W poprzednim rozdziale przyjąłem m.in., że istnienie sprawnej administracji i zagwarantowanie przestrzegania przez urzędników przepisów prawa uzależnione jest nie tyle od sposobu funkcjonowania systemu odpowiedzialności państwa za tych urzędników, co od istnienia efektywnego i sprawnego systemu ich osobistej odpowiedzialności (majątkowej). Zasygnalizowałem też, że system odpowiedzialności majątkowej urzędników pozostaje w nierozerwalnym związku z reżimem odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. Odpowiedzialność urzędników opiera się bowiem na dochodzeniu przez państwo (ponoszące bezpośrednią odpowiedzialność za szkody spowodowane nieprawidłowym działaniem jego organów) roszczeń regresowych od urzędnika będącego rzeczywistym sprawcą szkody. Dlatego też, nie sposób jest dokonać pełnej oceny funkcjonowania i celu obecnego modelu odpowiedzialności majątkowej urzędników, bez udzielenia odpowiedzi na pytanie, jak obecnie kształtuje się system odpowiedzialności państwa za szkody spowodowane wadliwym działaniem jego organów, w szczególności w zakresie szkód spowodowanych w wyniku wydawania przez te organy indywidualnych rozstrzygnięć, wpływających na kształt praw i obowiązków obywateli. W tym celu należy przeanalizować proces kształtowania się regulacji prawnych dotyczących odpowiedzialności państwa za szkody będące następstwem wadliwego działania jego organów oraz ustalić w jakim kierunku ewoluowały te regulacje.
Problem odpowiedzialności państwa za szkody spowodowane działaniem urzędników, ze względu na jego doniosłe znaczenie dla nauki prawa i rozległy charakter, był przedmiotem wielu obszernych publikacji naukowych. Dlatego też w niniejszym rozdziale postaram się dokonać syntetycznej analizy tego zagadnienia. Zwrócę przy tym szczególną uwagę na kwestię odpowiedzialności państwa za szkody spowodowane przez rozstrzygnięcia organów państwa wydawane w sprawach indywidualnych obywateli z zakresu administracji publicznej i spraw podatkowych. Postaram się przedstawić przebieg ewolucji tego systemu oraz pojawiające się w toku tej ewolucji problemy. Ostatecznie zechcę ustalić jak system odpowiedzialności państwa za jego urzędników ukształtowany jest obecnie i czemu służyć ma takie jego ukształtowanie.
- 49 -
Odpowiedzialność państwa za szkody spowodowane wadliwym działaniem urzędników jest oceniana jako stosunkowo nowa instytucja, ponieważ ukształtowała się dopiero w XX w.105 W polskim systemie prawnym materia ta została po raz pierwszy uregulowana w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r.106, inaczej nazywanej też Konstytucją Marcową. Nie oznacza jednak, że wcześniej możliwość dochodzenia roszczeń od państwa była całkowicie wyłączona. Nie istniała jednak żadna spójna, obowiązująca na terenie całego kraju regulacja określająca jednolite zasady odpowiedzialności państwa. Pomimo odzyskania przez Polskę niepodległości w 1918 r. na poszczególnych ziemiach dawnych zaborów – pruskiego, austriackiego i rosyjskiego nadal obowiązywały regulacje prawne państw zaborczych. Brak jednolitości prawa w ówczesnej Polsce był przyczyną powstawania niczym nieuzasadnionych różnic w sytuacji prawnej (także w interesującym nas zakresie) obywateli zamieszkujących w poszczególnych częściach kraju107, co szczególnie z dzisiejszego punktu widzenia wydaje się być stanem nieakceptowalnym. Aby zobrazować bliżej tę skomplikowaną sytuację wystarczy wspomnieć, że na terenie dawnego zaboru rosyjskiego w ogóle nie istniały przepisy, które uznawałyby odpowiedzialność państwa, a poszkodowany wadliwym działaniem władzy publicznej mógł ewentualnie dochodzić wynagrodzenia szkody od funkcjonariusza będącego jej sprawcą, na podstawie odpowiednich przepisów ustawy o postępowaniu cywilnym z 1864 r.108 Zasada suwerenności państwa pojmowana była tam w taki sposób, że wyłączona była całkowicie jego odpowiedzialność. W ograniczonym zakresie, tj. wyłącznie za szkody spowodowane działalnością o charakterze gospodarczym, państwo ponosiło odpowiedzialność na terenie dawnego Królestwa Polskiego. Podstawę tej odpowiedzialności stanowiły przepisy art. 1382 – 1384 Kodeksu Napoleona109. Z kolei na terenie byłego zaboru pruskiego, gdzie stosowane były ustawa Rzeszy z dnia 22 maja 1910 r. oraz ustawa pruska z 1 sierpnia 1909 r. zakres odpowiedzialności państwa był najszerszy. Państwo ponosiło tam odpowiedzialność w miejsce urzędnika w zakresie czynności publicznoprawnych, zachowując jednak wobec
105 A. Szpunar, Tendencje rozwojowe odpowiedzialności Skarbu Państwa w: Z. Radwański (red.) Studia z prawa
zobowiązań, Warszawa – Poznań 1979, s. 135. XX wiek był okresem odchodzenia większości nowożytnych
ustawodawstw od dogmatu nieodpowiedzialności władzy publicznej. W tym okresie jak zauważa M. Safjan w wielu krajach rozwinęło się sądownictwo administracyjne, jako instytucja kontrolująca legalność działania administracji, czego naturalną konsekwencją było powstanie rozwinięcie się odpowiedzialności za niezgodne z prawem działania organów – tak M. Safjan Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1
września 2004 r.), Warszawa 2004, s. 32.
