2.3.1. Prawne podstawy działania administracji
Mówiąc o odpowiedzialności aparatu administracyjnego, czy też osób piastujących funkcje organów, czy ich urzędników za podejmowane działania, nie można pominąć faktu, iż wykonawcami tych działań w rzeczywistości pozostają konkretni ludzie67. Dlatego też przywoływane tytułem wstępu do rozważań o koncepcji odpowiedzialności majątkowej urzędników twierdzenie o zależności jakości funkcjonowania administracji od istnienia efektywnego systemu odpowiedzialności tej administracji, powinna w istocie odnosić się do
67 Organ administracji publicznej przeważnie definiowany jest bowiem jako człowiek lub w przypadku organów kolegialnych grupa ludzi, znajdujących się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego, powołanych w celu realizacji norm prawa administracyjnego w sposób i ze skutkami właściwymi dla tego prawa, działających w granicach przyznanych im przez prawo kompetencji. Tak: J. Boć (red.), Prawo…, cyt. wyd., s. 133. Podobnie też: J. Zimmermann w: Prawo administracyjne..., cyt. wyd., s. 109, który w ramach rozważań nad definicją pojęcia organu administracji publicznej już na wstępie każe uzmysłowić sobie, iż organem tym jest po prostu człowiek lub grupa ludzi wykonująca pewną funkcję. W opracowaniach wcześniejszych skupiano się natomiast na analizie pojęcia urzędu, bądź władzy, które oznaczać miały grupę zadań, funkcji publicznych wyodrębnionych i ściśle określonych, spełnianych stale i obowiązkowo z ramienia danego związku publiczno-prawnego na pewnym oznaczonym terytorium przez wyznaczonych do tego ludzi – funkcjonariuszy publicznych – za pomocą trwałego zespołu środków materialnych na podstawie prawideł postępowania. Tak: S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1964, s. 44. Pomimo pewnych różnic w określeniu tym wyraźnie zwraca się uwagę na czynnik ludzki.
- 32 -
realnej odpowiedzialności ludzi wykonujących zadania i kompetencje organów oraz pracujących w urzędach tych organów.
Pomimo jednak, że działania urzędników i organów stanowią odzwierciedlenie działań i decyzji konkretnych osób, to pomiędzy działaniami podmiotów prywatnych – obywateli, a działaniami organów państwa, szczególnie we współczesnych państwach demokratycznych, istnieje zasadnicza różnica. Przejawia się ona w tym, że obywatelom państwa – w myśl zasady, co nie jest wyraźnie zabronione prawem jest dozwolone – gwarantuje się swobodę i dowolność wyboru formy podejmowanych działań. W praktyce oznacza to, że podmioty prywatne nie muszą wykazywać podstawy prawnej dającej im legitymację do podejmowania konkretnych działań. Całkowicie odmiennie kształtuje się natomiast sytuacja podmiotów działających w strukturach i w imieniu państwa. Organy, w szczególności jeżeli mamy na myśli organy państwa demokratycznego, mogą podejmować bowiem jedynie takie działania, jakie dopuszczają przepisy prawa i w formie w tych przepisach określonej. Przyjęcie takiej konstrukcji pozwala zapobiegać dowolności w działaniu administracji publicznej i ewentualnym nadużyciom władzy. Zasada, w myśl której podstawa działania organów państwa powinna być zawsze wyrażona w przepisach określana jest zasadą legalizmu, która niekiedy zrównywana jest z zasadą praworządności68. Jednakże właściwym podejściem jest odróżnienie od siebie zasady praworządności od zasady legalizmu, choć niewątpliwie pozostają one ze sobą ściśle związane. Przede wszystkim należy zauważyć, że obie te zasady ustanawia art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej (w tym też organy administracji) działają na podstawie i w granicach prawa. W doktrynie dominuje pogląd, że wynikająca z art. 7 Konstytucji zasada praworządności polega na działaniu organów w granicach prawa, prawo wyznacza więc granice działania organów, określając zakres ich uprawnień. Ogranicza to możliwość swobodnej i nieuzasadnionej ingerencji w sferę praw i obowiązków obywatela. Zaś realizacją związanej z nią zasady legalizmu jest działanie organów na podstawie prawa, które mają obowiązek wykazania prawnej podstawy swoich działań. Zasady te łącznie wpisują się natomiast w szerszą zasadę – określanej zasadą państwa prawa69
.
