Nowelizacja kodeksu cywilnego z 2004 r. w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa i aktualny jej kształt odszkodowawczej państwa i aktualny jej kształt

3.2.1. Nowelizacja kodeksu cywilnego

Wejście w życie Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz przyjęta w doktrynie wykładnia jej przepisów regulujących odpowiedzialność odszkodowawczą państwa, zaaprobowana w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, spowodowały konieczność przeprowadzenia zmian w kodeksie cywilnym w celu dostosowania jego regulacji do rozwiązań przyjętych w art. 77 Konstytucji. W dniu 17 czerwca 2004 r. uchwalona została nowelizacja kodeksu cywilnego, która z dniem jej wejścia w życie – 1 września 2004 r. w

- 90 -

istotny sposób zreformowała kodeksową regulację odpowiedzialności państwa. Motywem jaki przyświecał nowelizacji kodeksu cywilnego niewątpliwie była także potrzeba uwzględnienia obowiązujących w tym zakresie regulacji europejskich, tj. Zalecenia Rady Europy z 18 września 1984 r., które dotyczyło odpowiedzialności władzy publicznej233

.

Ustawa nowelizująca k.c. uchyliła dotychczas obowiązujące art. 417, 419, 420, 4201 i 420² wprowadzając w ich miejsce nowe art. 417, 417¹, 417² będące samodzielną podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. Art. 417 k.c. w § 1 jego nowego brzmienia stanowi, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Jeśli natomiast chodzi o szkody powstałe w związku z wydawaniem przez organy władzy publicznej orzeczeń, to w myśl art. 4171

§ 2 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Ustawodawca jednoznacznie wypowiedział się też co do zakresu i przesłanek obowiązku odszkodowawczego państwa w zakresie szkód powstałych z powodu niewydania takiego orzeczenia. I tak, zgodnie a § 3 art. 417¹ jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Wyraźne widać, że znowelizowanym przepisom k.c. ustawodawca nadał zbliżony kształt do konstytucyjnych wymogów odpowiedzialności odszkodowawczej państwa wynikających z art. 77 Konstytucji i jego wykładni przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny.

Obecnie obowiązujący art. 417 k.c. należy uznać za ogólną podstawę odpowiedzialności za szkody spowodowane przy wykonywaniu władzy publicznej. Co warte uwagi, mimo iż nowelizacja k.c. w zakresie odpowiedzialności państwa miała zunifikować regulację kodeksową z art. 77 ust. 1 ustawy zasadniczej, obecne brzmienie art. 417 ust 1 k.c. tylko częściowo koresponduje z art. 77 ust. 1. Art. 417 ustanawia zasadę odpowiedzialności państwa za szkody spowodowane przez niezgodne z prawem działanie „przy wykonywaniu władzy

- 91 -

publicznej”. Tymczasem art. 77 ust. 1 Konstytucji odpowiedzialność odszkodowawczą państwa wiąże ze szkodą spowodowaną niezgodnym z prawem działaniem „organu władzy publicznej”234. Rozwiązanie to, choć wywoływało pewne wątpliwości, ostatecznie nie przysporzyło większych problemów w orzecznictwie. Pominięcie w art. 417 § 1 sformułowania „organ władzy publicznej” zostało też ocenione w literaturze jako trafne. Zdaniem przedstawicieli doktryny konstytucyjne pojęcie organu władzy publicznej oznacza instytucję, pewną strukturę organizacyjną, czy jednostkę władzy publicznej, z której działaniem wiąże się obowiązek odszkodowawczy, a nie jako organ osoby prawnej235

. Skarb Państwa mający ponosić odpowiedzialność za szkody spowodowane przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, choć jest osobą prawną nie posiada organów w ujęciu prawa cywilnego236. Działania w jego imieniu podejmowane są przez

stationes fisci – państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

Trzeba też zauważyć, że pojęcie państwa, czy też użyte w znaczeniu podmiotowym pojęcia władzy publicznej organu władzy publicznej nie funkcjonują na gruncie prawa cywilnego. Z kolei Skarb Państwa jest pojęciem ściśle związanym z systemem prawa cywilnego, możliwość ponoszenia przez niego osobistej odpowiedzialności zdaje się nie budzić większych wątpliwości. To może dodatkowo wyjaśniać terminologiczne różnice jakie powstały pomiędzy przepisem konstytucyjnym a pomyślanym jako jego odwzorowanie na gruncie cywilnoprawnym art. 417 § 1 k.c.237. Odpowiedzialność na podstawie tego przepisu obok Skarbu Państwa ponoszą też jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca władzę publiczną z mocy prawa.