106
Dz.U. nr 44, poz. 267.
107 J. Winiarz, Odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy, Warszawa 1962, s. 6. 108 J. Kosik, Zasady odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów, Wrocław 1961, s.
23. 109 Tamże.
- 50 -
urzędnika prawo regresu110. W literaturze zaznacza się jednak, że państwo ponosiło odpowiedzialność tylko wtedy, gdy urzędnik wyrządzający szkodę działał wykonując powierzone mu funkcje służbowe111. Natomiast w prawie austriackim istniała utrwalona w orzecznictwie zasada, zgodnie z którą przy braku przepisów szczególnych władze publiczne nie ponosiły odpowiedzialności za działania o charakterze władczym. Państwo ponosiło natomiast odpowiedzialność za działania w sferze gospodarczej112
na zasadach ogólnych wynikających z ABGB113.
Już to ogólne omówienie wskazuje wyraźnie, że przepisy państw zaborczych w różny sposób i w różnym zakresie regulowały odpowiedzialność państwa za urzędników. Największe różnice w tej dziedzinie pojawiały się pomiędzy regulacjami prawodawstwa rosyjskiego i niemieckiego. Nie był to jednak jedyny problem, ponieważ oprócz braku jednolitości w ówczesnym stanie prawnym na ziemiach polskich nadal funkcjonował, ukształtowany już w przedwojennej doktrynie prawa, podział na tzw. akty władzy i akty zarządu114
. Pierwsze z nich obejmować miały wszystkie działania, za pomocą których organy państwa władczo, za pomocą nakazów i zakazów wkraczały w życie obywateli. Druga grupa obejmowała zaś działania państwa związane z prowadzeniem gospodarki mieniem państwowym. Przedstawiciele nauki prawa zgodnie przyjmują, że odpowiedzialność państwa za szkody wywołane przez urzędników przez długi czas dotyczyła wyłącznie szkód spowodowanych w ramach tzw. gospodarczej działalności państwa – czyli działania państwa przynależne do grupy aktów zarządu115
.
Art. 121 Konstytucji Marcowej miał wprowadzić do polskiego porządku prawnego jednolitą, obowiązującą na ternie całego kraju, podstawę odpowiedzialności państwa za szkody spowodowane przez jego funkcjonariuszy. Przepis ten stanowił, że „każdy obywatel ma prawo wynagrodzenia szkody, jaką mu wyrządziły organy władzy państwowej, cywilnej lub wojskowej, przez działalność urzędową niezgodną z prawem lub obowiązkami służby. Odpowiedzialnym za szkodę jest państwo solidarnie z innymi organami; wniesienie skargi przeciw Państwu i przeciw urzędnikom nie jest zależne od zezwolenia władzy publicznej. Tak samo odpowiedzialne są gminy i inne ciała samorządowe oraz organy tychże. Przeprowadzenie
110 E. Bagińska w: E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza..., cyt wyd., s. 15 111 J. Kosik, Zasady …, cyt. wyd., s. 21.
112 E. Bagińska w: E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność...cyt. wyd., s. 15 oraz literatura tam wymieniona. 113 Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch - Kodeks cywilny monarchii austriackiej z 1811 r.
