompe-tencji suwerennych państw należało decydowanie o sposobie rozwiązywania wewnętrznych konfliktów i użytych do tego celu środkach. Dopiero wprowadzenie do konwencji genewskich z 1949 r. tzw. konwencji w miniaturze, zawartej we wspól-nym dla czterech konwencji art. 3 o ochronie ofiar konfliktów niemiędzynarodowych, wprowadziło pewien humanitarny standard prowadzenia także konfliktów wewnętrznych. Współcześnie postępuje proces uznawania wszystkich postano-wień prawa humanitarnego za obowiązujące również w konfliktach wewnętrznych. Następuje to jednak nie w wyniku przyj-mowania nowych traktatów, lecz wskutek uznania norm prawa zwyczajowego, za których sprawą postanowienia dotyczą-ce pierwotnie konfliktów międzynarodowych obejmują także konflikty wewnętrzne. Międzynarodowy Komitet Czerwonego Krzyża (ICRC) w 2005 r. przedstawił raport poświęcony zwyczajowemu międzynarodowemu prawu humanitarnemu, w któ-rym wyróżniono 161 reguł prawa zwyczajowego. Spośród nich tylko kilkanaście nie jest obecnie stosowanych w konflik-tach niemiędzynarodowych.
W kolejnej części wskazane zostaną podstawowe różnice pomiędzy zasadami regulujący-mi stosowanie siły podczas tłuregulujący-mienia wewnętrznych zaregulujący-mieszek i rozruchów a regułaregulujący-mi sto-sowania siły zbrojnej w konfliktach zbrojnych.
Zamieszki, rozruchy wewnętrzne
Siły zbrojne, wykonując zadania w ramach zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, stosują broń i uzbrojenie zgodnie z przepisami tzw. prawa policyjnego ukształto-wanego na podstawie norm międzynarodowych praw człowieka IHR. Normy te w sposób odmienny od zasady proporcjonalności stosowanej w konfliktach zbrojnych określają wła-ściwe proporcje użycia siły podczas przywracania porządku wewnętrznego w państwie. I tak ochrona ludności cywilnej wynikająca z IHL (podczas konfliktu zbrojnego) wymaga niewy-konywania ataków bez rozróżnienia, przy czym dopuszcza wystąpienie ofiar cywilnych (col-lateral damages), o ile nie byłyby one nadmierne w porównaniu z oczekiwaną konkretną i bezpośrednią korzyścią wojskową12. W reżimie IHR natomiast (podczas prowadzenia ope-racji w czasie pokoju) zasada proporcjonalności wymaga porównania ryzyka wywołanego przez osobę, wobec której funkcjonariusz państwowy zamierza zastosować przemoc, z ry-zykiem szkody na tej osobie i ryry-zykiem szkody na osobach postronnych. To oznacza, że uży-cie śmiercionośnej siły lub potencjalnie śmiercionośnej siły nie jest dopuszczalne, jeśli oso-ba ta nie stwarza poważnego zagrożenia dla życia i zdrowia. Proporcjonalność użycia środków przymusu według reguł policyjnych wymaga również zastosowania środków prze-mocy możliwie najmniej dolegliwych13. Co więcej, muszą być przedsięwzięte wszystkie możliwe środki ostrożności w celu uniknięcia przypadkowych ofiar.
Inną zasadniczą różnicą w stosowaniu siły w systemie IHR (podczas prowadzenia opera-cji w czasie pokoju) jest zastąpienie zasady konieczności wojskowej (zezwalającej na elimi-nowanie kombatantów i innych zrównanych z nimi grup wszelkimi dozwolonymi prawem
12 Artykuł 51 protokołów dodatkowych do konwencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r., DzU z 1992 r. nr 41 poz.175 zał. 5.
Następujące rodzaje ataków będą między innymi traktowane jako wykonane bez rozróżnienia:
(b) ataki, co do których można przypuszczać, że wywołają również straty w życiu ludzkim wśród ludności cywilnej, ranienia osób cywilnych, szkody w dobrach o charakterze cywilnym lub połączenie tych strat i szkód, jeśli byłyby one nadmierne w porównaniu z oczekiwaną konkretną i bezpośrednią korzyścią wojskową.
13 Ustawa z dnia 24 maja 2013 r. O środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej, DzU 2013 r. poz. 628.
Art. 6. 1. Środków przymusu bezpośredniego używa się lub wykorzystuje się je w sposób niezbędny do osiągnięcia celów tego użycia lub wykorzystania, proporcjonalnie do stopnia zagrożenia, wybierając środek o możliwie jak najmniejszej dolegliwości.
2. Broni palnej używa się lub wykorzystuje się ją wyłącznie, jeżeli użycie lub wykorzystanie środków przymusu bezpośredniego:
1) okazało się niewystarczające do osiągnięcia celów tego użycia lub wykorzystania lub 2) nie jest możliwe ze względu na okoliczności zdarzenia.
Art. 7. 1. Środków przymusu bezpośredniego lub broni palnej używa się lub wykorzystuje się je w sposób wyrządzający możliwie najmniejszą szkodę.