Odpowiedzialność za szkody spowodowane niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej, w myśl art. 417 § 1 k.c., została ukształtowana jako odpowiedzialność za czyn własny238

. Podmioty wskazane w art. 417, pomimo iż władza publiczna w praktyce wykonywana jest przez ich funkcjonariuszy – państwowych lub samorządowych albo osoby uznane za takich funkcjonariuszy – ponoszą odpowiedzialność za ujemne skutki ich działania tak, jakby skutki te wywołane były

234 J. J. Skoczylas, Odpowiedzialność za szkody…, cyt. wyd., s. 176

235 Zob.: G. Bieniek w: G. Bieniek i in., Komentarz do kodeksu…, cyt. wyd., s. 273. 236

Tamże.

237 Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, Warszawa 2012, s.81 – 82.

238

Tamże, s. 80 oraz cyt. tam: A. Olejniczak w: A. Kidyba (red.) Kodeks cywilny. Komentarz. T. III Zobowiązania –

- 92 -

bezpośrednio przez podmiot odpowiedzialny239. Podmioty wymienione w art. 417 § 1 ponoszą zatem na podstawie tego przepisu odpowiedzialność na zasadzie ryzyka.

Biorąc pod uwagę, że odpowiedzialność odszkodowawcza państwa przewidziana w analizowanym przepisie obejmuje szkody spowodowane na skutek niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, przyjmuje się, że obejmuje ona wyłącznie skutki działań związanych z wykonywaniem zadań w sferze imperium. Panuje jednak przekonanie, iż pojęcie imperium w tym wypadku trzeba odczytywać w szczególny sposób – szerszy niż pojęcie to przyjmuje się w znaczeniu klasycznym. W takim ujęciu obejmować może ono też czynności o charakterze porządkowym lub organizacyjnym240

, szczególnie jeżeli kształtują one w drodze przymusu sytuację prawną jednostki241

. Odpowiedzialność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych państwowych osób prawnych wykonujących władzę publiczną na podstawie art. 417 § 1 k.c. nie obejmuje działań z zakresu sfery dominium.

3.2.2. Przesłanki ogólne odpowiedzialności na gruncie art. 417 § 1 k.c.

Znowelizowany art. 417 § 1 k.c., zawierający ogólną podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, powszechnie uznawany jest za lex generalis wobec pozostałych przepisów kodeksu regulujących odpowiedzialność państwa. Stanowi on samodzielną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, ponieważ zawarta w nim norma prawna w wystarczającym stopniu pozwala określić przesłanki tej odpowiedzialności. Rekonstruując tą normę można wskazać następujące przesłanki odpowiedzialności państwa: 1) powstanie szkody; 2) niezgodność z prawem działania przy wykonywaniu władzy publicznej podmiotu działającego w imieniu Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby prawnej; 3) istnienie normalne związku przyczynowo skutkowego pomiędzy powstaniem szkody, a wykonywaniem władzy publicznej. Art. 417 § 1 k.c. w aktualnym brzmieniu, od poprzednio obowiązującej regulacji kodeksowej odróżnia to, że odpowiedzialność odszkodowawcza państwa została w nim oderwana od konstrukcji sprawstwa związanego z zawinionym działaniem konkretnego funkcjonariusza242, a wiąże się z naruszającym prawo działaniem przy wykonywaniu władzy publicznej243

. Wymienione przesłanki odpowiedzialności państwa wynikające z art. 417 § 1 k.c. niewątpliwe powinny być

239 Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność…, cyt. wyd., s. 80. 240

M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza…, cyt. wyd., s. 32.

