Kształtowanie się pojęcia urzędnik w poglądach doktryny

Dotychczas w mojej pracy pojęcia „funkcjonariusz” czy „funkcjonariusz publiczny” i „urzędnik” wykorzystywane były w zasadzie zamiennie na określenie podmiotów „stojących” za wadliwym wykonywaniem władzy publicznej i mających ponosić majątkową odpowiedzialność za szkody spowodowane takim działaniem. Dla uzyskania pełnej jasności stosowanych pojęć należy wyjaśnić jednak, że określenia urzędnik, funkcjonariusz publiczny czy funkcjonujące w języku prawnym pojęcie „osoba pełniąca funkcje publiczne” posiadają zróżnicowane znaczenie. Stąd pojawia się potrzeba, czy wręcz konieczność – jeżeli weźmiemy

292 Zob.: E. Bagińska, Opinia prawna o projekcie ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności

funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (druk sejmowy nr 1407), opinia zlecona przez Biuro

- 120 -

pod uwagę przedmiot badań i tytuł pracy – ustalenia na czym polegają te różnice, a następnie rozstrzygnięcia jak najcelniej należy określać osoby ponoszące majątkową odpowiedzialność za wydawanie wadliwych aktów administracyjnych i przewlekłe działanie administracji.

Zgodnie z potocznym rozumieniem, przyjmowanym na podstawie definicji słownikowej, urzędnik to ten, kto pracuje w jakimś urzędzie, osoba piastująca jakieś stanowisko w administracji²⁹³. Natomiast w Encyklopedii prawa nie odnajdujemy bezpośredniej definicji tego pojęcia, wykorzystuje się je tam wyłącznie przy okazji definiowania pojęcia urzędu administracji publicznej, który stanowić ma aparat pomocniczy organów administracji publicznej, zespół urzędników przydanych organowi do pracy w realizacji jego zadań i kompetencji, zorganizowany w odpowiednie jednostki organizacyjne294

. W obu tych przypadkach zwraca się uwagę na powiązanie urzędnika z urzędem i pełnienie w tym urzędzie jakiejś określonej funkcji związanej z administrowaniem – funkcji z zakresu administracji publicznej.

Wobec braku ustawowej definicji pojęć urzędnika już w dawnej nauce prawa poświęcono wiele miejsca próbom ustalenia jego znaczenia i pojęcia zbliżonego, często traktowanego wówczas jako tożsame, tj. pojęcia funkcjonariusza. Pogłębionej analizy poglądów doktryny francuskiej, niemieckiej i polskiej w tej materii dokonał już w 1987 r. H. Popławski, który wskazywał, że niektórzy uczeni uznawali za niemożliwe sformułowanie takich definicji²⁹⁵, zwracali oni też uwagę, że nikomu nie udało się wyszukać znamion, które charakteryzowałyby urzędnika. Przyczyną takiego stanu rzeczy miał być fakt, że wyraz „urzędnik” był uznawany za nieposiadający znaczenia bezwzględnego. W związku z tym uważano, że wynikiem ewentualnych prób zbudowania ustawowej definicji urzędnika mogło być wyłącznie stworzenie katalogu osób, którym na potrzeby konkretnej regulacji status urzędnika byłby przyznany296

.

Mimo tego nie ustawały dociekania nad istotą pojęcia urzędnika, w których za punkt wyjścia przyjmowano podział działań państwa na działania z zakresu prawa prywatnego i działań z zakresu władzy publicznej. W oparciu o tak ustalone kryterium przeprowadzano podział urzędników na dwie kategorie. Pierwsza z nich obejmowała przedstawicieli państwa jako osoby prywatnej, spełniających czynności zawiadowcze, pozbawionych imperium, którzy

293 B. Dunaj (red.) Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1996, s. 1188. 294 U. Kalina-Prasznic (red.), Encyklopedia prawa, Warszawa 2004, s. 867.