68 O rozróżnieniu pomiędzy przestrzeganiem prawa a przestrzeganiem praworządności pisał w: Praworządność.
Wybrane problemy teoretyczne., Warszawa 1977, J. Nowicki., s. 27 – 33 i 49 - 52, który wskazywał także
adresata praworządności, zdaniem tego Autora, dla oceny państwa w kategoriach praworządności znaczenie ma wyłącznie zgodność działania organów państwowych z prawem.
69
Zob.: M. Bitner, M. Kulesza, Zasada legalizmu a zdolność kontraktowa jednostek samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2009, nr 6, s. 9-10 oraz przywołana tam literatura.
- 33 -
Zasada legalizmu znalazła również powtórzenie w ustawach – kodeksie postępowania administracyjnego70 i Ordynacji podatkowej71 – regulujących tryb i zasady postępowania przed organami administracji publicznej i organami podatkowymi72. Zasadę legalizmu w odniesieniu do organów administracji publicznej ustanawia art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Podobnie brzmiący art. 120 O.p. stanowi zaś, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Analizując znaczenie pojęcia działania na podstawie przepisów prawa w literaturze wskazuje się, że działanie takie powinno obejmować dwa elementy – po pierwsze ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie i – po drugie – zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy73. W doktrynie słusznie podkreśla się przy tym też, że szerzej o zasadach legalizmu i praworządności traktują regulacje zawarte w k.p.a., ponieważ poza tym, że przewidują one obowiązek działania organów na podstawie przepisów prawa, wyrażają też potrzebę realizacji przez organ zasady praworządności – działania zgodnego z prawem, w jego granicach (art. 7 k.p.a.). Natomiast Ordynacja podatkowa zacieśnia treść swoich przepisów wyłącznie do zasady legalizmu74.
Zasada legalizmu zakreśla zatem podstawy działania organów administracji publicznej i organów podatkowych wskazując, że te działania powinny zawsze odbywać się włącznie na podstawie przepisów prawa. Pod pojęciem przepisów prawa stanowiących podstawy działania administracji rozumieć należy przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wyrażone przede wszystkim w ustawach i wydawanych w celu ich właściwej realizacji i na podstawie umocowania ustawowego, aktach wykonawczych. Przy okazji rozważań o zasadzie legalizmu, jako dotyczącej podstaw działań podejmowanych przez organy administracji, nie można też pominąć faktu, że działanie tych organów stanowi w zasadzie istotę i sens ich istnienia75
. Jak
70 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej też jako: k.p.a.
71 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 613 z późn. zm., dalej też jako: O.p.
72 Uznawana jest ona za jedną z podstawowych zasad działania urzędników w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji. Zob.: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji tekst i komentarz o zastosowaniu
kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2002, s. 12 – 14.
73 B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 56.
74 S. Presnarowicz w: C. Kosikowski, L. Etel, Ordynacja podatkowa. Komentarz LEX, Warszawa 2013, s. 753 – 754.
75 W każdej definicji organu administracji publicznej oprócz wskazania, iż organ jest to człowiek lub grupa ludzi podkreśla się, że celem jego powołania, czy ustanowienia (organu) jest realizacja określonych zadań z zakresu administracji publicznej. Tak m. in. w przywołanej na potrzeby niniejszej rozprawy definicji organu administracji zaproponowanej przez J. Zimmermanna.
- 34 -
przyjmuje się bowiem w doktrynie, poza obszarem swoich działań, wyznaczonym przepisami prawa lub nie działając z racji na brak stosownych przepisów, organy tracą rację bytu76
.