114
J. Winiarz, Odpowiedzialność…, cyt. wyd., wskazuje, że podział ten i związana z nim terminologia oparte były na ustaleniach sięgających połowy XIX w., funkcjonował on jednak w zasadzie wyłącznie w Polsce, ponieważ w doktrynie i orzecznictwie innych państwa został wyeliminowany już znacznie wcześniej.
115
M. in J. Winiarz, Odpowiedzialność… cyt. wyd., s. 7, J. Kosik, Zasady …, cyt. wyd., s. 6, a także: J. J. Skoczylas,
- 51 -
tej zasady określają odrębne ustawy”. Wielokrotnie zwracano uwagę, że II Rzeczypospolita Polska była jedynym z pierwszych państw europejskich, które nadały odpowiedzialności państwa za szkody wywołane działaniem organów, rangę konstytucyjną. Miało to niewątpliwie istotne znaczenie, ponieważ oznaczało zerwanie z powszechnie funkcjonującą dotychczas na ternie całej Europy zasadą braku odpowiedzialności państwa za szkody spowodowane przy wykonywaniu władzy publicznej116
.
Konstytucyjny przepis przyznawać miał każdemu obywatelowi możliwość dochodzenia wynagrodzenia szkody jaką mu wyrządziły organy władzy państwowej przez swoje działania urzędowe niezgodne z prawem lub obowiązkiem służbowym. Odpowiedzialność za takie – niezgodne z prawem – działania organów ponosić miało państwo solidarnie z winnymi organami. Rozwiązanie proponowane w art. 121 Konstytucji, jak na tamten czas miało charakter przełomowy. Nie tylko dawało ono wszystkim obywatelom jednolitą podstawę podniesienia przeciwko państwu i jego organom powództwa o odszkodowanie, ale też (co z dzisiejszej perspektywy może wydawać się oczywiste) uniezależniało możliwość skorzystania z takiego powództwa od „zezwolenia władzy publicznej”. To oznacza, że możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego uzależniona była jedynie od woli obywatela, który poniósł uszczerbek na skutek urzędowego działania organów władzy państwowej niezgodnego z prawem lub obowiązkiem służbowym117
. Pomimo tego nowatorskiego charakteru norma konstytucyjna nie doczekała się jednak szerszego zastosowania, pozostając w zasadzie regulacją martwą. Możliwość jej bezpośredniego zastosowania była ogólnie kwestionowana w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który przyjmował, że art. 121 Konstytucji stanowi wyłącznie polityczno-prawną deklarację prawodawcy118 i opowiadał się za jego programowym charakterem119. Źródłem wątpliwości judykatury co do możliwości bezpośredniego stosowania art. 121 było jego ostatnie zdanie, w którym realizację zasady odpowiedzialności państwa prawodawca uzależnił od wprowadzenia odrębnej regulacji. Pojawiały się poglądy, że wprowadzenie ustawy szczególnej wobec art. 121 było konieczne, bo pozwoliłoby na zakreślenie granic odpowiedzialności państwa i innych organów władzy publicznej120
i unormowanie trybu dochodzenia roszczeń w tym zakresie i trybu w jakim odbywałoby się
116 G. Bieniek, Komentarz do kodeksu cywilnego. Zobowiązania. T. 1, (red. G. Bieniek) Warszawa 2005, s. 257, a także: J. J. Skoczylas, Odpowiedzialność…, cyt. wyd., s. 32.
117 Zob.: J. Kosik, Zasady …, cyt. wyd., s. 27.
118 Por.: E. Bagińska w E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność…, cyt. wyd., s. 16. 119
Choć zdarzały się też stanowiska odrębne. Twórcze stanowisko w tym przedmiocie zaprezentował Sąd Najwyższy w orzeczeniu Izby I Cywilnej SN z dnia 16 grudnia 1927 r., 595/26 (OSP 1928, poz. 409) w tzw. sprawie Wójcika, dot. poszkodowanego postrzelonego w brzuch w drodze do pracy. SN uwzględnił jego roszczenie kierując się głównie argumentami praworządności i słuszności.
- 52 - stwierdzenie bezprawności działania władzy publicznej121
. Sam w sobie przepis Konstytucji był określany jako zbyt ogólnikowy, by możliwe było jego zastosowanie jako samodzielnej podstawy dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa.