295 Zob.: H. Popławski, Funkcjonariusz publiczny i jego odpowiedzialność za przekroczenie uprawnień lub

niedopełnienie obowiązków, Warszawa 1973, gdzie Autor dokonuje analizy poglądów przedstawicieli nauki

francuskiej H. Nerthélemy i H. Nézard’a optujących za poglądem o braku możności sformułowania definicji pojęć urzędnika państwowego i funkcjonariusza publicznego.

296

H. Popławski, Funkcjonariusz publiczny…, cyt. wyd. s. 17, za: H. Nézard Théorie juridique de la function

- 121 -

mieli nie być urzędnikami w sensie właściwym. Druga grupa miała zaś składać się z osób posiadających cząstkę władzy publicznej nadaną im mocą ustawy (bądź innego aktu prawnego), które w zakresie przyznanych uprawnień sprawowały władzę zwierzchnią. Te osoby miały stanowić urzędników w sensie właściwym297. Według innego poglądu urzędnikami mieli być wszyscy pracownicy, którzy stale i normalnie uczestniczyli w działaniu urzędu publicznego. W tym ujęciu pozostawało bez znaczenia to czy w zakresie swoich kompetencji posiadali samodzielne tworzenie aktów prawnych, czy też zajmowali się wyłącznie działalnością techniczną298

.

Pierwszy z przedstawionych wyżej poglądów, według którego za urzędnika uważano wyłącznie osobę autorytatywnie wykonującą część władzy państwowej był zbliżony do założeń nauki prawa niemieckiego. Z tym, że tu punktem wyjściowym było odróżnienie państwa jako organizacji reprezentującej władzę od organizacji reprezentującej fiskusa – skarb. Urzędnikami były więc tylko te osoby, które we właściwym znaczeniu zostały ustanowione przez państwo do „dźwigania na sobie części władzy publicznej”. Zaznaczyć trzeba, że według prezentowanego poglądu status urzędnika nie mógłby być przyznany np. referentowi w ministerstwie pełniącemu funkcje sprawozdawcze, a przysługiwałby np. woźnemu sądowemu299

.

W nieco odmiennym ujęciu zakładano, że o uznaniu danego podmiotu za urzędnika decydować miał wyłącznie charakter i rodzaj umowy łączącej go z państwem. Zdaniem Autora tego twierdzenia, urzędnikiem była osoba, świadcząca na rzecz państwa określone czynności w oparciu o umowę, której treść jednostronnie określało państwo. W tym wypadku stosunek łączący strony umowy (urzędnika i państwo) był zaliczany do sfery prawa publicznego w odróżnieniu od stosunku wynikającego z prywatnych umów zawieranych pomiędzy państwem

297

H. Popławski, Funkcjonariusz publiczny…, cyt. wyd. s. 17, cytując H. Berthlémy Traite élémentairs de droit

administratif, Prais 1916, s. 4. H. Autor zwraca uwagę, że tak przedstawiony podział urzędników akceptował

również H. Nézard z tym, że proponował on dodatkowy podział w kategorii „fonctionaires de gestion”, w ramach której miałyby być wyodrębnione kategorie mandatariuszy państwa i osób najmujących się do prowadzenia czynności zawiadowczych bez przedstawicielstwa. Podział na urzędników w sensie właściwym i pracowników niebędących urzędnikami zakładał też G. Jéze, tyle że za urzędników uważał on tylko osoby zajmujące trwale „normalne stanowiska w celu pełnienia służby publicznej”. Natomiast osoby pełniące służbę jedynie na podstawie umowy o najem usług, zdaniem Autora urzędnikami nie byli. G. Jéze, Les principes

généraux du droit administratif, Paris 1904, s. 26 i 40 – 42, podaję za: H. Popławski, Funkcjonariusz publiczny…, cyt. wyd., s. 18

298 L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, t. I, 1911, s. 425 i 429, podaję za: H. Popławski, Funkcjonariusz

publiczny…, cyt. wyd. s. 18.