Aktualnie obowiązujące przepisy prawa stanowią zatem z jednej strony podstawę ustanowienia i wyodrębnienia organów administracji publicznej. Z drugiej zaś przepisy te (ich wykonywanie) w pewnym sensie stanowią cel wyodrębnienia organów i jednocześnie określają sposób i formy w jakich one działają dążąc do realizacji swoich uprawnień, kompetencji dla wykonywania których zostały wyodrębnione. Oznacza to, że organ może podejmować tylko takie działania, dla których został powołany i przy tym może wykonywać je w formach na jakie pozwala prawo77 – określanymi jako prawne formy działania administracji78. Wykonywanie przez organ działań, do których został powołany przy użyciu przewidzianych do tego przepisami prawa form działania (prawnych form działania) jest w istocie wykonywaniem kompetencji tego organu. Zauważyć należy w tym miejscu, że normy prawne obowiązujące organy państwowe rozdzielane są na dwie kategorie. Pierwsza z nich obejmuje normy pierwszego stopnia, do których zalicza się te, które uprawniają lub zobowiązują organ do działania w pewnych dziedzinach oraz te, na podstawie których i zgodnie z którymi powinien on podejmować określone działania (normy prawa materialnego i procesowego). Do drugiej kategorii należą natomiast normy prawne drugiego stopnia określające konsekwencje prawne nieprzestrzegania przez organy państwa przepisów wyrażających normy pierwszego stopnia. Normy grupy drugiej są to więc normy, na podstawie których uchylane będą skutki wywołane nieprzestrzeganiem norm pierwszego stopnia, jak też wszystkie normy79, mocą których ustanowiona i określona zostaje odpowiedzialność jaka grozi osobom działającym w imieniu państwa, za nieprzestrzeganie norm pierwszego stopnia80
.
Działania organów ocenia są jednak nie tylko przez pryzmat ich zgodności z prawem odnoszone mogą być do nich bowiem też zasady sprawności, czy też szerzej mówiąc
76 J. Łętowski, Prawo administracyjne dla każdego, Warszawa 1995, s. 110. 77
M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 40, za J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1956, s. 26.
78 W doktrynie wielokrotnie podejmowano próby sformułowania definicji prawnych form działania administracji. W rezultacie powstało wiele mniej lub bardziej skomplikowanych propozycji definicji tego pojęcia. Według tradycyjnego ujęcia zaproponowanego przez J. Starościaka prawne formy działania administracji to określony przepisem prawa typ konkretnej czynności organu administracji publicznej. Jest to środek dopuszczony prawem, zastosowany przez organ dla załatwienia określonej sprawy – tak J. Starościak Prawne formy działania
administracji, Wrocław 1957 r., podaję za B. Dobkowska w: W. Bednarek (red.) Prawo administracyjne. Podstawowe instytucje w świetle źródeł prawa, doktryny i judykatury, Olsztyn 2002, s. 126.
79
Włącznie z represyjnymi normami prawa karnego.
80 J. Borkowski, Praworządność działania administracji państwowej w świetle zasad kodeksu postępowania
administracyjnego w: Rola kodeksu postępowania administracyjnego w doskonaleniu administracji państwowej. Materiały z konferencji z okazji 25–lecia kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1986, s. 5, za: W.