241 Zob.: wyrok SA w Białymstoku z dnia 29 lutego 2008 r., I ACa 613/07, OSAB 2008 r., Nr s. 12.

242 Jak stwierdził SN „Stosownie do art. 417 k.c. nie wina, ale niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza rodzi odpowiedzialność Skarbu Państwa.” Zob.: wyrok SN z dnia 11 maja 2005 r., III CK 549/04, www.sn.pl.

- 93 -

odczytywane przy uwzględnieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji i przyjętej (omówionej wcześniej) jego wykładni. Pomaga to w usunięciu ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych, które pojawiły się choćby w odniesieniu do pojęcia szkody na gruncie nowego art. 417 § 1244

. Kierując się ujęciem konstytucyjnym trzeba przyjąć, że szkoda powinna być odczytywana w sposób szeroki obejmujący uszczerbek o charakterze majątkowym, jak i nie mającą takiego charakteru krzywdę. Nie ma też powodów by ograniczać obowiązek naprawienia przez państwo powstałej szkody tylko do jej rzeczywistego wymiaru (damnum emergens), zgodnie z zasadą pełnego odszkodowania państwo ponosi odpowiedzialność też za utracone korzyści (lucrum cessans).

Ustawodawca tym razem nie pozostawił wątpliwości, czy zaniechanie określonego działania także może rodzić po stronie państwa obowiązek odszkodowawczy. Art. 417 § 1 ustanawia obowiązek naprawienia szkody spowodowanej zarówno działaniem, jak i zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej, jeżeli było ono sprzeczne z prawem. Jeśli chodzi o zakres pojęcia wykonywania władzy publicznej – stosownie do poczynionych już wyżej uwag – należy je odczytywać jako władcze działanie państwa, rozumienie jednak nieco szerzej niż w przypadku tradycyjnego ujęcia działania obejmującego sferę imperium. Przedmiotem pogłębionych rozważań doktryny była też kwestia znaczenia sformułowania „naruszenie prawa” przy wykonywaniu władzy publicznej. Zarysował się w tym zakresie spór, czy niezgodność z prawem odczytywać należy w sposób ścisły, jako działanie sprzeczne z przepisami prawa pozytywnego, czy też jako szeroko rozumianą bezprawność, która ma być zarówno zaprzeczeniem regulacji prawnych, jak też zasad współżycia społecznego. Dominującym jest pogląd, że niezgodność z prawem na tle art. 417 rozumieć należy w ścisłym ujęciu, jako niezgodność z prawem wynikającym ze źródeł ujętych w Konstytucji – ratyfikowanych umów międzynarodowych, ustaw, rozporządzeń i samej Konstytucji. Stanowisko to znalazło też aprobatę judykatury. W tezie wyroku SN z dnia 19 kwietnia 2012 r. możemy przeczytać, że zachowanie niezgodne z prawem to zachowanie sprzeczne z porządkiem prawnym, polegające na sprzeczności między zakresem kompetencji organu, sposobem jego postępowania i treścią rozstrzygnięcia wynikającymi z wzorca ustawowego, a jego działaniem rzeczywistym245

.

244 Zob.: J. J. Skoczylas, Odpowiedzialność za szkody…, cyt. wyd., s. 185 – 186. Pewien problem stanowiło udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy szkoda w rozumieniu art. 417 § 1 k.c. obejmuje każdego rodzaju uszczerbek. Wątpliwości w tym zakresie umacniało wprowadzenie w art. 4172

k.c. obok odszkodowania za poniesioną szkodę także zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę.

245 Zob.: wyrok SN z dnia 19 kwietnia 2012 r., IV CSK 406/11, OSNC-ZD 2012 Nr 3, poz. 68. Sąd stwierdza też, że Przesłanka niezgodności z prawem musi być rozumiana w sposób właściwy dla prawa cywilnego, tj. jako sprzeczność działania lub zaniechania z porządkiem prawnym sensu largo, co wyklucza możliwość

- 94 -

Jeśli chodzi o przesłankę istnienia normalnego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niezgodnym z prawem działaniem przy wykonywaniu władzy publicznej, a powstaniem szkody, to wydaje się nie budzić wątpliwości, iż związek ten powinien być oceniany według ogólnej zasady zawartej w art. 361 § 1 k.c., który stanowi, że zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. Skarb Państwa i inne podmioty wymienione w art. 417 § 1 k.c. ponoszą odpowiedzialność za normalne następstwa niezgodnego z porządkiem prawnym działania (lub zaniechania) przy wykonywaniu władzy publicznej.