Zdecydowanie bardziej ożywiona dyskusja na temat charakteru art. 121 Konstytucji prowadzona była wśród przedstawicieli doktryny prawa. Obok głosów zgodnych ze stanowiskiem judykatury, prezentowali oni też poglądy zasadniczo odmienne, wywodząc, że wspomniany przepis może stanowić samodzielną podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od państwa. Zwolennicy tego poglądu zwracali uwagę, że w art. 98 Konstytucji obywatelom przyznane zostało prawo do sądu. Z tego wywodzono z kolei, że każde roszczenie odszkodowawcze, a zatem także te kierowane na podstawie samej regulacji konstytucyjnej przeciwko państwu może być dochodzone przed sądem122. Próbowano też wyinterpretować z przepisu art. 121 normę określającą konstrukcję odpowiedzialności Skarbu Państwa. Wynikać miałby z niej sądowy tryb dochodzenia roszczeń, podstawa odpowiedzialności – jaką miała być wina organu oraz wzajemny stosunek odpowiedzialności Skarbu Państwa i odpowiedzialności samego funkcjonariusza, których łączyła odpowiedzialność solidarna. W pozostałym zakresie roszczenie odszkodowawcze i jego elementy, tj. wysokość odszkodowania, przedawnienie regulowane miały być odpowiednimi przepisami prawa cywilnego obowiązującymi w poszczególnych dzielnicach Polski123
. Taka interpretacja pozwalała też odrzucić argument o zbyt ogólnikowym charakterze regulacji, wykluczającym możliwość bezpośredniego stosowania przepisu Konstytucji. Interpretowany w ten sposób art. 121 stanowić miał wystarczającą podstawę odpowiedzialności państwa opartą na zasadzie winy jego organów. Sformułowana w nim koncepcja odpowiedzialności władzy publicznej zakładała przy tym istnienie zobiektywizowanej winy organów państwa, dla której ustalenia wystarczające było stwierdzenie niezgodności działania podjętego przez organ z prawem lub obowiązkami służby124. Natomiast co do znaczenia pojęcia organu władzy publicznej, przyjmowano, że powinno się odczytywać je w szerokim – potocznym znaczeniu.
121 E. Bagińska w E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność…, cyt. wyd., s. 16.
122 S. Langrod, Praworządność w problemie odszkodowawczym. O odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa
przez jego organy, Warszawa 1926, s. 65 i n.
123 Zob.: W. Zylber, Wynagrodzenie szkód spowodowanych przez działalność władzy publicznej według prawa
polskiego, Warszawa 1934, s. 102, podaję za: E. Bagińska w: E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność…,
cyt. wyd., s. 16
124 E. Bagińska w: E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność…, cyt. wyd., s. 17, sprzeczność działania organu z obowiązkami służby, jak zauważa Autorka, wyrażać mogłaby się w trojaki sposób – niedbalstwie, opieszałości, nieumiejętności działania organu i stanowiła nawiązanie do rozwiązania przyjętego w BGB.
- 53 -
W taki sposób odpowiedzialność państwa rozciągałaby się na wszystkie organy, niezależnie od sposobu i źródła ich powołania i obejmowała także organy władzy publicznej125
.
Prezentowany był też nieco inny pogląd zakładający możliwość bezpośredniego stosowania konstytucyjnej zasady odpowiedzialności. U jego podstaw legło założenie, że państwo nie może dopuścić się winy, więc ta nie mogła stanowić podstawy jego odpowiedzialności. W takim ujęciu państwo za szkody spowodowane przez urzędników miało ponosić odpowiedzialność jak za szkodę spowodowaną z cudzej winy. Uzasadnienia dla istnienia tak ukształtowanej odpowiedzialności państwa poszukiwano natomiast w zasadzie równości ponoszenia ciężarów publicznych przez wszystkich obywateli126
. O braku zasadności przewidzianego w art. 121 zd. drugie wyłączenia stosowania zasady odpowiedzialności państwa do czasu wydania ustawy szczegółowej, w ocenie przedstawicieli doktryny, świadczyć miałby fakt, że już z pierwszego zdania tego przepisu odczytać dawało się normę mogącą stanowić „prawidło obowiązujące dla całego państwa”127. Stawiano w związku z tym zarzut, że sądy odmawiając orzekania na podstawie art. 121 Konstytucji dopuszczają się naruszenia podstawowych zasad ustroju konstytucyjnego i w rażący sposób wykraczają poza fundamenty praw obywatelskich wynikających z Konstytucji Marcowej128. Niektórzy twierdzili ponadto, że omawiany przepis wyraża samodzielną normą dlatego, że art. 126 uzależniający urzeczywistnienie niektórych postanowień ustawy zasadniczej od wydania odpowiednich ustaw szczególnych nie powinien być do niego odnoszony.
