Odpowiedzialność urzędników w przepisach pragmatyk urzędniczych

Ustawa o pracownikach urzędów państwowych, oraz ustawy o pracownikach samorządowych i ustawa o służbie cywilnej, poza regulacjami dotyczącymi warunków zatrudnienia urzędników określają także zakres ich obowiązków i jednocześnie ustanawiają reguły ponoszenia odpowiedzialności za ich niedochowanie.

W ustawie o pracownikach urzędów państwowych wskazuje się, że urzędnicy państwowi są zobowiązani przede wszystkim chronić interesy państwa oraz słuszne interesy obywateli³⁶⁴. Zastosowane zostały tu dwa pojęcia nieostre czyli szeroko rozumiany „interes państwa” i „słuszny interes obywateli”. Taki zabieg mógłby zacznie utrudniać ustalenie w sposób bezsporny zakresu obowiązków urzędniczych, jednakże dalej ustawodawca doprecyzował te ogólne stwierdzenie. Wskazał, że urzędnicy są w szczególności zobowiązani: przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa; strzec autorytetu Rzeczypospolitej Polskiej oraz dążyć do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- 147 -

racjonalnie gospodarować środkami publicznymi; rzetelnie i bezstronnie, sprawnie i terminowo wykonywać powierzone zadania; dochowywać tajemnicy związanej z wykonywaniem obowiązków; rozwijać własną wiedzę zawodową; godnie zachowywać się w pracy oraz poza nią. Użyte w ust. 2 art. 17 u.p.u.p. sformułowanie „w szczególności” wskazuje jednak, iż zawartego w nim wyliczenia obowiązków urzędnika nie można uznać za wyczerpujące, a traktować je należy jedynie jako przykłady, wzory zachowań pożądanych od osób pracujących na stanowiskach urzędniczych. W bardzo podobny sposób zakres obowiązków urzędniczych określa ustawa o służbie cywilnej, a także ustawa o pracownikach samorządowych365

. Wspomniane wcześniej ustawy obejmują też przepisy regulujące warunki odpowiedzialności urzędników za naruszenie obowiązków nałożonych na nich przez ustawodawcę.366

Według reguł określonych w ustawie o pracownikach urzędów państwowych odpowiedzialność za naruszenie obowiązków pracowniczych ponosić mogą wyłącznie urzędnicy państwowi mianowani³⁶⁷. Przewidziane wobec nich kary podzielone są w zależności od wagi przewinienia na kary porządkowe – tu występuje tylko jedna forma kary, tj. upomnienie oraz kary dyscyplinarne, które z kolei mogą przybrać formę: 1) nagany, 2) nagany z ostrzeżeniem, 3) nagany z pozbawieniem możliwości awansowania przez okres do dwóch lat do wyższej grupy wynagrodzenia lub na wyższe stanowisko, 4) przeniesienia na niższe stanowisko, i w ostateczności 5) wydalenia z pracy w urzędzie.

Ustawa o służbie cywilnej określając kary za naruszenie obowiązków pracowniczych bardzo podobnie traktuje pracowników i urzędników służby cywilnej, którzy za naruszenie wspomnianych obowiązków odpowiadają dyscyplinarnie. Możliwymi do zastosowania wobec nich karami dyscyplinarnymi są natomiast: 1) upomnienie, 2) nagana, 3) pozbawienie możliwości awansowania przez okres dwóch lat na wyższy stopień służbowy, 4) obniżenie wynagrodzenia zasadniczego, nie więcej niż o 25% - przez okres nie dłuższy niż sześć

365

Por.: art. 24 u.p.s. oraz . art. 76 u.s.c.

366 Mowa tu przede wszystkim o dwóch spośród ustaw zaliczanych do gałęzi prawa urzędniczego, mianowicie ustawie o służbie cywilnej oraz ustawie o pracownikach urzędów państwowych. Natomiast ustawa o pracownikach samorządowych w jej aktualnym brzmieniu nie przewiduje regulacji dotyczących odpowiedzialności pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Jedynie wśród przepisów przejściowych tej ustawy – w art. 57 ust. 3 wskazuje się, że do postępowań dyscyplinarnych wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przed dniem wejścia w życie tej ustawy uregulowane było w rozdziale 4 ustawy o pracownikach samorządowych z 22 marca 1990 r. obejmowało ono jedynie pracowników mianowanych, którzy naruszyli swoje obowiązki wynikające z tej ustawy.