299

E. Eckstein, Der Beamtanbegriff nach privaten und öffentlichen Recht, w: Archiv das öffentlichen Rechts, 1911, s. 510 i 515, podaję za: Popławski, Funkcjonariusz publiczny…, cyt. wyd., s. 19.

- 122 -

a obywatelem³⁰⁰. Z punktu widzenia tego poglądu funkcja sprawowana przez daną osobę nie miała żadnego znaczenia dla kwalifikacji jej jako urzędnika. Urzędnikiem mógł zatem być np. dozorca, czy odźwierny w budynku państwowym, z tym że pracownicy na takich stanowiskach należeli do klasy niższych urzędników301

.

Pojęcie urzędnika rozpatrywane bywało też przez pryzmat urzędu rozumianego jako pewien zakres spraw państwa lub podporządkowanej mu osoby prawnej prawa publicznego, które winny być załatwione na podstawie publicznoprawnego obowiązku służby. W tym ujęciu tylko tam, gdzie istniał taki obowiązek można było mówić o urzędzie i tym samym o urzędnikach, bez znaczenia pozostawała zaś natura prawna świadczonych przez urzędnika czynności302. Z drugiej strony istniał jednak i taki pogląd, który całkowicie odrzucał jakąkolwiek umowę jako źródło funkcji urzędniczych. Zakładał on, że obsadzenie stanowisk urzędniczych mogło odbywać się jedynie na podstawie przepisów ustawy, zaś wszystkie stanowiska wynikające z umowy pomiędzy osobą je zajmującą, a władzą rządową uważane były za najem usług303

.

Wśród niejednolitych poglądów przedstawicieli europejskiej myśli prawniczej dominowały dwa zasadnicze kierunki. Pierwszy z nich uzależniał status urzędnika od rodzaju i charakteru wykonywanych działań, zaś drugi większe znaczenie przykładał do tego na jakiej podstawie działania te były wykonywane, czy w jakiej formie następowało nawiązanie z urzędnikiem stosunku służbowego. Jednoznacznego stanowiska w omawianej kwestii nie wypracowali też przedstawiciele nauki polskiej. Niektórzy z nich przyjmowali, że urzędnikiem, niezależnie od sposobu nadania mu stanowiska (wybór, nominacja, powołanie itd.) jest ten, kto na zasadzie odpowiedniego upoważnienia lub zlecenia władzy państwowej był powołany do działania w imieniu i w celu realizacji zadań państwa jako organu władzy304

. W podobnym ujęciu przyjmowano, że urzędnikiem jest osoba będąca w służbie państwa lub samorządu pełniąca funkcje w zakresie administracji rządowej lub samorządowej w imieniu państwa lub samorządu, będąca jednocześnie organem państwa lub samorządu, za pomocą którego

300 Przykładem takiej umowy prywatnej mogła być, np. umowa o wykonanie dostawy towaru, P. Laband,

Staatsrecht das Deutschen Reiches, t. I, 1911, s. 431 i nast., podaję za: H. Popławski, Funkcjonariusz publiczny…, cyt. wyd. s. 19.

301 H. Popławski, Funkcjonariusz publiczny…, cyt. wyd. s. 19.

302 O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, München 1924, s. 133, 140, 239. Świadczenie spełniane przez urzędnika mogło więc odnosić się tak do sfery prawa publicznego, jak i sfery prawa prywatnego. Innymi słowy urzędnik spełniać mógł tożsamą funkcję, jak pracownik najemy, elementem wyróżniającym urzędnika było to, że jego funkcja wynikała z publicznego obowiązku służby. Podaję za: H. Popławski, Funkcjonariusz publiczny…, cyt. wyd., s. 20.