2. Od użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego lub broni palnej należy odstąpić, gdy cel ich użycia lub wykorzystania został osiągnięty.
3. Środków przymusu bezpośredniego używa się lub wykorzystuje się je z zachowaniem szczególnej ostrożności, uwzględniając ich właściwości, które mogą stanowić zagrożenie życia lub zdrowia uprawnionego lub innej osoby.
4. Podejmując decyzję o użyciu lub wykorzystaniu broni palnej, należy postępować ze szczególną rozwagą i traktować jej użycie jako środek ostateczny.
konfliktów zbrojnych metodami i środkami) zasadą stanowiącą, że podstawowym celem dzia-łania jest ujęcie osoby łamiącej prawo (nie jej eliminacja), a użycie siły jest środkiem osta-tecznym i może nastąpić tylko w celu określonym w ustawie (na przykład samoobrony, uję-cia lub udaremnienia ucieczki osoby podejrzanej o popełnienie określonych przestępstw).
Kolejną różnicą, która jest konsekwencją bezwzględnej ochrony życia przez normy IHR, jest spoczywający na państwie obowiązek zapewnienia odpowiedniej procedury kontroli w sprawie podejrzanych przypadków utraty życia. Okoliczności pozbawienia życia człowie-ka przez funkcjonariuszy państwa muszą zbadać niezależne od władzy wykonawczej orga-ny ochroorga-ny prawnej. Postępowanie wyjaśniające jest niezbęde także wtedy, gdy do śmierci doszło w sytuacji powszechnego stosowania przemocy, na przykład w wyniku powstania14. Podczas działań zbrojnych regulowanych postanowieniami IHL śmierć kombatantów nie bę-dzie podmiotem badania, o ile nie zachodzą przesłanki uzasadniające podejrzenie, że utrata życia nastąpiła z naruszeniem prawa wojennego.
Przy rozważaniu problemu użycia sił zbrojnych do tłumienia wewnętrznych zamieszek szczególnie istotny jest zapis art. 2 ust. 2c Europejskiej konwencji praw człowieka stanowią-cy, że pozbawienie życia nie będzie uznane za sprzeczne z tym artykułem, jeżeli nastąpi w wyniku bezwzględnie koniecznego użycia siły w działaniach podjętych zgodnie z prawem w celu stłumienia zamieszek lub powstania. Jak pisze Marek Antoni Nowicki, ani z tekstu Konwencji, ani z orzecznictwa nie wynika jasna definicja pojęć „zamieszki” i „powstanie”.
W powszechnym rozumieniu „zamieszki” to zakłócanie porządku publicznego połączone z aktami przemocy na dużą skalę, niszczeniem mienia i powodowaniem obrażeń u innych lu-dzi. Obejmuje ono także bezpośrednie zagrożenie nastąpieniem takich zajść. Komisja w jed-nej z decyzji uznała, że duże zgromadzenie, którego uczestnicy okazywali wrogość wobec żołnierzy i rzucali w nich niebezpiecznymi przedmiotami, odpowiadało pojęciu „zamiesz-ki”. „Powstanie” oznacza wzniecenie oporu przeciwko władzy; są to akty przemocy wymie-rzone w legalne władze państwa z zamiarem spowodowania ich upadku. Użycie siły przy tłu-mieniu zamieszek lub powstania jest usprawiedliwione, pod warunkiem zachowania właściwej proporcji reakcji15.
Reasumując, żołnierze powinni być przygotowani do prowadzenia operacji w dwóch od-miennych reżimach stosowania siły, tj. militarnym i policyjnym. Reżim prawny, ukształto-wany przez międzynarodowe prawa człowieka (IHR) i wewnętrzne prawo policyjne państw, kształtuje zasady stosowania przez żołnierzy broni i uzbrojenia w sytuacjach tłumienia we-wnętrznych zamieszek i rozruchów. Natomiast normy międzynarodowego prawa humanitar-nego konfliktów zbrojnych (IHL) kształtują metody i środki prowadzenia walki w konflik-cie zbrojnym. Wewnętrzne zamieszki, rozruchy, powstania – o ile są odpowiednio długotrwałe i intensywne – mogą rozwinąć się w wewnętrzny konflikt zbrojny, co spowodu-je konieczność zmiany reżimu stosowania siły na właściwy dla niemiędzynarodowych
kon-14 Orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Case of Al-Skeini and others v. The United Kingdom, http://hudoc.
echr.coe.int/eng#{“fulltext”:[“\”CASE OF AL-SKEINI AND OTHERS v. THE UNITED KINGDOM\””], documentcollection [dostęp: 25.12.2016].
15 M.A. Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wydanie VI, 2013 r., System Informacji Prawnej LEX, Komentarz do art. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, s. 117.
fliktów zbrojnych. Współczesne konflikty zbrojne cechuje zmienność ich charakteru, która wymusza na dowódcach wojskowych i żołnierzach sprawność w rozróżnianiu reżimów praw-nych regulujących zasady użycia siły i umiejętność ich właściwego zastosowania.