Ostatecznie, pomimo ożywionej dyskusji na tle nowatorskiego charakteru regulacji Konstytucji Marcowej, jaka wywiązała się w piśmiennictwie, sądy pozostały przy stanowisku o braku możliwości ich samodzielnego zastosowania. Wobec milczenia ustawodawcy, który nie wprowadził szczególnej ustawy regulującej kwestię odpowiedzialności państwa za działania urzędników, konsekwentnie odmawiały one orzekania bezpośrednio w oparciu o art. 121 Konstytucji Marcowej. To spowodowało, że przyznana wśród szeregu praw i wolności obywatelskich przewidzianych w Konstytucji Marcowej, możliwość dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną bezprawnym działaniem organów państwa, faktycznie pozostawała poza zasięgiem obywatela.
Wydaje się, że przyczyny nieuchwalenia szczególnej regulacji dającej obywatelom realne narzędzie dochodzenia roszczeń od Państwa, należy upatrywać w słabości rządów
125 W. Zylber, Wynagrodzenie szkód...,cyt. wyd., s. 102 126
S. Rozmaryn, O roszczeniach odszkodowawczych z powodu bezprawia urzędnika administracyjnego, Lwów 1933, s. 73. Podaję za: E. Bagińska w: E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność…, cyt. wyd., s. 18. 127 Taki pogląd zaprezentował S. Wróblewski w pracy zbiorowej pt. Nasza Konstytucja 1922, podaję za Jan Kosik,
Zasady odpowiedzialności…, cyt. wyd., s. 28 cytat zawarty w przypisie nr 29.
- 54 -
parlamentarnych w okresie od wejścia w życie Konstytucji Marcowej do 1926 r. Polityczne rozbicie parlamentu prowadziło do licznych konfliktów, które uniemożliwiały uzyskanie przez rząd poparcia większej części sejmu129
. Po przeprowadzonym w dniach 12 – 15 maja 1926 r. przez J. Piłsudskiego zbrojnym zamachu (który był skutkiem niestabilnej sytuacji politycznej i niezadowolenia z systemu „marcowego”) coraz powszechniej formułowane były postulaty o konieczności zmiany Konstytucji Marcowej, poprzez umocnienie pozycji prawnej organów władzy wykonawczej. Doprowadziło to najpierw do wprowadzenia ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r.130 zmieniającej i uzupełniającej Konstytucję RP z dnia 17 marca 1921 r., a następnie uchwalenie w dniu 23 kwietnia 1935 r. Konstytucji określanej jako Konstytucja Kwietniowa131
. Zakładała ona zmianę dotychczasowego ustroju państwa, który kształtowany miał być w oparciu o cztery naczelne zasady – zasadę solidaryzmu, zasadę prymatu państwa nad jednostką, zasadę elitaryzmu oraz zasadę jednolitej i niepodzielnej władzy prezydenta. Daje się zauważyć, że w relacjach obywatel – naród – państwo Konstytucja Kwietniowa stawiała na pierwszym miejscu interes ostatniego z tych podmiotów132. Okoliczności te zdecydowanie nie sprzyjały rozwijaniu się ustawodawstwa w kierunku umożliwiającym obywatelowi dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od państwa.
Takie warunki polityczne nie sprzyjały wykorzystaniu okazji do skodyfikowania problemu odpowiedzialności państwa za urzędników jaką, zdaniem doktryny, było uchwalenie Kodeksu zobowiązań133
.134 Zdaje się, że szansa ta pozostała niewykorzystana również dlatego, że problem odpowiedzialności za działania władcze urzędników w tamtym czasie, zgodnie z tradycyjnym jego postrzeganiem, uznawany był za przynależny do gałęzi prawa publicznego135. Ostatecznie ustawodawca w Kodeksie zobowiązań dokonał jedynie unifikacji norm powszechnego prawa cywilnego o zobowiązaniach136. Wprowadzenie Kodeksu w żaden sposób nie przyczyniło się też ostatecznie do usunięcia innych istotnych wówczas problemów zauważanych zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo. Ich źródłem było pozostawanie w obrocie prawnym zróżnicowanych regulacji, będących pozostałością systemów prawnych państw zaborczych oraz narastający rozdźwięk pomiędzy teorią a praktyką w zakresie możliwości bezpośredniego stosowania art. 121 Konstytucji Marcowej. Niewątpliwie pogłębiał
129 W. Witkowski, Historia administracji w Polsce 1964 – 1989, Warszawa 2012, s. 307
130 Ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. zmieniającej i uzupełniającej Konstytucję Rzeczypospolitej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 442).