303 Tak: F. J. Goodnow, Les principes de droit administratif des Etats-Unis, Paris 1907. Podaję za: H. Popławski,

Funkcjonariusz publiczny…, cyt. wyd., s. 21

- 123 -

podmioty te działały na zewnątrz w stosunku do obywateli305

. Z kolei inni Autorzy nie podejmowali prób tworzenia jednoznacznej definicji urzędnika, a w swoich dociekaniach usiłowali raczej odnaleźć pewne cechy charakteryzujące pojęcie urzędnika. Bądź też starali się zaproponować katalog lub choćby przykładowe wyliczenia poszczególnych służb, których wykonywanie mogło dawać status urzędnika, i ustalić dla jakiego rodzaju funkcji stosunek służby publicznej jest najwłaściwszy306

. Prezentowane były też stanowiska bardziej ogólne, że urzędnikami są ci pracownicy państwowi, którzy swoim działaniem „dotykają nerwów organizmu zbiorowego”, zaś zakres ich funkcji i granice pomiędzy stanowiskami urzędniczymi, a innymi funkcjonariuszami rozstrzygane są w indywidualnej praktyce każdego państwa, z uwzględnieniem sposobu urządzenia jego aparatu administracji307

.

Niejako podsumowując ówczesny stan nauki H. Popławski stwierdził, że nie można upatrywać istoty pojęcia urzędnika wyłącznie przez pryzmat charakteru stosunku prawnego łączącego go z państwem. Należy bowiem łączyć je z pojęciem samego urzędu – związanego z nim zakresu oznaczonych zadań i kompetencji. Urzędnikiem w takim ujęciu miała być osoba ustanowiona przez państwo w celu spełniania określonych i trwałych funkcji308

. Takie określenie urzędnika ostatecznie wydaje się być jednak zbyt ogólne i niewystarczające, co zauważa zresztą sam Autor i zaleca poszukiwanie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie kto jest urzędnikiem nie w teorii, a w prawie pozytywnym309

.

2.2. Urzędnik a funkcjonariusz publiczny i osoba pełniąca funkcję publiczną 2.2.1. Funkcjonariusz publiczny a osoba pełniąca funkcje publiczne

Pojęcie urzędnik jeszcze do niedawna w doktrynie było używane w zasadzie zamiennie z pojęciem funkcjonariusz publiczny, obecnie jednak występują one raczej jako pojęcia samodzielne. Obok nich spotkać się możemy jeszcze z określeniem zbliżonym, tj. osoby pełniącej funkcje publiczne. Pomimo pozornej symetrii znaczeniowej tych pojęć dla zachowania precyzji językowej należałoby ustalić, które z nich będzie najbardziej właściwym z punktu widzenia mojej pracy. W tym celu należy odszukać istniejące pomiędzy nimi różnice i określić możliwie najbardziej precyzyjnie treść tych „na pierwszy rzut oka” zbliżonych

305 M. Śliwowski, Prawo karne materialne, Warszawa 1946, s. 35, Autor opisowo porównuje urzędnika będącego organem do ramienia państwa lub samorządu umożliwiającego państwu działanie na zewnątrz w stosunku do obywatela.

306 M. Jaroszyński, Problemy personalne w administracji publicznej, Warszawa 1933, s. 201. W ocenie Autora najistotniejsze były funkcje polegające na wykonywaniu władzy zwierzchniej (imperium), w których rola urzędnika polega na uczestnictwie we władzy publicznej w najpełniejszym znaczeniu.

307 M. Szerer, Sprawa urzędnicza w demokracji, Warszawa, 1924, s. 40 i 41. 308

H. Popławski, Funkcjonariusz…, cyt. wyd., s. 23. 309 Tamże, s. 24.

- 124 -

terminów. W ten sposób uda się też zrealizować zalecenie H. Popławskiego, zgodnie z którym znaczenie pojęcia urzędnik winno odbywać się poprzez odwołanie się do prawa pozytywnego.