367 Odpowiedzialności tej nie podlegają więc urzędnicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, czy powołania, a także inni pracownicy urzędów państwowych nie będący urzędnikami. Zob.: I. Grochowalska w: J. Borkowska (red.) Odpowiedzialność urzędnika administracji publicznej. Odpowiedzialność majątkowa, służbowa,

- 148 -

miesięcy, 5) obniżenie stopnia służbowego służby cywilnej, 6) wydalenie ze służby cywilnej368 . W przypadku naruszeń mniejszej wagi, zarówno pracownicy, jak i urzędnicy służby cywilnej mogą być ukarani upomnieniem udzielanym przez dyrektora generalnego urzędu na piśmie.

Kompleksowa analiza przywołanych regulacji ustawy o służbie cywilnej i ustawy o pracownikach urzędów państwowych pozwala zauważyć, że w przypadku niedopełnienia przez urzędnika jego obowiązków służbowych możliwe jest wyłącznie pociągnięcie go do odpowiedzialności dyscyplinarnej lub odpowiedzialności porządkowej, gdy popełnione uchybienia stanowią naruszenia mniejszej wagi. Wspomniane ustawy nie przewidują natomiast żadnych innych instrumentów ujemnego oddziaływania na urzędników za niedochowanie obowiązków urzędniczych, w tym też instrumentów o charakterze majątkowym. Dlatego też dalej postaram się ustalić jakie akty przewidywały takie instrumenty i jak regulowały one warunki odpowiedzialności majątkowej urzędników.

4. Podstawy prawne odpowiedzialności majątkowej urzędników 4.1. Wprowadzenie

Przepisy pragmatyk urzędniczych, jak już wynika z poczynionych rozważań, nie przewidują możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności majątkowej urzędnika. W ocenie ustawodawcy dopiero wejście w życie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa miało umożliwić zastosowanie takowej. Uważał on, że w polskim porządku prawnym obowiązującym przed jej wprowadzeniem nie istniały skuteczne instrumenty odpowiedzialności majątkowej, co stanowiło sytuację dalece niekorzystną dla Skarbu Państwa i funkcjonowania administracji.

Niektórzy przedstawiciele doktryny prawa prezentowali jednak pogląd zasadniczo odmienny od przedstawianego. Jednoznacznie skrytykowali oni twierdzenie, że w stanie prawnym przed wejściem w życie ustawy nie było narzędzi umożliwiających pociągnięcie do majątkowej odpowiedzialności urzędnika będącego sprawcą szkody przy wykonywaniu władzy publicznej. Możliwość taką miały zapewniać obowiązujące rozwiązania bazujące na roszczeniach zwrotnych Skarbu Państwa, j.s.t. lub innych osób prawnych wykonujących władzę publiczną z mocy prawa przeciwko urzędnikom369. Miały to być przepisy kodeksu cywilnego, w szczególności te regulujące dochodzenie nieograniczonych roszczeń regresowych

368

Różnica w sytuacji urzędników korpusu służby cywilnej, a pracowników służby cywilnej polega na tym, że wobec pracowników nie mogą być rzeczone kary polegające na pozbawieniu go możliwości awansowania na wyższy stopień służbowy oraz obniżeniu stopnia służbowego służby cywilnej.

369

Zob.: Opinia E. Bagińskiej sporządzona na zlecenie Biura Analiz Sejmowych o projekcie ustawy o Odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa przywoływana we wstępie.

- 149 -

oraz przepisy kodeksu pracy, które kompleksowo normowały warunki regresowej odpowiedzialności pracownika wobec pracodawcy. Ponadto trzeba też zauważyć, że pewne sankcje o charakterze majątkowym mogą zostać zastosowane wobec urzędnika na podstawie przepisów kodeksu karnego.

Dalej postaram się ostatecznie rozważyć czy przed wprowadzeniem do polskiego porządku prawnego ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych istniały rozwiązania pozwalające na pociągnięcie do majątkowej odpowiedzialności urzędników. W ramach tych rozważań podejmę próbę ustalenia jakie przepisy mogły stanowić podstawę tej odpowiedzialności, jakie wynikały z nich przesłanki majątkowej odpowiedzialności urzędnika i ostatecznie jaki były relacje pomiędzy tymi unormowaniami.