131 Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz. U. z 1935 r. Nr 30, poz. 227). 132
Szerzej, W. Witkowski, Historia administracji…, cyt. wyd., s. 307 i n. 133 Dz.U. z 1933 r., Nr 82, poz. 598, dalej też jako k.z.
134 E. Bagińska w: E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność…, cyt. wyd., s. 19. 135
Tamże.
- 55 -
je też fakt, że sądy rozstrzygające na podstawie przepisów Kodeksu zobowiązań konsekwentnie stały na stanowisku, że w oparciu o jego przepisy dotyczące odpowiedzialności osób trzecich za szkodę137
państwo ponosić mogło jedynie odpowiedzialność za czynności funkcjonariusza państwowego niezgodne z obowiązkami służby, które doprowadziły do wyrządzenia szkody obywatelowi, o ile miały one charakter gospodarczy. Natomiast wówczas, gdy funkcjonariusz publiczny występował w charakterze organu publicznego wykonującego władzę państwową państwo nie ponosiło prawno-majątkowej odpowiedzialności za skutki jego działań138
.
1.2. Odpowiedzialność państwa za urzędników w początkowym okresie Polski Ludowej 1.2.1. Wejście w życie ustawy wprowadzającej przepisy ogólne postępowania cywilnego Częściowe rozwiązanie dotychczasowych problemów nastąpiło w powojennej Polsce wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. wprowadzającej przepisy ogólne postępowania cywilnego139. Mocą przepisów art. X u.p.w.p.c. uchylone zostały szczególne ustawy obowiązujące na terenach należących do dawnych państw zaborczych. Dzięki temu udało się doprowadzić do zrównania sytuacji prawnej wszystkich obywateli. Jednakże uchylenie regulacji obowiązujących dotychczas w poszczególnych częściach Polski, wobec nie do końca precyzyjnych unormowań art. X u.p.w.p.c., spowodowało też, że na teren całego kraju rozciągnęły się praktyczne skutki przyjmowanego podziału na „akty władzy” i „akty zarządu”140. Przez to, w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się pogląd, zgodnie z którym poszkodowany działaniem państwowego aparatu przymusu nie miał możliwości kierowania roszczenia odszkodowawczego przeciwko państwu, które nie ponosiło odpowiedzialności za działania funkcjonariuszy należące do grupy tzw. „aktów władzy”141
. Zwraca się przy tym uwagę, że obywatel poszkodowany w wyniku władczego działania państwa miał możliwość dochodzenia odszkodowania od funkcjonariusza, który swoim działaniem spowodował powstanie szkody142. Uzasadnieniem dla takiej konstrukcji miało być zagwarantowanie organom państwa pełnej i nieskrępowanej aktywności działania. Obecnie
137 W szczególności chodziło tu o wykładnię art. 145 k.z., który stanowił: „Kto powierza wykonanie czynności swemu podwładnemu, odpowiada za szkodę, wyrządzoną z jego winy przy wykonywaniu powierzonej mu czynności”.
138
Orzeczenie SN z dnia 15 września 1945 r., II C 396/45 OSN(C) z 1945 r., Nr 1 poz. 9. 139 Dz.U. Nr 34, poz. 312, dalej też jako: u.p.w.p.c.
140 J. Winiarz, Odpowiedzialność państwa…, cyt. wyd., s. 8.
141 Zob.: uchwała SN z dnia 31.10.1950 r., C 226/50, OSN z 1952, Nr 2, poz. 33. Nadmienić należy przy tym, że pogląd o możliwości dochodzenia od Państwa roszczeń za szkody spowodowane prze wykonywaniu jego działań z zakresu „aktów zarządu” określić można jako umiarkowany, w literaturze wraca się bowiem uwagę, że w niektórych orzeczeniach SN w związku z uchyleniem ustaw „pozaborczych” postulował rozszerzenie