Wydaje się, że najbardziej rozpowszechnionym jest pojęcie funkcjonariusza publicznego. Posługuje się nim przede wszystkim kodeks karny, znalazło ono zastosowanie także w u.o.m.f.p., a dawniej pojawiało się też w k.c.310

Jednak nie jest ono pojęciem najszerszym znaczeniowo. Zauważyć należy bowiem, że w art. 115 § 19 k.k. zawarta została definicja osoby pełniącej funkcję publiczną, którą jest: funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Definicja legalna zawarta w ustawie karnej jako osobę pełniącą funkcję publiczną na pierwszym miejscu wymienia funkcjonariusza publicznego, stanowi więc kategorię szerszą zakresowo. Oprócz funkcjonariusza publicznego osobami pełniącymi funkcje publiczne są też członkowie organów samorządowych oraz osoby pracujące w jednostkach organizacyjnych dysponujących środkami publicznymi z wyjątkiem osób wykonujących czynności mając jedynie usługowy charakter, a także wszystkie inne osoby, wykonujące w zakresie działalności publicznej uprawnienia i obowiązki uznane przez ustawę.

Pojęcie „funkcjonariusz publiczny” zostało zdefiniowane w § 13 art. 115 k.k.311 w następujący sposób: wyliczono w nim wprost – z nazwy osoby uznane za funkcjonariuszy, bądź wskazano rodzaj wykonywanej przez nich działalności albo jednostki, w których dana osoba może być zatrudniona. I tak funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu k.k. są: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, poseł, senator, radny, poseł do Parlamentu Europejskiego, sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, osoba będąca

310 Dawniej pojęcie funkcjonariusz używane było też w przepisach kodeksu cywilnego regulujących odpowiedzialność państwa za szkody spowodowane przez funkcjonariuszy publicznych. Obecnie jednak, na skutek nowelizacji kodeksu, która miała przybliżyć jego regulacje do wymogów Konstytucji (szerzej kwestia kształtowania się odpowiedzialności odszkodowawczej państwa poruszono we wcześniejszym rozdziale) odpowiedzialność państwa ustawodawca wiąże z wadliwym wykonywaniem władzy publicznej, a nie działaniem konkretnego funkcjonariusza publicznego, czy choćby i grupy tych funkcjonariuszy.

311

Pamiętać należy oczywiście też, że ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa również posługuje się terminem funkcjonariusz publiczny, który na potrzeby tejże ustawy został specjalnie zdefiniowany. Jednak analiza podmiotowej strony tego aktu prawnego, a w związku z tym też przyjętej na jego potrzeby definicji funkcjonariusza publicznego będzie przedmiotem rozważań kolejnego rozdziału.

- 125 -

pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, osoba pełniąca czynną służbę wojskową, pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Oba zaprezentowane pojęcia mają bardzo szeroki zakres. Obejmują one w sposób zbiorczy szereg podmiotów zaangażowanych w działanie państwa i realizację jego podstawowych zadań312. Słusznym wydaje się być wniosek, że taki zbiorczy charakter pojęć funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcje publiczne ma zagwarantować ustawodawcy efektywne osiągnięcie celów regulacji karnej, którymi są: – po pierwsze, zapewnienie obywatelom prawnokarnej ochrony przed bezprawnymi działaniami osób związanych z wykonywaniem działań państwa, i – po drugie, zapewnienie możliwie najskuteczniejszej i najszerszej ochrony osobom, reprezentującym państwo i wykonującym w jego imieniu władcze działania313. Należy jednak zastanowić się, czy to co jest zaletą z punktu widzenia ustawy karnej nie ogranicza ich przydatności dla przedmiotowej pracy, która koncentruje się wokół problemu odpowiedzialności majątkowej szczególnej grupy podmiotów wydających w imieniu państwa władcze rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach. Dlatego też należy je skonfrontować z pojęciem urzędnika by w ten sposób ustalić, które określenie najbardziej przystaje do wspomnianych podmiotów.