- 35 - efektywności działania81
. Drugie z tych pojęć stosowane jako miernik do oceny działania organów można bowiem rozumieć ogólnie jako sprawność, szybkość, skuteczność, czy też ekonomika działań podejmowanych przez administrację. Mając zaś na uwadze, że aktywność organów administracji publicznej może być poddawana ocenie przy uwzględnieniu miernika efektywności, można oczekiwać, że organy administracji publicznej będą działały właśnie w sposób szybki, sprawny, skuteczny, ekonomiczny, ogólnie rzecz ujmując efektywny. Taki model działania wymusza na nich poniekąd ustawodawca. Przewiduje on bowiem, zarówno w k.p.a., jak i O.p., że organy działać mają po pierwsze szybko, ale też i wnikliwie, tak by przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków osiągnąć cel, jakim jest załatwienie sprawy82
. Takie właśnie szybkie, sprawne – efektywne działanie administracji stanowi model pożądany przez ustawodawcę i spełnia oczekiwania społeczne, co do sposobu funkcjonowania administracji publicznej. Jego zaprzeczeniem jest natomiast bezczynność rozumiana jako opieszałość, działanie wolne lub podejmowanie działań zbędnych – brak sprawności, bądź zaniechanie działania – całkowity brak oczekiwanej aktywności organu83
.
2.3.2. Prawne formy działania administracji
By w pełny sposób zakreślić obszar zainteresowań niniejszej rozprawy należałoby wyjaśnić też za jakie działania administracji ponoszona jest omawiana odpowiedzialność. W tym celu trzeba by dokonać przynajmniej krótkiej analizy możliwych form jej działania. Nie jest to jednak zadanie proste, ponieważ w nauce prawa administracyjnego od wielu lat podejmowane są próby stworzenia klasyfikacji (stałego zamkniętego katalogu) prawnych form działania administracji. Okazuje się, iż stworzenie jednoznacznego wyliczenia tych form napotyka liczne problemy. Wynikają one m.in. z tego, że podział prawnych form działania administracji dokonywany może być w oparciu o różnorodne kryteria84
. Niewątpliwym utrudnieniem jest też nieustająca ewolucja form w jakich działa administracja, spowodowana stale zmieniającą się sytuacją społeczno-gospodarczą i potrzebą dostosowania administracji do nowoczesnych realiów. Zmiany postępujące w tej materii są swoistą odpowiedzią na rozszerzanie się zakresu zadań stawianych administracji wobec przekształceń zachodzących
81
J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 108 -109, podaję za: J. P. Tarno, Bezczynność organu a
przewlekłe prowadzenie postępowania w: Cassus, z 2013 nr 69, s. 10.
82 Zob. art. 12 § 1 k.p.a. i art. 125 § 1 O.p.
83 J. P. Tarno, Bezczynność organu...,cyt. wyd., s. 10.
84 M. Stahl w: A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K. M. Ziemski, System prawa administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.). T. 5. Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013, s. 322. Autorka odwołuje się przy tym do przeprowadzonego przez K.M. Ziemskiego w: K. M. Ziemski, Indywidualny akt
administracyjny jako forma działania administracji publicznej, Poznań 2005. przeglądu stanowisk doktryny
polskiej, przedwojennej i powojennej oraz literatury austriackiej i niemieckiej w kwestii pojęcia i typologii form działania administracji.
- 36 -
nieustannie w otaczającym nas świecie wywołujących szereg przemian w stosunkach społecznych, w które władczo wkracza administracja.
Wskazując kryteria, na których możemy bazować dokonując podziału prawnych form działania administracji należałoby wymienić przede wszystkim kryterium władztwa, za pomocą którego formy działania administracji podzielić można na formy władcze i niewładcze. Ze względu na kryterium skutku prawnego z ogólnej kategorii działań administracji wyodrębnić możemy działania prawne i faktyczne. W oparciu o kryterium stosunku do
obowiązującego prawa wyróżniamy działania polegające na stanowieniu bądź stosowaniu
prawa. Kryterium sfery skutku prawnego pozwala z kolei wyróżnić działania administracji w sferze wewnętrznej i zewnętrznej, ostatecznie ze względu na kryterium adresata skutku prawnego wyróżnić można działania, których adresat jest ściśle określony i kierowane do adresata nieoznaczonego85.