3.2.3. Odpowiedzialność za szkody spowodowane wydaniem decyzji administracyjnych

Wprowadzony do kodeksu cywilnego nowelizacją z 2004 r. art. 4171 stanowi regulację szczególną wobec omówionego wcześniej art. 417. Reguluje on odpowiedzialność za szkody powstałe na skutek różnego rodzaju czynności konwencjonalnych organów władzy publicznej²⁴⁶. Zawarty w art. 417¹ k.c. § 1 dotyczy odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za takie szkody, które spowodowane zostały wydaniem aktu prawnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową, bądź ustawą (tzw. bezprawność normatywna). Natomiast art. 4171

§ 2 stanowi odrębną podstawę odpowiedzialności w tym wypadku za szkody wywołane wydawaniem przez organy władzy publicznej orzeczeń oraz decyzji, których niezgodność z prawem stwierdzona została we właściwym postępowaniu. Z kolei art. 4171

§ 3 i 4 k.c. przewidują możliwość powstania, w określonych sytuacjach, odpowiedzialności Skarbu Państwa w związku z niewydaniem tych aktów władczych indywidualnych lub aktów o charakterze generalnym.

Uregulowana w znowelizowanym art. 417¹ § 1 k.c. odpowiedzialność za tzw. bezprawie normatywne polega na możliwości dochodzenia od Skarbu Państwa naprawienia szkody powstałej na skutek wydania aktu normatywnego. Przepis ten ma szczególny charakter, ponieważ po raz pierwszy w historii prawa polskiego wiąże odpowiedzialność państwa z jego działalnością władczą polegającą na wydawaniu aktów prawnych o charakterze generalnym247

. W tym wypadku, obowiązek naprawienia przez państwo szkody spowodowanej wydaniem aktu normatywnego uzależniony został od wcześniejszego przesądzenia we właściwym

jakiejkolwiek dyferencjacji skali czy stopnia bezprawności zachowania. Bezprawność działania oznacza naruszenie przez władzę publiczną przepisów prawa, ale jedynie takie naruszenie, które stanowiło warunek konieczny do powstania szkody i którego normalnym następstwem w danych okolicznościach jest powstanie szkody.

246 G. Bieniek w: G. Bieniek i in., Komentarz…, cyt. wyd., s. 313.

247 J. J. Skoczylas, Odpowiedzialność za szkody..., cyt. wyd. s. 216. Autor zauważa, że zmiany następujące w tym zakresie wpisują się w ogólną ideę ponoszenia przez państwa europejskie pełnej odpowiedzialności także za swoje działania podejmowane w sferze stanowienia prawa.

- 95 -

postępowaniu bezprawności tego aktu. Żądanie naprawienia szkody spowodowanej wydaniem aktu prawnego zostało zatem uzależnione od stwierdzenia bezprawności działania ustawodawcy. Bezprawność legislacyjna przejawia się w tym wypadku jako niezgodność aktu normatywnego z ustawą zasadniczą, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Inaczej rzecz się ma w przypadku szkód spowodowanych niewydaniem aktu generalnego. Jak wynika bowiem z art. 417¹ § 4 k.c., istnienie obowiązku odszkodowawczego po stronie państwa nie zostało w żaden sposób uzależnione od uprzedniego uzyskania prejudykatu bezprawności zaniechania ustawodawcy. Rozstrzygnięcie w tym zakresie pozostawiono sądowi wydającemu merytoryczne orzeczenie o przyznaniu odszkodowania.

Będący obecnie podstawą odpowiedzialności za szkody spowodowane wydaniem wyroku lub decyzji administracyjnej art. 417¹ § 2 k.c. otrzymał następujące brzmienie „jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.”