2.2.2. Możliwe znaczenia pojęcia urzędnik

Na wstępie należy zauważyć, iż pojęcie „urzędnik” wobec braku definicji ustawowej nie jest interpretowane jednolicie. W najszerszym możliwym ujęciu za urzędników uznaje się, obok osób zatrudnionych w jednostkach sektora publicznego, m.in. pracowników instytucji użyteczności publicznej, czy nawet pracowników banków314. Takie rozwinięcie pojęcia urzędnik bliższe jest jego potocznemu rozumieniu i nie przystaje zupełnie do znaczenia w jakim wykorzystuje je ustawodawca. W języku prawnym słowo urzędnik nie występuje co prawda samodzielnie – brak jest jego ustawowej definicji, ale odnajdujemy je w aktach prawnych w połączeniu z przymiotnikami „samorządowy” (pracownik samorządowy

312 Podobnie: J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa 2013, s. 7. 313

Tamże, s. 8

- 126 -

zatrudniony na stanowisku urzędniczym) lub „państwowy”, albo w określeniu „urzędnik służby cywilnej”. Świadczy to wyraźnie, że określenie urzędnik zarezerwowane jest dla osób zatrudnionych w służbie publicznej, których działania wiążą się ze sferą realizacji zadań państwa. Wspomniane ustawy, w których pojawia się określenie urzędnik, coraz częściej ujmowane są jako odrębna gałąź prawa, dla której doktryna wypracowała nazwę prawa urzędniczego³¹⁵. Obejmuje ona szereg aktów prawnych, jednakże jako podstawowe zalicza się do niej – ustawę o pracownikach samorządowych, ustawę o pracownikach urzędów państwowych oraz ustawę o służbie cywilnej, określanych też mianem urzędniczych pragmatyk zawodowych. Przepisy tych ustaw są uznawane za regulacje szczególne wobec kodeksu pracy i dotyczą one zatrudnienia pracowników w jednostkach związanych z wykonywaniem władzy państwowej. To wydaje się wskazywać, że nie należy jako urzędników traktować osób znajdujących zatrudnienie poza sferą imperium³¹⁶. Regulacje prawa urzędniczego odnoszą się bowiem wyłącznie do osób, które reprezentują zawodową służbę państwową, pozostające w różnorodnych stosunkach zatrudnienia z państwem lub jego jednostkami organizacyjnymi.

W literaturze z zakresu prawa urzędniczego w różny sposób próbuje się zdefiniować pojęcie urzędnika. Przy przyjęciu szerokiego założenia, że urzędnikami są wszystkie osoby zatrudnione w sferze państwowej należy jako urzędników potraktować każdego kto zatrudniony jest w administracji publicznej, czyli osoby zajmujące najwyższe stanowiska w państwie, funkcjonariuszy służb mundurowych, a także nauczycieli, pracowników agencji państwowych i wszystkich innych pracowników państwowych. W ujęciu węższym, jako podmioty prawa urzędniczego wskazuje się osoby wykonujące określoną funkcję publiczną. Przy takim założeniu urzędnikami są osoby zatrudnione w urzędach publicznych, a także pracownicy zatrudnieni w urzędach państwowych, osoby pełniące funkcje organów władzy państwowej – sędziowie, prokuratorzy i funkcjonariusze policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Biura Ochrony Rządu i funkcjonariusze innych służb mundurowych. Przyjęcie zarówno pierwszego, jak i drugiego podejścia powodowałoby, że pomiędzy pojęciami „urzędnik” i „osoba pełniąca funkcje publiczne” moglibyśmy postawić znak równości. Jednakże takie rozwiązanie należałoby od razu odrzucić

315 Pojęcie prawa urzędniczego nie jest pojęciem języka prawnego, stanowi w zasadzie wytwór doktryny. Pomijając pogłębione rozważania na temat kształtowania się tego pojęcia, które wydają się być zbędne z punktu widzenia przedmiotowej rozprawy przyjąć należy, że prawo urzędnicze stanowi zespół norm regulujących zasady zatrudnienia na stanowiskach urzędniczych, głównie w administracji rządowej i samorządowej, stanowiące w istocie część prawa pracy. Zob. A. Dubowik, Ł. Pisarczy, Prawo..., cyt. wyd., s. 19.

- 127 -

biorąc pod uwagę, że ustawodawca różnicuje te pojęcia317. Dlatego też w doktrynie prawa