Ostatecznie jednak, z punktu widzenia przedmiotowych rozważań zbędnym wydaje się przyjmowanie jednego tylko konkretnego kryterium podziału prawnych form działania administracji. Przede wszystkim każde z kryteriów zaprezentowanych powyżej służyć może uporządkowaniu prawnych form działania administracji ze względu na inną charakterystyczną ich właściwość. Dodatkowo niezależnie od tego, które z tych kryteriów chcielibyśmy zastosować zawsze uda nam się wyodrębnić pewien stały katalog form działania administracji, w którym formą dominującą jest wydawanie aktów administracyjnych. Akty te stanowią bowiem zasadnicze narzędzie działania organów administracji jakie przewidziane jest przepisami prawa86. W doktrynie przyjmuje się, że akty administracyjne stanowią pewną konstrukcję prawną, obejmującą takie działanie organu administracji publicznej, przy pomocy którego, w oparciu o wyraźne przepisy ustawy i dokonane ustalenia stanu faktycznego, organ władczo i jednostronnie rozstrzyga o prawach i obowiązkach adresata87. Jeśli chodzi o adresatów takiego rozstrzygnięcia, wydawanego w formie aktu administracyjnego, nie ma w zasadzie żadnych ograniczeń, do kogo akt taki może być dedykowany. Jego adresatami mogą być więc tak osoba fizyczna, jak i inny podmiot prawa publicznego lub prywatnego. Natomiast przepisy stanowiące podstawę zawartego w akcie rozstrzygnięcia, w oparciu o które akt został wydany powinny jasno określać jakie prawa i obowiązki mogą być przedmiotem jego rozstrzygnięcia, ograniczając tym samym ryzyko nieuprawnionej ingerencji organów w sferę praw i obowiązków adresata aktu. Przepisy powinny także określać formę w jakiej akt ma być
85 J. Zimmermann, Prawo…, cyt. wyd. s. 291 – 295.
86 Akty administracyjne uznawane są przy tym za jedno z kluczowych i podstawowych zagadnień w administracji – tak m.in.: A. Wierzbowska w: M. Wierzbowski, Z. Cieślak i in., Prawo administracyjne, Warszawa 2006, s. 268. 87 J. Boć, Prawo…, cyt. wyd., s. 320.
- 37 -
wydany oraz tryb jego wydania. Ważne jest także unormowanie zasad weryfikacji i kontroli prawidłowości owego rozstrzygnięcia i, co podkreślałem już wcześniej, przepisy zawierać muszą wyraźne upoważnienie dla organu do wydania takiego aktu88
. Tylko taka aktywność organu, która została podjęta w ramach oraz na podstawie wyraźnego ustawowego upoważnienia może pozostawać w zgodzie z omawianą wyżej zasadą legalizmu. Nie ulega, w mojej ocenie, wątpliwości to, że najbardziej rozpowszechnionym aktem administracyjnym jest decyzja administracyjna, stanowiąca wyrażone na zewnątrz oświadczenie woli właściwego organu administracji publicznej skierowane do konkretnie określonego adresata, wydane na podstawie obowiązujących przepisów prawa, władczo przesądzające o istnieniu stosunku prawnego określonego w jej sentencji. Jako taka decyzja administracyjna stanowi źródło praw i obowiązków dla jej adresata89. Spełnia zatem wszystkie warunki aktu administracyjnego jest ona bowiem czynnością prawną zewnętrzną administracji, skierowaną do konkretnie określonego podmiotu, będącą aktem stosowania prawa o charakterze władczym.