Analiza art. 417¹ § 2 k.c. przez pryzmat art. 77 ust. 1 Konstytucji pozwala stwierdzić, że ustawodawca nie wprowadził w zasadzie żadnych ograniczeń w kręgu podmiotów mogących ubiegać się o odszkodowanie za szkodę spowodowaną bezprawiem judykacyjnym. Czynna legitymacja w postępowaniu odszkodowawczym przyznana została „każdemu”, kto na skutek wydania niezgodnego z prawem ostatecznego orzeczenia organu administracji doznał szkody. Każdy oznacza w tym wypadku wszystkie podmioty posiadające zdolność prawną, czyli osoby fizyczne i osoby prawne oraz te, którym zdolność prawna przyznana została na podstawie przepisów prawa. Ściślej przyjmuje się, że odszkodowania domagać się może każdy podmiot, któremu prawo przyznaje legitymację do bycia stroną postępowania (administracyjnego lub sądowego) jeżeli jego rozstrzygnięcie przyniosło mu szkodę248

. Na gruncie prawa prywatnego, co do zasady, tylko strona postępowania zakończonego wyrokiem ubiegać się może o stwierdzenie jego niezgodności z prawem (zob. art. 4241

, 424³, wyjątek przewiduje art. 4242 ). Co w pewien sposób ogranicza możliwość ubiegania się o odszkodowanie innym podmiotom, które mimo, iż poniosły szkodę na skutek wydania wyroku, nie będą mogły skutecznie domagać się uznania jego niezgodności z prawem.

- 96 -

Ustalenie podmiotów ponoszących odpowiedzialność na podstawie art. 4171

§ 2 k.c. powinno odbywać się poprzez odwołanie do ogólnego art. 417, który określa podmioty odpowiedzialne za szkody spowodowane przy wykonywaniu władzy publicznej²⁴⁹. Wspomniany przepis jako podmioty ponoszące odpowiedzialność za bezprawne działanie władzy publicznej wymienia: Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego i inne osoby prawne wykonujące władzę publiczną z mocy prawa. Zatem art. 417¹ § 2 może stanowić podstawę odpowiedzialność odszkodowawczej każdego z tych podmiotów w zakresie odpowiedzialności za szkody spowodowane wydaniem orzeczeń przez państwowe organy sądownicze lub państwowe organy administracyjne, decyzje administracyjne organów jednostek samorządu terytorialnego oraz orzeczeń i decyzji jednostek osób prawnych wydanych na podstawie powierzonych im uprawnień.

W poprzednim stanie prawnym odpowiedzialność za szkody spowodowane wydaniem aktów władczych organów państwa uregulowana była uchylonym przez TK art. 418 Kc, który wymagał stwierdzenia podwójnie kwalifikowanej winy funkcjonariusza państwowego jako niezbędnej przesłanki odpowiedzialności państwa250. Dopełnieniem regulacji dotyczącej tej materii były statuujące odpowiedzialność za wadliwe decyzje administracyjne art. 153 i 160 k.p.a. oraz stanowiący ich odpowiednik art. 260 O.p., których konstytucyjność również została w całości lub w części zakwestionowana. W literaturze przyjmuje się, że znowelizowany art. 417¹ § 2 jest przepisem wyjątkowym, ponieważ jego norma łączy w sobie stany faktyczne będące źródłem odpowiedzialności uregulowane w wymienionych przepisach obowiązujących wcześniej251. Przyjęte w nim rozwiązanie, jak wskazuje doktryna, stanowi konsekwencję tego, że art. 77 ust. 1 Konstytucji nie pozwala pominąć w sferze odpowiedzialności państwa szkód jakie powstały na skutek wydania niezgodnych z prawem ostatecznych orzeczeń lub decyzji organów administracji publicznej252. Stąd niezbędną przesłanką odpowiedzialności wymienioną w tym przepisie jest „wydanie niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji”. Konstrukcyjne elementy odpowiedzialności w tym przypadku obejmują: 1) powstanie szkody, 2) spowodowanej wydaniem orzeczenia lub decyzji, które uzyskały walor prawomocności – ostateczności i we właściwym postępowaniu stwierdzona

249 J. J. Skoczylas, Odpowiedzialność za szkody… cyt. wyd., s. 246.

250 Co więcej, jak słusznie zauważa J. J. Skoczylas, poszkodowany na skutek działania organu nie miał narzędzi pozwalających na uruchomienie postępowania zmierzającego do stwierdzenia winy urzędnika, który wydając orzeczenie dopuścił się czynu ściganego w trybie postępowania karnego lub dyscyplinarnego. J. J. Skoczylas,

Odpowiedzialność za szkody…, cyt. wyd., s. 244.