2.3.3. Koncepcja działania organu zgodnego z prawem, bezczynności oraz działania niezgodnego z prawem
Podsumowując częściowo poczynione dotychczas ustalenia można przyjąć, że działania organu, choć przybierać mogą różne formy, z reguły podejmowane są w formie aktów administracyjnych, będących podstawową formą prawą działania organu administracji publicznej lub organu podatkowego. Akty administracyjne mają charakter czynności jednostronnej, zewnętrznej, cechującej się władczą ingerencją w sferę uprawnień i obowiązków ich adresatów. Najczęściej przybierają one postać decyzji administracyjnych wydawanych przez organy administracji publicznej lub decyzji podatkowych wydawanych przez organy podatkowe. Według przyjętej wcześniej koncepcji, wszystkie działania organu administracji publicznej, a więc też i wydawanie aktów administracyjnych, nie może odbywać się bez wyraźnego upoważnienia w przepisach prawa wyrażających normy zaliczone, zgodnie z powyżej przedstawionym rozróżnieniem, do norm pierwszego stopnia. Normy takie zawierać mają oprócz jednoznacznego upoważnienia do działania dla określonego organu administracji publicznej lub organu podatkowego, także oznaczenie w jakiej formie ma przejawić się aktywność organu. Muszą też określać granice, w których dany organ może lub ma obowiązek ingerować w sferę uprawnień i obowiązków adresata swojej czynności. Biorąc pod uwagę, że każde działanie organu musi odbywać się na podstawie przepisów prawa, może być one ocenione w kategoriach
88 J. Boć, Prawo…, cyt. wyd., s. 320. 89
Por.: J. Borkowski w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks… cyt. wyd., s. 465 – 469. Także A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 79 – 80.
- 38 -
jego legalności jako działanie zgodne z prawem lub jako działanie z prawem sprzeczne. Z tego punktu widzenia, jako zgodne z prawem kwalifikowane będzie takie działanie organu (taka jego aktywność), które podjęte zostało na podstawie wyraźnego umocowania w przepisach prawa, we właściwej formie przez organ do tego powołany – właściwy. Przeciwieństwem takiego działania będzie natomiast działanie niezgodne z prawem – działanie bezprawne. Z takim działaniem będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy aktywność organu nie będzie miała jednoznacznego umocowania w przepisach prawa. Zostanie ona podjęta przez organ inny niż do tego powołany, w innej formie niż przewidziana jest przepisami prawa, poza granicami jakie przepisy te określają – całkowicie bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem przyznanych uprawnień.
Powyższe ustalenia dotyczą oceny zgodności z prawem, legalności działania organu administracji, rozumianego jako pewnego rodzaju aktywność tego organu. W doktrynie podkreśla się jednak słusznie, że nie tylko czynne zachowanie organu administracji wymaga podstawy prawnej, lecz również jego milczące zachowanie, polegające na niepodjęciu żadnego działania w określonej sytuacji, jeżeli miałoby mieć charakter doniosły i wiązać się z powstaniem określonych skutków prawnych, również powinno posiadać swoją podstawę prawną. Poruszając kwestię oceny legalności milczącego zachowania organów administracji należy na wstępie zauważyć, że pomimo rozbudowanego systemu uprawnień administracji, nadal istnieje pewien obszar, który pozostaje poza sferą jej oddziaływania ze względu na brak uprawnień do działania w tym zakresie. Brak aktywności administracji w tym obszarze nie powinien być w ogóle rozpatrywany z punktu widzenia legalności, gdyż pozostaje obojętny prawnie90. Ocenie prawnej podlegają natomiast przypadki, w których organ posiada wynikające z przepisów prawa umocowanie do działania, lecz określonego działania nie podejmuje, w tej sytuacji brak aktywności w sferze przyznanych organowi uprawnień w zależności od okoliczności może zyskać pozytywną lub negatywną klasyfikację prawną. I tak, dopuszczalnym prawnie jest bierne zachowanie organu w sytuacji gdy brak jest obowiązku realizacji kompetencji przyznanych organowi91. Inaczej jest natomiast w sytuacji gdy na organ administracji nałożony jest obowiązek wykonywania kompetencji. Wówczas bierne jego zachowanie oceniane jest jako zachowanie bezprawne. Taki przypadek określić można jako
90
M. Miłosz, Bezczynność…, cyt. wyd., s. 92.
91 Tamże, s. 93, Autor wyróżnia przy tym sytuacje, w których brak aktywności organu nie wywołuje żadnych skutków i pozostaje obojętne z punktu widzenia jego następstw prawnych, zwraca jednak uwagę, na istnienie