251 Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkody…, cyt. wyd., s. 193, chodzi tu w szczególności o art. 418 w jego wcześniejszym brzmieniu oraz wspomniane regulacje pozakodeksowe – art. 153 i 160 k.p.a. oraz art. 260 O.p. 252 G. Bieniek w G. Bieniek i in., Komentarz…, cyt. wyd., s. 323.

- 97 -

została ich niezgodność z prawem, 3) istnienie normalnego związku pomiędzy wydaniem niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji administracyjnej.

Art. 417¹ § 2 k.c. wiąże zatem odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa (lub jednostek samorządu terytorialnego) ze zdarzeniem wyrządzającym szkodę, polegającym na wydaniu prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji administracyjnej – decyzji podatkowej. Z punktu widzenia odpowiedzialności państwa za działania jego organów istotne jest ustalenie, czy odpowiedzialność wynikająca z omawianego przepisu dotyczy wyłączenie szkód spowodowanych wydaniem decyzji administracyjnych, czy wiąże się ona też z wydawaniem innych indywidualnych aktów administracyjnych, jak chociażby postanowień253

. W literaturze istnieje pogląd, że odpowiedzialność ta dotyczy wyłączenie ostatecznych decyzji administracyjnych sensu stricto i nie rozciąga się na inne akty prawne organów administracji publicznej. Zgodnie bowiem z zasadami wykładni jeżeli w normie prawa cywilnego pojawia się pojęcie „decyzji ostatecznej” to należy nadać mu takie samo znaczenie jakie ma ono w nauce i prawie administracyjnym. Dlatego też należałoby uznać, że art. 417¹ § 2 k.c. nie dotyczy postanowień i innych form działania administracji254. Wyrażany jest jednak także pogląd zasadniczo odmienny, według którego wspomniany przepis może stanowić podstawę odpowiedzialności za wydane przez organ postanowienia, jednakże tylko wówczas, gdy ustawa przewiduje tryb stwierdzenia ich niezgodności z prawem255. Wydaje się, że słusznym jest stanowisko przedstawione jako drugie, zgodnie z którym szkoda wyrządzona wydaniem postanowienia niezgodnego z prawem może być podstawą dochodzenia roszczeń w oparciu o art. 417¹ § 2 k.c. Wspomniany przepis ustanawia reguły odpowiedzialności państwa za czynności konwencjonalne jego organów, jakimi są decyzje administracyjne ostateczne w toku postępowania administracyjnego oraz inne prawomocne orzeczenie – w tym też postanowienia, których niezgodność z prawem stwierdzona została we właściwym postępowaniu. Pierwsza z wymienionych tu kategorii czynności została jednoznacznie zidentyfikowana. Obejmuje te zachowania władzy publicznej, które z racji na ich treść i podmiot, od którego pochodzą mogą być zaliczone do kategorii decyzji administracyjnych256, które w odpowiednim postępowaniu zostały ocenione jako niezgodne z prawem. Forma tego działania schodzi niejako na drugi

253 Pamiętać należy też, że organy administracji publicznej rozstrzygają sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej wydając szereg różnie określanych aktów prawnych, jak choćby zarządzenia, zgody, zezwolenia, koncesje, licencje itd.

254 E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza ..., cyt. wyd., s. 352 – 353. 255

Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność…, cyt. wyd., s. 242.

256 W orzecznictwie za decyzje administracyjne uznaje się oświadczenia woli organów administracji publicznej, takie które wywierają skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie stosunku prawnego). Zob.: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 654/11, Centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.

- 98 -

plan, ponieważ dla zakwalifikowania danej czynności jako decyzji administracyjnej kluczowe